К вопросу об участии институтов гражданского общества в противодействии коррупции

К ВОПРОСУ ОБ УЧАСТИИ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ <*>

В. В. БЕССОНОВА, А. С. ЖУКОВА

Бессонова Виктория Викторовна, доцент кафедры государственного и муниципального права ФГБОУ ВПО "Забайкальский государственный университет".

Жукова Александра Сергеевна, аспирант кафедры уголовного права и уголовного процесса ФГБОУ ВПО "Забайкальский государственный университет".

Российское антикоррупционное законодательство, предоставляя широкие возможности участия гражданского общества в противодействии коррупции в качестве основного его субъекта, не устанавливает конкретного содержания такого участия по формам и механизмам взаимодействия с государством - данный правовой пробел не обеспечивает реализации принципов противодействия коррупции в России.

Ключевые слова: государство, право, гражданское общество, коррупция, противодействие, профилактика.

Russian anticorruptional legislation on providing broad opportunities of participation of civil society in counteraction of corruption as a main subject thereof, does not establish concrete contents of such participation by forms and mechanisms of interaction with the state - this legal lacuna does not ensure realization of principles of counteraction of corruption in Russia.

Key words: state, law, civil society, corruption, counteraction, prophylactics.

Коррупцию следует рассматривать не только как прямой подкуп должностного лица, а как явление, заключающееся в разложении власти, когда служащие и иные лица, уполномоченные выполнять публичные функции, используют свое служебное положение в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах.

Ю. Я.Чайка

Согласно докладу базирующейся в Берлине международной неправительственной организации Transparency International <1>, в 2011 г. Россия по уровню восприятия коррупции оказалась на 143 месте с индексом 2,4 балла. Рядом с Российской Федерацией по списку встали Азербайджан, Белоруссия, Коморские Острова, Мавритания, Нигерия, Восточный Тимор, Того и Уганда. В тройку наименее коррумпированных стран, согласно рейтингу TI, в 2011 г. вошли Новая Зеландия (индекс - 9,5 балла), Дания (9,4 балла) и Финляндия (9,4 балла). Самыми коррумпированными странами стали Сомали (1,0 балла) и Северная Корея (1,0 балла), которая была включена в рейтинг впервые. Что касается стран СНГ, то чуть лучше, чем в России, Азербайджане и Белоруссии, дела обстоят в Молдавии (2,9 балла), Казахстане (2,7 балла) и Армении (2,6 балла). На одну позицию в списке TI от России отстают Украина и Таджикистан (по 2,3 балла). -------------------------------- <1> Рассчитываемый специалистами Transparency International индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, CPI) определяет уровень коррупции в госсекторе - от "0" (высокий уровень коррупции) до "10" (коррумпированных чиновников почти нет).

По результатам мониторинга Инициативного всероссийского опроса (ВЦИОМ) был построен региональный рейтинг коррумпированности. В топ-10 регионов РФ, где зафиксированы наиболее громкие коррупционные дела, вошли Московская область, Удмуртия, Свердловская, Волгоградская, Брянская, Нижегородская, Рязанская области, Ханты-Мансийский АО, а также Республики Дагестан и Башкортостан. По подсчетам интернет-библиотеки СМИ Public. Ru общая сумма коррупционных сделок по фактам, фигурирующим в прессе в 2011 г. в регионах России, превысила 114,3 млрд. руб. С начала 2011 г. размер средней взятки увеличился в 1,7 раза: с 27 тыс. до 47 тыс. руб. <2>. -------------------------------- <2> Коррупция в зеркале российских СМИ. Итоги 2010 года [Электронный ресурс] // Интернет-библиотека СМИ Public. Ru. URL: http://www. public. ru/about/infometers/corruption (дата обращения: 08.09.2012).

В рейтинге "коррупционных слоев" на протяжении всего 2011 г. чиновники прочно удерживали первое место по количеству коррупционных фактов, упомянутых в СМИ (48%). Весь год пресса активно писала о хищениях и выводе за рубеж бюджетных средств; хищениях акций госпредприятий; присвоении и продаже госсобственности; торговле должностями; взятках за передачу в долгосрочную аренду/изменение статуса целевого назначения муниципальных земель; махинациях при проведении госзакупок. На втором месте (23%) идут сотрудники милиции, берущие в основном взятки за прекращение или невозбуждение уголовных дел и т. п. Далее - работники сферы образования, которые просят взятки за поступление в вузы, спецшколы и детсады, за сдачу ЕГЭ, экзаменов, зачетов, сессий. На четвертом месте сотрудники ГИБДД и представители медицинской сферы (5%). Пятое место принадлежит военным с результатом в 4% <3>. -------------------------------- <3> Там же.

Также показательными для обоснования актуальности развития и должного обеспечения антикоррупционного общественно-государственного взаимодействия могут быть данные общественного мнения, которые в целом отражают проблемы апатии граждан (более 60%) к участию в общественно-политической жизни страны (ВЦИОМ от 11 апреля 2011 г.). В последние годы можно отмечать потребности в обеспечении общественного спроса на обжалование коррупционных действий (бездействия) должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такой спрос активизировался: если в 2009 г. лишь 7% граждан изъявляли желание обжаловать коррупционное поведение служащих различной категории, то в 2010 г. 52% выразили готовность сообщать о фактах коррупции <4>. -------------------------------- <4> Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации (2011 г.). М.: Общественная палата Российской Федерации, 2012. 144 с.

Коррупция, ее масштабы и социальные последствия как система отношений, основанных на противоправной деятельности представителей органов государственной власти, является серьезным препятствием на пути социально-экономического развития страны и успешного выполнения стратегических национальных программ. Через коррупционную деятельность преступные сообщества незаконно присваивают себе и часть легального ВВП страны, в т. ч. изымая (по оценкам специалистов и информации из различных источников) в свою пользу до 30% бюджетных средств <5>. -------------------------------- <5> Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Справочно-правовая система "Гарант", 2010.

Вышеизложенное характеризует явление коррупции в России как масштабное явление, поэтому одним из приоритетных направлений государства России в современное время является противодействие коррупции. В соответствии с нормами Федерального закона N 273-ФЗ <6> под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: -------------------------------- <6> О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (в ред. от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ) // Парламентская газета. N 90. 2008.

а) по предупреждению коррупции, в т. ч. по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В качестве одного из принципов противодействия коррупции в ФЗ N 273-ФЗ указана приоритетность мер предупреждения коррупции. Полагаем, предупредить возникновение проблемы или устранить саму возможность ее возникновения всегда проще, чем устранять уже возникшую проблему и ее последствия. Последним по порядку, но не по значению принципом является принцип сотрудничества. Сотрудничество означает взаимодействие, обмен информацией, взаимопомощь, согласованную деятельность в определенной сфере. Полагаем, реализация этого принципа возможна лишь в гражданском обществе. О гражданском обществе, его необходимости высказывались Аристотель, Платон и Цицерон. Развитие их взглядов нашло продолжение в эпоху Возрождения в трудах Гроция, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо. Термин "гражданское общество" активно стал использоваться в XVIII столетии. Однако в рассматриваемые периоды и в более поздние принципиального различия между обществом и государством не проводилось. Разделить их было непросто, ибо государство - это форма организации общества. Позднее в трудах Гегеля, Канта, Маркса, Энгельса и др. стали разграничивать указанные понятия <7>. -------------------------------- <7> Власенко Н. А. Теория государства и права: Учебное пособие. 2-е изд., перераб., доп. и испр. М.: Издательство "Проспект", 2011.

Обратимся к современным понятиям гражданского общества. Так, Т. Г. Даурова под гражданским обществом понимает систему экономических, нравственных, религиозных и других отношений индивидов, свободно и добровольно объединившихся в гражданские ассоциации, союзы для удовлетворения своих материальных, духовных интересов и потребностей <8>. -------------------------------- <8> Даурова Т. Г. Становление гражданского общества в России (правовой аспект) / Т. Г. Даурова, О. А. Лиценберг, Н. В. Прусакова, Т. И. Хмелева, О. И. Цибулевская; Под ред. канд. юрид. наук, доцента О. И. Цибулевской. Саратов: СЮИ МВД РФ, 2000. С. 14.

Н. А. Власенко характеризует гражданское общество как состояние общества, когда человек признается высшей ценностью, соблюдаются и защищаются его права и свободы. Государство способствует динамичному развитию экономики и политической свободе, под контролем общества и его организаций находится государственная и общественная жизнь, основывающаяся на правовых ценностях, идеалах демократии и справедливости <9>. -------------------------------- <9> Власенко Н. А. Указ. соч.

А. В. Малько отмечает, что гражданское общество есть совокупность нравственных, религиозных, национальных, социально-экономических, семейных отношений и институтов, с помощью которых удовлетворяются интересы индивидов и их групп. Признаками гражданского общества являются: наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина; самоуправляемость; конкуренция образующих его структур и различных групп людей; свободно формирующееся общественное мнение и плюрализм; всеобщая информированность и прежде всего реальное осуществление права человека на информацию; жизнедеятельность в нем базируется на принципе координации (в отличие от государственного аппарата, который построен на основе принципа субординации); многоукладность экономики; легитимность и демократический характер власти; правовое государство; сильная социальная политика государства, обеспечивающая достойный уровень жизни людей, и др. <10>. -------------------------------- <10> Малько А. В. Теория государства и права в схемах, определениях и комментариях: Учебное пособие. М.: Издательство "Проспект", 2010. С. 137 - 138.

В. В. Астанин отмечает, что специального критерия, который позволял бы определить антикоррупционное назначение того или иного института гражданского общества, выработать нельзя. Исключение составляют те случаи, когда уставные задачи той или иной некоммерческой организации предполагают осуществление деятельности, направленной на профилактику коррупции. Однако таковых в настоящее время можно насчитать не так много, всего несколько десятков, если не принимать во внимание частные направления профилактики коррупции, которые уполномочены реализовывать граждане и организации (например, тех, которые аккредитованы на осуществление антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов). Исходя из широкого понятийного содержания функциональной деятельности гражданского общества и принимая во внимание, что его структуру формирует представительство индивидуумов, объединенных единством взглядов и интересов в зависимости от социально-экономических, культурных, политических, религиозных, профессиональных, идеологических и иных предпочтений, возможности их участия в антикоррупционной деятельности определяются лишь в том случае, когда они сталкиваются с проявлениями коррупции, которые создают препятствия их общественно-полезной работе <11>. -------------------------------- <11> Астанин В. В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих. М.: Издательство Института европейского права МГИМО(У) МИД РФ, 2011.

С учетом современного развития государства - России полагаем, что из институтов гражданского общества на самоопределение в противодействии коррупции имеют право: - во-первых, государство, т. к. оно не изолировано от общественной среды; - во-вторых, средства массовой информации, которые освещают деятельность органов государственной власти и устанавливают общественный контроль над ними; - в-третьих, комиссии по парламентским расследованиям <12>, которые действуют по фактам грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; -------------------------------- <12> О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 1. Ст. 7.

- в-четвертых, политические партии и общественные организации; - в-пятых, органы местного самоуправления; - в-шестых, бизнес-структуры и сообщества. На самом деле перечень субъектов гражданского общества наряду с развитием российской государственности постоянно остается открытым, т. к. именно органы власти и общество определяют своевременное реагирование на коррупционные проявления с учетом развития государства и появления новых форм коррупции в различных сферах. Итак, охарактеризуем более подробно вышеизложенные субъекты гражданского общества. Сущность государства, его природа и назначение толкуются по-разному. Целесообразно обратиться к кибернетическому подходу понятия государства из теории государства и права. Итак, государство - определенная система с прямыми и обратными информационными потоками. Власть есть движение информации, связь государства с обществом, издание законов и иных правовых актов, обращенных к членам общества, обратная связь - информация о состоянии управляемых государством общественных процессов. Регулирующая роль государства сводится к необходимому минимуму: охране правопорядка, борьбе с преступностью, созданию нормальных условий для деятельности собственников, реализации ими своих прав и свобод, активности и предприимчивости. Таким образом, государство должно выполнять в основном функции "по ведению общих дел" <13>. -------------------------------- <13> Власенко Н. А. Указ. соч.

Безусловно, искоренение причин коррупции есть не что иное, как борьба граждан за свои права, за ответственную, честную и эффективную государственную власть, а в конечном итоге - за достойную, безопасную, благополучную жизнь. Полагаем, чтобы достичь данных целей, гражданское общество должно установить общественный контроль над деятельностью государственной власти. Общественный контроль - это подотчетность органов государственной власти и должностных лиц гражданам. Без отстаивания человеком своих прав на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, прав на получение информации нельзя установить общественный контроль над деятельностью власти, который заставит государство исполнять законы и эффективно работать на общее благо. Считаем целесообразным принятие Федерального закона об общественном контроле. Что касаемо СМИ, то в настоящее время регулирование в этой сфере осуществляется посредством реализации норм ФЗ N 2124-1 <14>. Свобода массовой информации в Российской Федерации обеспечивается: поиском, получением, производством и распространением массовой информации; учреждением средств массовой информации, владением, пользованием и распоряжением ими; изготовлением, приобретением, хранением и эксплуатацией технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации. Достаточно масштабное воздействие СМИ имеют в государстве. -------------------------------- <14> О средствах массовой информации: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 (в ред. от 28 июля 2012 г. N 133-ФЗ) // Российская газета. N 32. 1992.

Полагаем, данный институт гражданского общества может и должен проводить общественные антикоррупционные дискуссии в широком масштабе, освещать антикоррупционные действия государства и общества, проводить собственные антикоррупционные расследования, показывать и публиковать факты коррупции как на уровне федерального центра, так и на уровне регионов и на местах. Кроме того, сами средства массовой информации не должны быть вне критики общества. Для поддержания порядка необходимо установить санкции, можно в виде штрафов, чтобы повысить ответственность СМИ перед обществом. И наконец, для полноценной борьбы с коррупцией средства массовой информации должны сделать серьезный шаг к дальнейшему освобождению от "опеки" государства. Одной из форм общественного контроля над деятельностью органов государственной власти является парламентское расследование. Данная область контроля регулируется ФЗ N 196-ФЗ <15>. -------------------------------- <15> О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 1. Ст. 7.

Так, член научно-экспертного Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации А. А. Спиридонов выделяет принципы осуществления парламентских расследований и классифицирует их по следующим группам: - общие принципы осуществления парламентских расследований - общие принципы управления обществом и государством, определяющие основы конституционного строя России, закрепленные в Конституции РФ и присущие институту парламентских расследований как комплексному образованию, которое, являясь одним из видов парламентского контроля, является органической частью социального управления; - специальные (самостоятельные) принципы осуществления парламентских расследований - присущие институту "парламентских расследований" как специфическому виду контрольной деятельности, на которых базируется ее организация и реализация. К первой группе отнесены следующие принципы: законности; уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина; уважения чести и достоинства личности; равенства граждан перед законом; народовластия; разделения властей; политического многообразия. Среди принципов второй группы (специальные принципы) названы следующие: коллегиальность; единство и полнота; объективность и точность; систематичность и оперативность; гласность; результативность; обоснованность; целесообразность <16>. -------------------------------- <16> Спиридонов А. А. Общие принципы проведения парламентских расследований в Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования // Российская юстиция. 2007. N 3.

Полагаем, деятельность по проведению парламентских расследований способствует противодействию и предупреждению коррупционных проявлений среди органов исполнительной власти и их должностных лиц в рамках действующего законодательства. Должную роль в контроле над деятельностью государственной власти могут играть политические партии и общественные организации. Но проблема в том, что отмеченные субъекты гражданского общества не в полной мере освещают свою деятельность. В Программе Общественного антикоррупционного комитета "Основные направления общественной и государственной антикоррупционной деятельности в России" отмечено, что в настоящее время партии переживают кризис. И не только потому, что теряют свою социальную базу, не там ищут целевые аудитории или ощущают проблемы в партийном менеджменте, но и по той причине, что переживают кризис идей <17>. -------------------------------- <17> URL: http://www. stopcorruption. ru/7.php (дата обращения: 21.09.2012).

Пожалуй, следует согласиться с данным замечанием. Чтобы контролировать государственную власть в коррупционных проявлениях, партии и общественные организации сами должны стать прозрачными, т. е. открыть всю свою деятельность. Общественные организации могут использовать и такой серьезный инструмент в антикоррупционной деятельности, как публичное обсуждение законопроектов и важных государственных целевых программ. Но в стране до сих пор не сложилась устойчивая практика общественных обсуждений, что следует "срочно" исправлять. Только в этом случае политические партии и общественные организации смогут участвовать в антикоррупционном противодействии государства. Имеется и значительный задел у органов местного самоуправления в противодействии коррупции. Для более широкого участия органов местного самоуправления в этом направлении необходимо проводить публичные антикоррупционные слушания, инициируемые гражданами, а также собрания граждан по вопросам коррупции в системе местного самоуправления, т. е. по вскрытию фактов коррупции. Но чтобы данная система общественных отношений стала эффективно развиваться, необходимо укрепление экономической основы местного самоуправления. Наконец, бизнес-сообщества. Однако, пока в данном институте не сформируется понимание своей социальной роли в развитии негосударственных СМИ, поддержке общественных организаций, развитии многопартийной системы, а также в осознании задач по строительству эффективной экономики, важнейшие проблемы страны не будут решены. Для более эффективного противодействия коррупционным проявлениям в государстве следует развивать механизмы общественно-государственного взаимодействия не только через участие институтов гражданского общества, а через систематическое привлечение указанных институтов в проводимую государством антикоррупционную политику.

Название документа