Широта дискреционных полномочий как наиболее распространенный коррупциогенный фактор нормативных правовых актов

ШИРОТА ДИСКРЕЦИОННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ КАК НАИБОЛЕЕ РАСПРОСТРАНЕННЫЙ КОРРУПЦИОГЕННЫЙ ФАКТОР НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Н. П. АЛЕШКОВА

Алешкова Наталья Павловна, кандидат юридических наук, заместитель главы администрации города Сургута.

В статье представлен подробный анализ наиболее часто встречающегося в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенного фактора - широта дискреционных полномочий. Рассмотрены на конкретных примерах его характерные признаки и разновидности, а также способы устранения из текста нормативного правового акта.

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, нормативный правовой акт, коррупциогенный фактор, широта дискреционных полномочий, меры по профилактике коррупции, распознавание коррупциогенных факторов.

Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1> установил, что проведение обязательной антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов относится к мерам по предупреждению (профилактике) коррупции, а Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <2> (далее по тексту - ФЗ N 172) дано определение антикоррупционной экспертизе как правовой проверке нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. N 266. 30.12.2008. <2> Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // Российская газета. N 133. 22.07.2009.

Согласно ч. 2 ст. 1 ФЗ N 172 коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Первым в перечне коррупциогенных факторов законодатель называет широту дискреционных полномочий. Указанный коррупциогенный фактор встречается на практике при проведении антикоррупционной экспертизы и составляет, как правило, 40 - 50% от всех выявленных коррупциогенных факторов, содержащихся в нормативных правовых актах и их проектах одного правотворческого органа. Однако следует отметить, что при выявлении такого коррупциогенного фактора, как "широта дискреционных полномочий", довольно часто допускаются ошибки, позволяющие относить к коррупциогенным даже "безобидные" нормы правового акта. Это происходит, как правило, при нарушении одного из принципов проведения антикоррупционной экспертизы - принципа оценки нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами. Рассмотрим подробнее характерные признаки данного коррупциогенного фактора для их распознавания (обнаружения) в тексте нормативного правового акта или соответствующего проекта, а также с целью выработки наиболее оптимальных рекомендаций по их устранению. Итак, согласно ФЗ N 172 широта дискреционных полномочий - это отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Следует отметить, что исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного свободного усмотрения субъектов правоприменительной деятельности (административное усмотрение). Именно поэтому субъекты правоприменительной деятельности обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако существуют сегменты управленческой деятельности, в которых необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения субъектов правоприменительной деятельности в целях предотвращения нарушений установленных законодательством прав и свобод граждан. При анализе широты дискреционных полномочий, закрепленных в муниципальном нормативном правовом акте, необходимо анализировать: 1) сроки принятия решения (совершения действия) субъектами правоприменительной деятельности; 2) условия (основания) принятия решения (совершения действия) субъектами правоприменительной деятельности; 3) наличие дублирующих полномочий субъектов правоприменительной деятельности.

1. Сроки принятия решения (совершения действия) субъектами правоприменительной деятельности

При проведении антикоррупционной экспертизы эксперту следует учитывать, что разновидностями рассматриваемого коррупциогенного фактора являются: 1) отсутствие срока принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности; 2) возможность увеличения продолжительности сроков принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности на неопределенный период либо без установления четких условий продления сроков; 3) установление неоправданно широкого временного диапазона принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности; 4) отсутствие указания на характер исчисления сроков принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности.

1.1. Отсутствие срока принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности

В муниципальных нормативных правовых актах всегда должны быть установлены сроки принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности в отношении граждан и организаций. В случае, если процесс принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности имеет длящийся характер, в муниципальном нормативном правовом акте должны быть предусмотрены этапы его принятия (совершения) с указанием конкретных сроков. К отсутствию срока приравниваются такие формулировки, как "разумный срок", "соответствующий срок", "установленный срок (период)" (в случае, если он в действительности нигде не установлен), и другие аналогичные неопределенные формулировки. Однако следует отметить, что муниципальные нормативные правовые акты не могут содержать сроки действия документов, принимаемых от граждан и организаций, если полномочия органов местного самоуправления по установлению данных сроков прямо не закреплены законодательством. Пример 1: "После регистрации принятых от гражданина документов они направляются в юридическую службу для проведения правовой экспертизы. В случае положительного результата правовой экспертизы документов юридическая служба готовит проект распоряжения о даче согласия на вступление в брак несовершеннолетних лиц..." Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не предусматривает ни сроков передачи документов в юридическую службу, ни сроков проведения правовой экспертизы, ни сроков подготовки проекта распоряжения по ее результатам. Устранить данный коррупциогенный фактор возможно путем внесения в текст правового акта соответствующих норм, корректирующих выявленные дефекты: "После регистрации принятых от гражданина документов они в течение одного рабочего дня направляются в юридическую службу для проведения правовой экспертизы. Срок проведения правовой экспертизы не может превышать трех рабочих дней. В случае положительного результата правовой экспертизы документов юридическая служба не позднее трех дней с момента подписания экспертного заключения готовит проект распоряжения о даче согласия на вступление в брак несовершеннолетних лиц..." Пример 2: "При подаче документов гражданином для постановки на учет в качестве нуждающегося в предоставлении бесплатного земельного участка для жилищного строительства справки, подтверждающие место жительства гражданина, принимаются не позднее 5 дней с момента их выдачи уполномоченным органом". Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку, пусть и косвенно, устанавливает срок действия справки - 5 дней, без каких-либо законных на то оснований, а отсюда вытекает возможность отказа гражданину в постановке на учет в связи с предоставлением документов, не соответствующих требованиям нормативного акта (в данном случае из-за предъявления "просроченной" справки), то есть возможность нарушения прав гражданина. Коррупциогенность в данном случае может быть устранена путем исключения данной нормы из текста правового акта в полном объеме.

1.2. Возможность увеличения продолжительности сроков принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности на неопределенный период либо без установления четких условий продления сроков

Пример: "В случаях, требующих проведения специальной проверки, истребования дополнительных материалов, принятия других мер, срок рассмотрения обращения может быть продлен". Данная редакция нормы содержит коррупциогенный фактор, поскольку не указывает, на какой временной период может быть продлен срок рассмотрения обращения гражданина, в чем исчисляется этот период (в календарных или рабочих днях), а также не содержит условия такого продления. Кроме того, не конкретизировано содержание понятия "другие меры", а следовательно, имеется возможность его произвольного толкования должностным лицом для немотивированного продления срока рассмотрения обращения гражданина. Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в текст правового акта соответствующих норм, корректирующих выявленные дефекты: "В случаях, требующих проведения специальной проверки, истребования дополнительных материалов, принятия других мер, срок рассмотрения обращения может быть продлен не более чем на 30 дней с сообщением об этом обратившемуся гражданину. Для продления срока рассмотрения обращения необходимо подготовить информацию о проделанной работе за установленный период, обоснование невозможности рассмотрения обращения по существу в установленные сроки, включая перечень мер, необходимых для рассмотрения данного обращения, и предложения о продлении срока рассмотрения. Продлить срок рассмотрения обращения может руководитель органа местного самоуправления или уполномоченное им должностное лицо. Уведомление о продлении срока рассмотрения обращения (промежуточный ответ) направляется заявителю заблаговременно (не позднее чем за 2 дня до истечения срока)".

1.3. Установление неоправданно широкого временного диапазона принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности

Данный коррупциогенный фактор проявляется при наличии хотя бы одного из следующих признаков: 1) в нормативном правовом акте отсутствует перечень последовательных действий (этапов), направленных на получение конечного результата по оказанию государственных (муниципальных) услуг гражданам и организациям; 2) перечень этапов позволяет сделать вывод о неоправданно широком временном диапазоне получения конечного результата по оказанию государственных (муниципальных) услуг, превышающем нормальную продолжительность процедур, необходимую для получения указанного результата. Пример 1: "Акт о выборе земельного участка оформляется в течение 2 месяцев". Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку, исходя из указанной формулировки, акт может быть оформлен, например, и за один месяц, и за полтора, и за два без указания на процедуры, которые включает в себя процесс оформления акта. Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в текст правового акта соответствующих норм, корректирующих выявленные дефекты: "Уполномоченный орган местной администрации (далее - уполномоченный орган) в течение 40 календарных дней оформляет акт выбора земельного участка. В целях обеспечения выбора земельного участка: - уполномоченный орган в двухдневный срок со дня поступления обращения запрашивает от органа местной администрации в области архитектуры и градостроительства необходимые документы; - орган местной администрации в области архитектуры и градостроительства предоставляет необходимые документы в течение 20 дней; - уполномоченный орган в течение 18 календарных дней с момента получения всех необходимых документов оформляет акт о выборе земельного участка". Пример 2: "Поступившие от гражданина в полном объеме документы после регистрации в течение 10 дней направляются руководителю для рассмотрения". Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку "этап" передачи документов от лица, принявшего документы от гражданина, руководителю явно не требует полторы недели времени.

1.4. Отсутствие указания на порядок и характер исчисления сроков принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности

В муниципальном нормативном правовом акте должны быть определены: 1) момент, с которым связано начало исчисления сроков принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности; 2) характер исчисления сроков принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности - в рабочих либо календарных днях (если данный характер не установлен законодательством или вышестоящим правовым актом). Следует учитывать, что сроки, исчисляемые в календарных днях, сокращают реальное время (сроки) для исполнителя. Если характер исчисления сроков не установлен законодательством или вышестоящим правовым актом, он определяется в пользу лица, чье право реализуется. Пример: "Распоряжение об утверждении проекта границ земельного участка выдается заявителю в разумный срок". Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку может трактоваться лицом, отвечающим за выдачу документа по собственному усмотрению. Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в текст правового акта соответствующих норм, корректирующих выявленные дефекты: "Распоряжение об утверждении проекта границ земельного участка выдается заявителю не позднее семи календарных дней с момента его обращения". Данная норма не содержит коррупциогенного фактора, поскольку устанавливает момент начала исчисления сроков и характер их исчисления в пользу заявителя.

2. Условия (основания) принятия решения (совершения действия) субъектами правоприменительной деятельности

У субъекта правоприменительной деятельности всегда есть право выбора как минимум из двух вариантов решения (положительного или отрицательного) в соответствии с нормами закона или иного нормативного правового акта. Отсутствие полномочий по принятию акта или решения (превышение компетенции) должно рассматриваться как противоречие закону и являться предметом правовой экспертизы. При проведении антикоррупционной экспертизы эксперту следует учитывать, что разновидностями коррупциогенного фактора в данном случае являются: 1) отсутствие в муниципальном нормативном правовом акте условий или оснований принятия решения по регулируемому вопросу, в том числе условий или оснований для отказа в предоставлении гражданину (организации) каких-либо прав, при отсутствии этих условий и оснований в других муниципальных нормативных правовых актах, регулирующих те же отношения; 2) отсылка в муниципальном нормативном правовом акте к норме (порядку) другого правового акта, который не принят; 3) отсылка в муниципальном нормативном правовом акте к норме (порядку) другого правового акта, который данную норму (порядок) в действительности не содержит. Два последних случая могут свидетельствовать также о наличии коррупциогенного фактора - отсутствие или неполнота административных процедур (отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления, их должностными лицами, определенных действий либо одного из элементов такого порядка). Данные коррупциогенные факторы устраняются одним из следующих способов: 1) восполнением правового пробела; 2) установлением конкретного срока принятия нормы (порядка), в отношении которой имеется отсылка; 3) отсрочкой момента вступления в силу положений муниципального нормативного правового акта, которыми предусмотрена отсылочная норма, - до принятия соответствующего порядка (нормы). Пример 1: "Гражданину может быть отказано в постановке на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий". Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не предусматривает конкретные основания для отказа. С целью устранения коррупциогенного фактора норма может выглядеть следующим образом: "Гражданину может быть отказано в постановке на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий по следующим основаниям..." При этом следует учитывать, что любая норма права должна оцениваться в совокупности с другими правовыми нормами. Основания и условия принятия решений могут содержаться, например, в других статьях этого же нормативного правового акта или в другом нормативном правовом акте. Наличие этих обстоятельств исключает коррупциогенность нормативного правового акта, подвергающегося антикоррупционной экспертизе, по признаку отсутствия оснований и условий принятия решения. Пример 2: "Денежное содержание муниципальному служащему органов местного самоуправления города К. устанавливается и выплачивается в порядке, предусмотренном уставом городского округа "Город К.". Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку уставом муниципального образования вопросы оплаты труда муниципальных служащих не регулируются. В данном случае имеет место также и нарушение действующего законодательства о муниципальной службе. Пример 3: "Установить, что условия о порядке выплаты ежемесячного денежного поощрения муниципальным служащим вводятся в действие с момента вступления в силу соответствующего решения Думы города, устанавливающего критерии оценки эффективности и результативности деятельности муниципальных служащих органов местного самоуправления и порядок их применения". Данная редакция правовой нормы устанавливает отсроченный момент введения ее в действие с указанием на конкретный правовой акт, который необходимо принять для ее реализации. Это положительный момент. Однако в данном случае отсутствует конкретный срок подготовки и принятия этого правового акта, что делает рассматриваемую норму коррупциогенной.

3. Наличие дублирующих полномочий субъектов правоприменительной деятельности

Часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют несколько субъектов правоприменительной деятельности (совместные решения, согласование решений). Устранить или ограничить коррупциогенность способно закрепление принципа "одно окно" - когда получать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должен ответственный субъект правоприменительной деятельности, а не заявитель. При проведении антикоррупционной экспертизы эксперту следует учитывать, что коррупциогенными факторами в данной сфере являются: 1) установление в нормативных правовых актах дублирующих полномочий разных субъектов правоприменительной деятельности; 2) установление в нормативных правовых актах ответственности нескольких субъектов правоприменительной деятельности за одно и то же решение (одну и ту же деятельность); 3) установление разных субъектов рассмотрения жалоб на действия одних и тех же должностных лиц или органов.

3.1. Установление в нормативных правовых актах дублирующих полномочий разных субъектов правоприменительной деятельности

Пример: Первый нормативный правовой акт: "Орган местной администрации в области архитектуры и градостроительства осуществляет работы, связанные с изъятием земельных участков для муниципальных нужд". Второй нормативный правовой акт: "Орган местной администрации в области земельных отношений осуществляет изъятие земельных участков для муниципальных нужд". Коррупциогенный фактор устраняется путем изъятия (исключения) у одного из органов местной администрации дублирующего полномочия.

3.2. Установление в нормативных правовых актах ответственности нескольких субъектов правоприменительной деятельности за одно и то же решение (одну и ту же деятельность)

Данный коррупциогенный фактор устраняется в случае, если в нормативном правовом акте определено, в отношении какой части решения (деятельности) несет ответственность каждый из указанных субъектов. Пример 1: "Контроль за выполнением настоящего постановления осуществляют заместитель главы Администрации города, курирующий сферу городского хозяйства, заместитель главы Администрации города, курирующий сферу имущества и градостроительства". Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не указывает, в какой части осуществляет контроль за выполнением муниципального нормативного правового акта каждое должностное лицо. Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в текст правового акта соответствующих норм, корректирующих выявленные дефекты: "Контроль за выполнением настоящего постановления осуществляют заместитель главы Администрации города, курирующий сферу городского хозяйства, заместитель главы Администрации города, курирующий сферу имущества и градостроительства, в соответствии с их компетенцией". Данная норма исключает коррупциогенный фактор, поскольку прямо увязывает объем ответственности с установленной компетенцией должностного лица. Однако это возможно только в том случае, когда имеется четкое разграничение полномочий между соответствующими должностными лицами и у граждан есть свободный доступ к этой информации. Пример 2: "Контроль за выполнением настоящего постановления осуществляют: 1) заместитель главы Администрации города, курирующий сферу городского хозяйства, в части вопросов... (указываются конкретные вопросы); 2) заместитель главы Администрации города, курирующий сферу имущества и градостроительства, в соответствии с их компетенцией, в части вопросов... (указываются конкретные вопросы)". Данная норма исключает коррупциогенный фактор, поскольку прямо указывает вопросы, за которые отвечает каждое должностное лицо.

3.3. Установление разных субъектов для рассмотрения жалоб на действия одних и тех должностных лиц или органов

Пример: "Граждане вправе обращаться с жалобами на качество предоставленной муниципальной услуги в муниципальных образовательных учреждениях директору департамента образования, председателю комитета здравоохранения, начальнику управления культуры". Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не указывает четко на то должностное лицо, которое компетентно рассматривать его жалобу, это порождает возможность "запуска по кругу" заявителя при защите им своих нарушенных прав. В данном случае необходимо указать, по каким конкретно вопросам уполномочено рассматривать жалобы каждое из упомянутых должностных лиц.

* * *

На основании вышеизложенного на примере только одного коррупциогенного фактора - широта дискреционных полномочий - можно сделать вывод о том, что проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов представляет собой сложный аналитический, но при этом достаточно творческий процесс. Распознавание в тексте нормативного правового акта коррупциогенных факторов и выработка наиболее оптимальных предложений по их устранению являются очень серьезной и ответственной деятельностью, право осуществления которой должно принадлежать наиболее компетентным и специально подготовленным представителям правотворческого органа, прокуратуры и иных органов и организаций, уполномоченных в соответствии с законом на проведение антикоррупционной экспертизы.

Название документа