Проблемы проведения Министерством юстиции РФ антикоррупционной экспертизы нормативных актов

ПРОБЛЕМЫ ПРОВЕДЕНИЯ МИНИСТЕРСТВОМ ЮСТИЦИИ РФ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

В. С. МАРКИНА

Маркина Виктория Сергеевна, студентка юридического факультета Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

В статье рассматриваются правовые вопросы проведения Министерством юстиции РФ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Обозначается ряд пробелов и коллизий, требующих нормативного разрешения. Формулируются и обосновываются конкретные предложения по совершенствованию законодательства.

Ключевые слова: противодействие коррупции, антикоррупционная экспертиза, коррупциогенный фактор.

Problems carrying out by Ministry of justice of the RF of anti-corruption expertise of normative acts V. S. Markina

The article considers legal issues of conducting the anticorruption examination of legal acts and their projects by the Ministry of Justice. Some gaps in law and collisions requiring regulatory resolution are designated. Furthermore the article defines and gives reason for proposals to improve the legislation.

Key words: anticorruption measures, anticorruption examination, corruption factor.

Значительная часть коррупционных деяний становится возможной благодаря дефектам законов и подзаконных нормативных правовых актов: одни из дефектов появляются по недосмотру, другие вводятся в законодательство с заранее определенными коррупционными целями. Количество принимаемых правовых актов ежегодно увеличивается в геометрической прогрессии, что неизбежно сопровождается появлением новых юридических дефектов. Следовательно, особую важность приобретают превентивные меры борьбы с коррупцией, одной из которых является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Правовые и организационные основы проведения антикоррупционной экспертизы определены двумя Федеральными законами: Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1> и Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <2> (далее - ФЗ N 172-ФЗ). В соответствии с ФЗ N 172-ФЗ Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 <3> утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Правила), а также Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика). Правила определяют порядок проведения экспертизы в целях выявления и устранения коррупциогенных факторов, перечень которых закреплен в Методике. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228. <2> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609. <3> СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.

В соответствии с ФЗ N 172-ФЗ субъектами, проводящими антикоррупционную экспертизу, являются Министерство юстиции РФ, прокуратура РФ, органы, организации, их должностные лица в отношении принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) и независимые эксперты. Министерство юстиции РФ в соответствии с ч. 3 ст. 3 ФЗ N 172-ФЗ проводит экспертизу проектов нормативных актов федерального законодательства и действующих актов субъектов Российской Федерации. Согласно сведениям о деятельности Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по противодействию коррупции <4> в период с 1 января по 31 декабря 2011 г. структурными подразделениями Министерства юстиции РФ было рассмотрено 2794 проекта нормативных правовых актов на наличие в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. В 182 (6,5% от общего количества) выявлено наличие коррупциогенных факторов. За этот же период территориальными органами Министерства юстиции РФ было рассмотрено 153 679 документов, подлежащих антикоррупционной экспертизе. В 2683 (1,7% от общего количества) выявлено наличие коррупциогенных факторов. Устранены выявленные коррупциогенные факторы в 1968 документах (73% от общего количества выявленных). -------------------------------- <4> URL: http://www. minjust. ru/activity/statistics - официальный сайт Министерства юстиции РФ.

Только за 2011 г. антикоррупционной экспертизе были подвергнуты тысячи нормативных актов. Однако правозащитники утверждают, что законы, от качества которых зависят жизни и благополучие граждан РФ, экспертизу либо не проходят, либо проходят так, что в них остается значительное количество коррупционных дыр <5>. В частности, без прохождения антикоррупционной экспертизы были приняты Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" <6> (далее - ФЗ N 3-ФЗ), Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 97-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" <7> и ряд других инициированных Президентом РФ законопроектов. -------------------------------- <5> URL: http://www. transparency. org. ru/ - официальный сайт Центра антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл - Р". <6> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900. <7> СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2714.

Таким образом, складывается негативная практика: законопроекты, вносимые в Государственную Думу РФ Президентом РФ, не подвергаются антикоррупционной экспертизе. Но является ли законодательная инициатива Президента РФ гарантией отсутствия в законопроекте коррупционных рисков? На данный вопрос правозащитники отвечают отрицательно. В частности, 6 июля 2011 г. некоммерческая организация Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси "Интернешнл - Р" (далее - "Трансперенси Интернешнл - Р") представила результаты собственной антикоррупционной экспертизы ФЗ N 3-ФЗ <8>, в результате которой было выявлено 17 коррупционных факторов, в частности широта дискреционных полномочий, отсутствие административных процедур, юридико-лингвистическая неопределенность. Так почему же законопроекты Президента РФ не проходят антикоррупционную экспертизу? -------------------------------- <8> URL: http://www. transparency. org. ru/ - официальный сайт Центра антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл - Р".

Министерство юстиции РФ дает разъяснение: согласно ФЗ N 172-ФЗ Министерство юстиции РФ проводит антикоррупционную экспертизу только проектов федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями (п. 1 ч. 3 ст. 3). Проведение антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, вносимых Президентом РФ, не предусмотрено, поскольку в силу ч. 1 ст. 80 Конституции РФ <9> Президент РФ является главой государства, а не государственным органом. Но такое толкование закона прямо противоречит Конституции РФ. Президент не может не являться государственным органом, поскольку наряду с Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ и судами РФ осуществляет государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

Ситуация усугубляется и тем, что в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденном Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД <10>, отсутствует положение, согласно которому при внесении законопроекта в Государственную Думу РФ субъектом права законодательной инициативы должно быть представлено заключение по результатам антикоррупционной экспертизы. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

До сих пор антикоррупционная экспертиза, проводимая Министерством юстиции РФ, остается закрытым институтом, результаты которой зачастую недоступны гражданскому обществу. В частности, в мае 2011 г. "Трансперенси Интернешнл - Р" обратилась в Министерство юстиции РФ с просьбой предоставить копию заключения антикоррупционной экспертизы по проекту Федерального закона N 524424-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <11>. На данный запрос Министерство юстиции РФ ответило отказом и мотивировало отказ тем, что в соответствии с п. 60 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260 <12>, и п. 2 Правил Министерству юстиции РФ не предоставлено право отправлять копии заключений в иные организации, кроме государственных органов, отвечающих за разработку законопроекта. С позицией Министерства юстиции РФ правозащитники не согласны, поскольку в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <13> Министерство юстиции РФ обязано предоставлять гражданам информацию о своей деятельности, которая не является секретной. Результаты антикоррупционной экспертизы к секретной информации не относятся. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2011. N 17. Ст. 2320. <12> СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313. <13> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

Таким образом, на сегодняшний день ни законодательство, ни правоприменение не обеспечивают обязательность проведения антикоррупционной экспертизы в отношении всех нормативных правовых актов и их проектов, а низкий уровень информационной открытости деятельности Министерства юстиции РФ - объективность и полноту такой экспертизы. Сложившуюся негативную практику можно исправить несколькими способами. Во-первых, внести изменения в ФЗ N 172-ФЗ, исключающие его двоякое толкование. Так, п. 1 ч. 3 ст. 3 ФЗ N 172-ФЗ изложить в следующей редакции: "...проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых Президентом Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы". Во-вторых, дополнить ч. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы РФ пунктом "п" следующего содержания: "Заключение Министерства юстиции Российской Федерации по результатам антикоррупционной экспертизы". В-третьих, п. 3 Правил дополнить абзацем следующего содержания: "Информация о результатах антикоррупционной экспертизы размещается на официальном сайте Министерства юстиции РФ и предоставляется всем заинтересованным лицам".

Название документа