Проблемные вопросы организации деятельности адвокатуры в условиях действия особых правовых режимов

ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДВОКАТУРЫ В УСЛОВИЯХ ДЕЙСТВИЯ ОСОБЫХ ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ <*>

А. Н. ЖИГУЛЬСКИХ

Жигульских Андрей Николаевич, начальник юридического отдела медиакомпании "Русич-ТВН" (г. Белгород).

В статье проводится анализ особенностей деятельности адвокатуры в условиях действия особых правовых режимов военного и чрезвычайного положений. Обращается внимание на проблемные вопросы, возникающие в указанных условиях в организации деятельности адвокатуры. Предлагаются практические пути решения проблемных вопросов путем совершенствования действующего законодательства.

Ключевые слова: адвокатура, особые правовые режимы, чрезвычайное положение, военное положение, организация деятельности адвокатуры.

In the article the analysis of features of advocacy activity in the conditions of special legal regimes such as martial law and emergency state is made. The attention is paid to the problem questions arising in these conditions in the organization of advocacy activity. Practical ways of the solution of these problem questions by perfection of current legislation are offered.

Key words: advocacy, special legal regimes, emergency state, martial law, organization of advocacy activity.

Основополагающими признаками правового государства являются связанность его правом и реальное обеспечение прав и свобод его граждан. В этой связи важнейшими факторами формирования Российской Федерации как правового государства является конституционное закрепление прав и свобод человека и гражданина. Однако когда государство сталкивается с различного рода угрозами своему суверенитету, неприкосновенности и территориальной целостности, права человека необходимо защищать. Причем эти угрозы могут носить как внешний, так и внутренний характер. К внутренним угрозам относятся различного рода чрезвычайные ситуации криминогенного характера, связанные с социальными конфликтами (массовые беспорядки, межнациональные и межконфессиональные конфликты, создание и деятельность на территории государства незаконных вооруженных формирований и др.), а также ситуации бедствия, вызванного природными, техногенными, экологическими факторами; к внешним - прежде всего акты агрессии со стороны других государств и преступления международного терроризма <1>. -------------------------------- <1> Денисова А. С. Обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации в условиях особых правовых режимов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Хабаровск, 2008. 19 с.

Характер этих угроз может быть таков, что для их отражения и обеспечения правопорядка на всей территории государства или ее части требуется применение особых правовых режимов - особых порядков правового регулирования, выражающихся в определенном сочетании юридических средств и создающих желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права <2>. -------------------------------- <2> Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. N 1. С. 17 - 18.

Даже при введении чрезвычайного или военного положения основные неотъемлемые права человека должны непременно соблюдаться. Подобные ограничения, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными, а связанная с этим нагрузка не должна являться "чрезмерной" <3>. Необходимость эффективного решения этой задачи и обусловливает значимость настоящей работы. -------------------------------- <3> Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 276 - 283.

Особые правовые режимы можно разделить на режимы постоянно действующие и ситуационные. Так, к постоянно действующим особым правовым режимам относятся особые правовые режимы, предусмотренные законами о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о закрытых административно-территориальных образованиях. Особое место занимают режим государственной тайны и режим, связанный с обеспечением охраны государственной границы. Ситуационными, экстраординарными правовыми режимами являются режимы чрезвычайного и военного положения. В то время как деятельность адвокатуры в условиях действия особых правовых режимов, являющихся постоянно действующими, является делом повседневным и не вызывает особых затруднений, ее функционирование в условиях действия чрезвычайного и военного положения имеет ряд особенностей, на которые следует обратить внимание. Право каждого на получение квалифицированной юридической помощи служит гарантией осуществления других закрепленных в Конституции прав и свобод, в частности на защиту своих прав всеми способами, не запрещенными законом, на судебную защиту, на разбирательство дела судом на основе состязательности и равноправия сторон, и находится во взаимосвязи с ними <4>. Право на получение квалифицированной юридической помощи относится к числу абсолютных прав, поскольку ни при каких обстоятельствах человеку нельзя отказать в нем, если он обвиняется в уголовном преступлении. Указанное право не может быть ограничено ни при каких обстоятельствах. -------------------------------- <4> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25.10.2001 N 14-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. N 1.

Порядок оказания юридической помощи адвокатами регулируется Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", которым устанавливаются профессиональные и иные квалификационные требования к адвокатам, статус адвоката и условия его приобретения, права и обязанности адвоката, гарантии независимости адвокатской деятельности. Государство возлагает при этом на адвокатуру ряд публичных функций, прямо вытекающих из положений ст. 48 Конституции, - обязанность выполнять защиту в уголовном процессе по назначению и оказывать юридическую помощь в определенных случаях бесплатно. При организации оказания адвокатами юридической помощи по назначению органов дознания, предварительного следствия и суда учитываются требования уголовно-процессуального закона о том, что приглашение защитника является правом подозреваемого или обвиняемого, его законного представителя, а также других лиц, действующих по поручению или с согласия подозреваемого или обвиняемого. Несоблюдение права подозреваемого или обвиняемого пригласить защитника по своему усмотрению является существенным нарушением конституционного права на защиту и грубым нарушением уголовно-процессуального закона. Однако когда об этом заявлена просьба самим подозреваемым или обвиняемым; в случае неявки приглашенного по соглашению защитника в течение пяти суток со дня заявления ходатайства о приглашении защитника; при невозможности явки приглашенного защитника в течение 24 часов с момента задержания подозреваемого или заключения подозреваемого, обвиняемого под стражу; в случаях обязательного участия защитника участие защитника обеспечивается органами дознания, органами предварительного следствия и судом. В случаях, предусмотренных законом, орган дознания, предварительного следствия или суд обязаны предоставить адвоката желающему лицу или же в ряде случаев независимо от его желания. В целях реализации требований Конституции и федерального законодательства адвокатской палатой субъекта Российской Федерации осуществляется закрепление адвокатов за органами дознания, предварительного следствия и судами, установление графиков их дежурств в названных органах. Однако в условиях чрезвычайного и военного положения, когда будет прервано нормальное функционирование учреждений, организаций и предприятий, прежде всего будет нарушен и повседневный уклад жизни самих адвокатов в силу объективно сложившихся угроз жизни, здоровью и имуществу как их, так и их близких и родственников. В таких условиях деятельность адвокатской палаты как органа, обязанного обеспечить оказание квалифицированной юридической помощи, доступной для населения на всей территории данного субъекта Российской Федерации, организовать юридическую помощь, оказываемую гражданам Российской Федерации бесплатно, будет прервана на недопустимый период времени, что поставит под угрозу нормальное функционирование органов дознания, предварительного следствия и судов, деятельность которых в условиях действия особых правовых режимов приобретет исключительный, особенный характер. Исходя из вышесказанного, будет справедливым рассмотреть вопросы предупреждения, а также минимизации и полного предотвращения неблагоприятного влияния чрезвычайного и военного положений на деятельность адвокатуры посредством осуществления ряда мероприятий. Так, в условиях чрезвычайного положения действующее законодательство предусматривает в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизацию трудоспособного населения для проведения указанных работ. Никакие нормы не освобождают адвокатов от исполнения данных обязанностей, что, впрочем, можно посчитать справедливым, однако это отрицательно сказывается на деятельности правоохранительных органов в целом, что недопустимо. В отличие от работников органов дознания и предварительного следствия, прокуратуры и судов, адвокаты, как и другие граждане, будут ограничены в праве передвижения по территории, на которой объявлено чрезвычайное положение, в праве въезда на указанную территорию и выезда с нее. Представляет особый интерес, что нормы законодательства о чрезвычайном положении предусматривают лишь в качестве дополнительной меры установление особого порядка аккредитации журналистов, в то время как адвокаты подлежат ограничениям в передвижении на общих для всех граждан основаниях. В условиях военного положения военнообязанные адвокаты - члены адвокатской палаты субъекта Российской Федерации наряду с другими гражданами подлежат призыву на военную службу, что неизбежно скажется на возможности адвокатской палаты выполнить требования законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре в части обеспечения оказания квалифицированной юридической помощи, ее доступности для населения на всей территории данного субъекта Российской Федерации, организации юридической помощи, оказываемой гражданам Российской Федерации бесплатно. Нельзя исключать и возможности естественной убыли адвокатов вследствие таких объективных факторов, присущих чрезвычайным ситуациям и военному времени, как эвакуация, болезнь, ранение, гибель и т. п. На территории субъекта Российской Федерации может быть образована только одна адвокатская палата, которая не вправе образовывать свои структурные подразделения, филиалы и представительства на территориях других субъектов Российской Федерации, образование межрегиональных и иных межтерриториальных адвокатских палат не допускается. Однако нормы Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре" предусматривают возможность выполнения функций адвокатуры посредством создания юридической консультации в случае, если на территории одного судебного района общее число адвокатов во всех адвокатских образованиях, расположенных на территории данного судебного района, составляет менее двух на одного федерального судью. Данное учреждение создается в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "О некоммерческих организациях". Необходимо отметить, что процесс образования указанной организации может занять значительно большее количество времени, чем в обычных условиях, ввиду того, что деятельность территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере регистрации некоммерческих организаций, несомненно, будет затруднена особенностями возникшей чрезвычайной ситуации. Более того, ввиду вышеназванных условий обстановки могут занять длительное время и иные необходимые действия по учреждению юридической консультации, такие как подготовка учредительных документов и согласование с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации представления о создании юридической консультации, которое, кроме прочих обязательных условий, должно в обязательном порядке содержать и сведения о материально-техническом и финансовом обеспечении деятельности юридической консультации, в т. ч. о предоставляемом юридической консультации помещении, об организационно-технических средствах, передаваемых юридической консультации, а также об источниках финансирования и о размере средств, выделяемых на оплату труда адвокатов, направляемых для работы в юридическую консультацию. Очевидно, что подобная процедура не может быть качественно осуществлена в течение короткого времени, необходимого для организации адвокатской деятельности, вследствие чего будет парализована и деятельность соответствующих правоохранительных органов. Оговаривая возможность решения вышеуказанных задач адвокатскими образованиями в условиях чрезвычайного и военного положений, нельзя не отметить, что в соответствии с положениями ст. 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" при введении чрезвычайного положения Указом Президента могут быть полностью или частично приостановлены на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочия органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации. Таким образом, в случае принятия вышеуказанной меры образование юридических консультаций станет невозможным, если на территории одного судебного района общее число адвокатов во всех адвокатских образованиях, расположенных на территории данного судебного района, составляет менее двух на одного федерального судью. В этой связи представляется обоснованным рекомендовать адвокатским палатам субъектов Российской Федерации в целях организации своей деятельности в условиях особых правовых режимов осуществлять подготовку необходимых документов заблаговременно. Ввиду ограничения численности адвокатов адвокатской палаты субъекта Российской Федерации, на территории которого введены чрезвычайное и военное положение, существенно возрастет нагрузка на адвокатов, осуществляющих свою деятельность, что объективно окажет влияние и на качество их деятельности. Более того, ввиду особых условий своей деятельности, обусловленных чрезвычайным и военным положением, адвокаты будут вынуждены принимать поручения на оказание юридической помощи в количестве, заведомо большем, чем они в состоянии выполнить, что противоречит положениям Кодекса профессиональной этики адвоката, хоть и не влечет дисциплинарной ответственности <5>. -------------------------------- <5> Кодекс профессиональной этики адвоката (принят Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 г.): в ред. от 05.04.2007 // Российская газета. 2005. N 222.

Как представляется, вышеназванную проблему можно решить, прибегнув к внесению незначительных изменений в действующее законодательство. Так, согласно положениям п. 3 ст. 35 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на данной территории, по решению Верховного Суда Российской Федерации или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах, т. е. ввиду объективной невозможности нормального функционирования судебных органов, действующих на территориях, на которых введено чрезвычайное положение, осуществление правосудия на данных территориях временно передается другим судам. Аналогичная норма содержится и в Федеральном конституционном законе "О военном положении". Представляется возможным достигнуть непрерывного и устойчивого функционирования адвокатуры в условиях действия вышеназванных особых правовых режимов благодаря внесению ряда поправок в действующее законодательство, позволивших бы в случае невозможности осуществления своей деятельности органами адвокатуры, действующими на территории, на которой объявлено чрезвычайное или военное положение, по решению Федеральной адвокатской палаты Российской Федерации передать полномочия по осуществлению адвокатской деятельности адвокатской палате одного или нескольких субъектов Российской Федерации, граничащих с территорией, на которой деятельность адвокатуры прервана. В этом случае адвокаты, ранее осуществлявшие деятельность на данной территории, подлежали бы временной регистрации в тех адвокатских образованиях, которым переданы полномочия по работе на данных территориях для продолжения своей деятельности под руководством адвокатской палаты другого субъекта Российской Федерации, но только на той территории, на которой объявлено действие особых правовых режимов. В данном случае адвокатская палата, которой переданы полномочия по осуществлению адвокатской деятельности на территории, на которой объявлены режимы особого правового положения, уточняет закрепление адвокатов (в т. ч. и осуществлявших ранее свою деятельность на указанной территории и вставших на временный учет в соответствующее адвокатское образование) за органами дознания, предварительного следствия и судами, вносит соответствующие изменения в графики дежурств адвокатов в названных органах, о чем незамедлительно тех уведомляет. Возможны случаи, когда адвокатские образования, осуществляющие деятельность на территориях, на которых объявлено чрезвычайное положение, могут продолжать функционирование, но с такими значительными затруднениями, обусловленными недостаточной численностью адвокатов, которые ставят под угрозу должное выполнение задач по обеспечению оказания квалифицированной юридической помощи, ее доступности для населения на всей территории данного субъекта Российской Федерации, организации юридической помощи, оказываемой гражданам Российской Федерации бесплатно. В таких случаях об этом также должна уведомляться Федеральная палата адвокатов Российской Федерации, которая в случае признания данного обращения обоснованным, руководствуясь положениями Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре", согласно которым адвокат независимо от того, в какой региональный реестр внесены сведения о нем, вправе заключить соглашение с доверителем независимо от места жительства или места нахождения последнего, направляет соответствующее представление в адвокатские образования территорий, граничащих с территориями, на которых объявлено действие чрезвычайного положения, на основании которого те незамедлительно уведомляют соответствующие правоохранительные органы территорий с особым правовым режимом о графиках дежурств адвокатов в названных органах адвокатов своего адвокатского образования. Видится, что адвокатские палаты субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции по взаимному соглашению могли бы заблаговременно предусмотреть порядок и условия внесения в соответствующие порядки оказания юридической помощи по назначению органов дознания, предварительного следствия, суда и оказания бесплатной юридической помощи, предусматривающие возможность деятельности адвокатов, находящихся на учете в их адвокатских образованиях, в вышеприведенных условиях. Адвокат - руководитель адвокатского образования (подразделения) обязан принимать меры для надлежащего исполнения адвокатами профессиональных обязанностей по участию в оказании юридической помощи бесплатно и помощи по назначению. Таким образом, можно отнести к прямой обязанности руководителя адвокатского образования (подразделения) и принятие мер по заблаговременной организации работы адвокатских образований в условиях чрезвычайного и военного положения. Неисполнение указанных обязанностей наряду с другими является основанием для привлечения адвоката к установленной дисциплинарной ответственности. Деятельность адвокатуры во время действия военного положения имеет еще больше особенностей. При объявлении военного положения на территории определенного субъекта Российской Федерации подлежат обязательной эвакуации не только государственные и местные органы власти, но и осуществляется принудительное выселение силами Внутренних войск МВД за его пределы всех жителей данной территории. Функции власти на данной территории надлежит передать органам военного управления, надзор за исполнением законодательства осуществляется органами военной прокуратуры, дознание - органами военного управления, Вооруженных Сил, других войск и определенных органов исполнительной власти, предварительного следствия - военно-следственными органами, правосудие осуществляется специализированными военными судами. В отношении гражданских лиц на территории, на которой введен режим военного положения, дознание и следствие также осуществляется органами дознания органов военного управления, органами следствия военно-следственных отделов и управлений и органами ФСБ. Дела в отношении гражданских лиц в соответствии с действующим законодательством подлежат дальнейшему рассмотрению в гражданских судах. Однако очевидно то, что на этапе дознания и предварительного следствия гражданам уже потребуется квалифицированная юридическая помощь, право на которую, как говорилось выше, является неотъемлемым, и введение особого правового режима не является основанием для лишения указанного права, обязанность по реализации которого возложена на государство. Следует отметить и следующее. В целях защиты интересов Российской Федерации и ее граждан, поддержания международного мира и безопасности формирования Вооруженных Сил, как следует из п. 26 Военной доктрины Российской Федерации, могут использоваться и за ее пределами. Таким образом, в случае выполнения определенных задач формированиями Вооруженных Сил, других сил на территории иных государств данная территория будет признаваться находящейся в особом правовом поле. На данную территорию не распространяются нормы национального законодательства о военном положении. Нахождение на территории суверенного государства без четкого и добровольного согласия его руководства вооруженных сил любого другого государства в соответствии с Гаагскими правилами 1907 г., IV Женевской конвенцией 1949 г. и нормами международного обычного права является незаконной военной оккупацией территории суверенного государства. Согласно общей для всех четырех Женевских конвенций 1949 г. ст. 2 режим оккупации применяется и в том случае, если территория занята без вооруженного сопротивления. Необходимо отметить, что международное право предполагает режим оккупации и для вновь открытых территорий или территорий с неопределившимся статусом. Оккупационные власти в соответствии с нормами международного права обязаны принять все зависящие от них меры к тому, чтобы восстановить и обеспечить, насколько возможно, общественный порядок и общественную жизнь, уважая существующие в стране законы. С учетом того, что уголовное законодательство оккупированной территории остается в силе, за исключением случаев, когда оно может быть отменено или приостановлено оккупирующим государством, если это законодательство представляет собой угрозу безопасности оккупирующей стороны или препятствует применению норм международного права и необходимости обеспечить эффективное отправление правосудия, судебные органы оккупированной территории продолжают исполнять свои функции при всех правонарушениях, предусмотренных законодательством оккупированного государства. В том случае, если гражданин оккупируемого государства обвиняется в совершении преступления и когда не имеется державы-покровительницы, оккупирующая сторона при условии согласия со стороны обвиняемого должна предоставить ему защитника. Таким образом, из анализа действующего международного и национального законодательства следует, что в настоящее время законодателем не предусматривается механизм реализации права граждан на получение квалифицированной юридической помощи в условиях действия как военного положения на территории Российской Федерации, так и при нахождении Вооруженных Сил Российской Федерации в условиях особого правового режима, действующего на территории, имеющей статус оккупированной. Как представляется, разумным решением данной проблемы могло бы послужить законодательное закрепление возможности организации в ряде случаев, предусмотренных законом, наряду с военной прокуратурой и военными следственными органами, и военной адвокатуры с присущим ей особым статусом адвокатов. Формальное признание самых широких прав и свобод, пусть даже на конституционном уровне, еще не означает фактической возможности пользоваться в полном объеме лежащими в их основе благами. В полной мере, как видно из анализа соответствующих норм права, это относится и к декларируемому Конституцией праву каждого на получение квалифицированной юридической помощи. В данной связи видится разумным дальнейшее исследование вопросов, касающихся как функционирования правоохранительных органов в условиях действия чрезвычайного и военного положения в целом, так и деятельности адвокатуры в указанных условиях в частности.

Название документа