Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов как обязательная часть качественного правотворческого процесса

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ КАК ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ КАЧЕСТВЕННОГО ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

Н. П. АЛЕШКОВА

Алешкова Н. П., кандидат юридических наук, заместитель главы администрации города Сургута.

В статье рассматриваются суть антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, ее отличие от правовой экспертизы, проблемы, а также влияние на качество принимаемых органами власти управленческих решений.

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, нормативный правовой акт, правотворческий процесс, качество правового акта, правовая экспертиза.

The article reveals the essence of anti-corruption expert examination of regulatory legal draft acts, difference between legal examination, problems and influence on the quality of government authorities' legal acts.

Современный этап борьбы с коррупцией обозначил Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1>. В нем предусмотрены 6 мер по профилактике коррупции, 21 направление деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7 Закона). Проведение обязательной антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов относится к мерам по предупреждению (профилактике) коррупции. Следует отметить, что предупреждение - это комплекс мер, направленных на предотвращение совершения коррупционного правонарушения путем устранения самих возможностей возникновения таких ситуаций. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. 2008. N 266.

Таким образом, можно говорить о том, что антикоррупционная экспертиза является обязательной частью не только основного (в отношении проектов нормативных правовых актов), но и дополнительного правотворчества (в отношении действующих нормативных правовых актов), которая самым непосредственным образом влияет на качество правотворческого процесса и его результатов <2>. -------------------------------- <2> См. также: Алешкова Н. П. Качественное правотворчество как показатель зрелости муниципальной власти // Вестник Академии (научный журнал Московской академии предпринимательства при правительстве Москвы). 2010. N 3. С. 101 - 104.

По смыслу Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <3> (далее по тексту - ФЗ N 172) антикоррупционная экспертиза не проводится в отношении правовых актов индивидуального характера, то есть касающихся конкретных граждан или организаций либо рассчитанных на однократное применение (например, распоряжений о предоставлении земельного участка, постановлений о разрешении сделки с имуществом несовершеннолетнего в рамках реализации переданных госполномочий по опеке и попечительству и т. д.). Не подлежат антикоррупционной экспертизе и нормативные договоры, заключаемые органами местного самоуправления. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // Российская газета. 2009. N 133.

При этом следует учитывать, что информация о коррупциогенности содержащихся в нормативных правовых актах норм может быть получена из материалов прокурорских проверок, средств массовой информации, интернет-источников, обращений граждан, должностных лиц, а также из других источников, в том числе в результате анализа индивидуальных правовых актов, принятых на основании соответствующего нормативного акта, и заключенных нормативных договоров. Необходимость проведения антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта может следовать из материалов дел, рассматриваемых в уголовном, гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве, результатов анализа статистики, правоприменительной практики, а также из других материалов, содержащих достаточные данные о наличии коррупциогенных факторов. Направленность антикоррупционной экспертизы исключительно на нормативные правовые акты и их проекты порождает на практике проблему, заключающуюся в отсутствии четких критериев определения нормативности муниципального правового акта. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 9 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <4> определил существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт. Такими признаками являются: 1) издание его в установленном порядке; 2) издание его управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 3) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц; 4) указанные правила поведения рассчитаны на неоднократное применение; 5) указанные правила поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. -------------------------------- <4> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // Российская газета. 2007. N 276.

Даже при таком, казалось бы, детальном анализе правового акта отнесение его к нормативному может быть совершенно неочевидным, в связи с чем при определении нормативности правового акта на практике нередко возникают разногласия между правотворческими органами и органами прокуратуры (а также органами юстиции, ответственными за ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов). Это вынуждает правотворческие органы искать варианты введения более подробных характеристик для определения нормативности правового акта в собственных экспертных целях. Так, Приказом правового управления администрации города Сургута была утверждена Методика определения статуса муниципального правового акта как нормативного <5> для использования работниками правового управления в целях проведения антикоррупционной экспертизы, согласно которой нормативными актами (помимо совокупности признаков, указанных в Постановлении Пленума Верховного Суда от 29.11.2007 N 48) следует считать также акты: -------------------------------- <5> См.: Приказ правового управления администрации города Сургута от 03.04.2009 N 8 "Об утверждении Методики определения статуса муниципального правового акта как нормативного" // Информационный банк администрации города Сургута. Текст не опубликовывался.

- направленные на утверждение каких-либо документов, в том числе подготовленных иными органами, требующих обязательного утверждения органами местного самоуправления для придания им статуса общеобязательных правил поведения, для использования третьими лицами (например, утверждение в установленном законодательством Российской Федерации порядке результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости <6>); -------------------------------- <6> См.: ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // Российская газета. 2007. N 165.

- не содержащие в тексте указания на конкретного правообладателя, не адресованные конкретным лицам (отсутствуют фамилия, имя, отчество, названия юридических лиц); - вносящие изменения или дополнения в муниципальный нормативный правовой акт; - определяющие и устанавливающие соответствующие правила, порядки, положения, регламенты, действие которых распространяется не на работников органов местного самоуправления и их структурных подразделений, а на третьих лиц (например, следуя этому правилу, положение о конкурсе на замещение кадрового резерва органов местного самоуправления - нормативный акт, а положение об аттестации муниципальных служащих - акт ненормативного характера). Согласно указанной Методике к нормативным правовым актам не относятся также правовые акты рекомендательного характера. Для упорядочения правотворческой и экспертной деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц необходимы законодательное закрепление понятия и обязательных признаков нормативного правового акта либо разработка единой методики определения нормативности правового акта на федеральном уровне. Кроме того, представляется правильным в случае возникновения сомнений в нормативности того или иного правового акта подвергать его антикоррупционной экспертизе в установленном порядке как нормативный акт. Следует также отметить, что законодатель разделяет антикоррупционную и правовую экспертизу правового акта. Так, согласно ч. 4 ст. 3 ФЗ N 172 органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы. О правовой экспертизе как о самостоятельном способе анализа нормативных правовых актов упоминается и при рассмотрении антикоррупционной компетенции федерального органа исполнительной власти в области юстиции (ч. 3 ст. 3 ФЗ N 172). При этом указывается, что антикоррупционная экспертиза должна осуществляться в отношении действующих правовых актов одновременно с правовой экспертизой. Под правовой (юридической) экспертизой понимается контроль за соответствием как внешней формы нормативного правового акта, так и его содержания актам, вышестоящим по юридической силе, действующему порядку и юридической технике. Исходя из анализа требований действующего законодательства к качеству правовых актов, можно выделить следующие дефекты муниципальных нормативных правовых актов, являющиеся предметом правовой, а не антикоррупционной экспертизы: 1) внутренние противоречия муниципального нормативного правового акта; 2) несоответствие положений муниципального нормативного правового акта другому правовому акту, имеющему большую юридическую силу; 3) издание правового акта органом или должностным лицом с превышением своей компетенции; 4) нарушение установленной процедуры принятия, подписания, опубликования и вступления в законную силу правового акта; 5) нарушение установленной формы правового акта; 6) нарушение требований юридико-технического качества правового акта. По мнению А. В. Кудашкина, лицо, проводящее антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта, в ходе экспертизы и при подготовке итогового документа по ее результатам должно избегать перехода от антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта к вопросам общей правовой экспертизы (это задача правотворческого органа), обсуждению иных проблем качества и целесообразности принятия нормативного правового акта или отдельных его норм, если только это не связано с необходимостью устранения выявленных коррупциогенных факторов <7>. -------------------------------- <7> Кудашкин А. В. Комментарий к Федеральному закону "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов": Научно-практический комментарий. М.: Волтерс Клувер, 2011.

С данным утверждением стоит согласиться, поскольку несоответствие действующему законодательству норм, содержащихся, например, в муниципальном правовом акте, уже является отдельным самостоятельным и оконченным (с момента подписания такого акта) нарушением, а не положениями, создающими условия для проявления коррупции, то есть способствующими совершению правонарушения в будущем (коррупциогенными факторами). Однако, безусловно, подвергающиеся антикоррупционной экспертизе правовые акты должны одновременно проверяться на их соответствие федеральному законодательству. В противном случае у эксперта не будет полного представления о качестве данного правового акта, а следовательно, невозможно будет составить объективное и полное заключение по результатам его экспертизы.

Название документа