Кодекс внутренней безопасности Франции

КОДЕКС ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ ФРАНЦИИ

И. А. АНДРЕЕВА

Андреева Ирина Анатольевна, докторант Омской академии МВД России, кандидат юридических наук.

Франция в последние десятилетия предпринимала серьезные усилия в сфере совершенствования обеспечения внутренней безопасности и сделала очередной шаг в этом направлении. 12 марта 2012 г. в целях повышения эффективности деятельности субъектов обеспечения безопасности была принята законодательная часть Кодекса внутренней безопасности. Кодекс состоит из семи книг, содержащих законодательную и регламентационную части.

Ключевые слова: Франция, Кодекс внутренней безопасности, безопасность, внутренняя безопасность, общественная безопасность, гражданская безопасность.

Code of internal security of France I. A. Andreeva

France as well as other countries has increased stricter security measures and has taken steps to reinforce its domestic security capabilities with the introduction of the legislative part of the Domestic Security Code by the Ordinance of March 12, 2012. The aim of this code is to maintain the level and quality of service provided by domestic security forces. Code contains 7 books, books are divided into legislative and regulatory parts.

Key words: France, Domestic Security Code, security, domestic security, public security, civil security.

Возрастание различных видов рисков в современном обществе, обусловленное развитием индивидуализации и сокращением сфер общественного контроля, глобализацией и ее социальными последствиями, в сочетании со стремлением к устойчивому развитию включило обеспечение безопасности в перечень важнейших целей государственной политики. Институционализация отношений безопасности стала одним из ведущих социально-политических процессов в современных обществах как на национальном уровне, так и в международном масштабе. Во Франции развитие нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения внутренней безопасности позволило составить исчерпывающий перечень задач, функций и полномочий по реализации для каждого ее субъекта и создать условия для разработки комплекса взаимоувязанных мер. Были созданы законодательные и нормативные акты, регулирующие все виды и типы отношений в этой сфере, определяющие приоритеты, цели и направления обеспечения безопасности, структурирующие институциональное пространство сферы безопасности, были определены государственные органы власти и управления, в функциональные задачи и компетенцию которых входят вопросы безопасности, а также принципы взаимодействия между ними, получил развитие муниципальный сектор институциональной среды безопасности, имеющий большое значение для обеспечения безопасности личности. Начиная с Закона об усилении безопасности и защите свободы личности от 2 февраля 1981 г., понятие "безопасность" фигурировало в названии около тридцати законодательных текстов. Потребность в объединении многочисленных законодательных и регламентационных норм в едином акте, упрощающем их использование в практике разнообразных субъектов обеспечения безопасности, вписалась в магистральное направление масштабной политики кодификации, осуществляемой французским правительством в целях обеспечения доступности и понятности закона как важнейших средств установления более гармоничных отношений между государством и гражданским обществом. Впервые создание кодекса внутренней безопасности было рекомендовано Законом о внутренней безопасности от 29 августа 2002 г. Работа над кодексом, начатая в 2006 г., осуществляется управлением общественных свобод и юридических дел министерства внутренних дел. Высшая комиссия по проведению кодификации и упрощению законов и нормативных актов исполнительной власти, которая контролирует во Франции кодификационные работы, утвердила план кодификации в 2007 г. Закон о направлениях совершенствования и программировании внутренней безопасности от 14 марта 2011 г. уполномочил правительство завершить кодификацию законодательной части кодекса в срок до 14 марта 2012 г. Это и было осуществлено публикацией Постановления ("ордонанса") Правительства N 2012-351 от 12 марта 2012 г., имеющего силу закона. Статья 1 определяет, что нормы, содержащиеся в приложении к настоящему Постановлению, отныне создали законодательную часть Кодекса внутренней безопасности, который основывается на принципе объединения постоянно действующих правовых норм с обязанностью внести необходимые изменения в целях соблюдения иерархии норм, обеспечения связного изложения, распространения действия норм Кодекса на заморские территории. Законодательная часть Кодекса внутренней безопасности вступила в силу 1 мая 2012 г. <1>. Кодекс содержит семь тематических книг, каждая из которых включает законодательную часть, введенную Постановлением 12 марта 2012 г., и регламентационную часть, работа над которой продолжается. Каждая книга включает раздел, касающийся заморских территорий французского государства. -------------------------------- <1> Rapport au President de la Republique relatif a l'ordonnance N 2012-351 du 12 mars 2012 г. relative alapartie legislative du code de la securite interieure. URL: http://www. legifrance. gouv. fr/affichTexte. do? cidTexte=JORFTEXT000025490665 (дата обращения: 15.04.2012).

Книга I "Общие принципы и организация внутренней безопасности". В разделе I "Основные принципы внутренней безопасности" определен предмет правового регулирования кодекса. В сферу внутренней безопасности включены общественная и гражданская безопасность (меры обеспечения безопасности населения в случае чрезвычайных обстоятельств), систематизируются гарантии правовой защищенности личного состава, задействованного в сфере обеспечения внутренней безопасности. Раздел II "Организация администрации" содержит только одну главу, отнесенную к законодательной части, - главу 3 "Префект". В разделе III "Компетенция государства и административно-территориальных образований в вопросе об общественной безопасности" определяется компетенция представителя государства в департаменте, мэра, публичных учреждений межкоммунального сотрудничества и генерального совета в предупреждении преступности, полномочия мэра, префекта полиции, председателя генерального совета и представителя государства в департаменте в сфере общей полиции. Раздел IV "Профессиональная этика общественной безопасности" и раздел V "Положения, относящиеся к заморским территориям" завершают книгу I. Статья L111-1, касающаяся общественной безопасности, воспроизвела положения Закона "Об ориентировании и установлении положений, относящихся к безопасности" от 21 января 1995 г.: "Безопасность является одним из фундаментальных прав и одним из условий осуществления индивидуальных и коллективных прав. Государство обязано обеспечивать безопасность, гарантируя, осуществляя на всей территории Республики защиту национальных институтов и интересов, уважение законов, поддержание мира и общественного порядка, охрану лиц и благ. Оно осуществляет свою деятельность в связи с политикой безопасности местных органов, структура которых регламентирована, территориальными коллективами, публичными учреждениями межкоммунального сотрудничества, в сотрудничестве с представителями профессий, служб и ассоциаций, противостоящих проявлениям преступности или работающих в области превенции, медиации, борьбы против исключения из жизни общества и помощи жертвам преступлений" <2>. -------------------------------- <2> Ordonnance N 2012-351 du 12 mars 2012 г. relative a la partie legislative ducode de la securite interieure http://www. legifrance. gouv. fr/affichTexte. do? cidTexte=JORFTEXT000025498645&fastPos=l&fastReqId=770363917&categorieLien=cid&oldAction=rechTexte (дата обращения: 15.04.2012).

В статье L111-2 сформулированы направления политики общественной безопасности: "Распространение на всей территории страны полиции близости, соответствующей ожиданиям и потребностям граждан в вопросе о безопасности; усиление сотрудничества между полицией, жандармерией и таможней в их деятельности на благо безопасности; среди задач, выполняемых персоналом полиции, обозначение в качестве приоритетных тех, что прямо способствуют сохранению или усилению безопасности; усиление международного сотрудничества в вопросе о безопасности, начиная с выполнения международных и европейских обязательств Франции". Гражданская безопасность "имеет целью предупреждение рисков любой природы, информирование и оповещение населения о несчастных случаях и катастрофах, так же как защиту лиц, собственности и среды от их последствий, посредством разработки и осуществления мер и использования соответствующих средств государством, административно-территориальными образованиями и другими общественными или частными субъектами" (ст. L111-3). В ст. L122-1 определяются властные полномочия префекта - представителя государства в департаменте - в сфере внутренней безопасности. Префект руководит и координирует деятельность всех сил внутренней безопасности в департаменте. Еще Законом от 6 февраля 1992 г., относящимся к территориальной администрации Республики, были увеличены властные полномочия префекта в отношении деконцентрированных государственных служб, в число которых не включались лишь подразделения Национальной жандармерии. Но префект располагал возможностями обращения к жандармерии за содействием в целях осуществления своих обязанностей в области внутренней безопасности, поскольку согласно ст. 72 Конституции Французской Республики на него как на представителя правительства в департаменте возложена ответственность "за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов". Закон о безопасности от 21 января 1995 г. положил начало усилению роли префекта в обеспечении безопасности на территории департамента, наделив его ответственностью в определении конкретных целей деятельности государственных служб общественной безопасности и ее координировании, предусмотрев обязательность отчета руководителей и полиции, и жандармерии о результатах деятельности по достижению целей, установленных префектом. Руководящая роль префекта по отношению ко всем силам внутренней безопасности была вновь подтверждена законом от 18 марта 2003 г. Он четко определил, что префект "управляет действиями служб Национальной полиции и подразделений Национальной жандармерии в вопросе об общественном порядке и административной полиции". Важное нововведение было осуществлено декретом, относящимся к властным полномочиям префектов, организации и деятельности государственных служб в регионах и департаментах от 29 апреля 2004 г., в ст. 17 которого префектам было предоставлено право ежегодной оценки командиров департаментских отрядов жандармерии <3>. Власть префекта по отношению к жандармерии и полиции распространяется только на сферу охраны общественного порядка и административной полиции. -------------------------------- <3> Decret N 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs desprefets, a l'organisation et a Faction des services de l'Etat dans les regions et departements. URL: http://www. legifrance. gouv. fr/affichTexte. do? cidTexte=LEGITEXT000005765702&dateTexte=20090920 (дата обращения: 15.04.2012).

Данная статья кодекса также определила, что "представитель государства в департаменте, в Париже, префект полиции оживляет и координирует предупреждение преступности и работу сил внутренней безопасности". Между тем, согласно закону о предупреждении преступности 2007 г. <4>, на территории коммуны инициатором и координатором предупреждения преступности является мэр. В коммунах численностью менее 10 тыс. человек мэр возглавляет местный совет предупреждения преступности. Чтобы учесть это новое положение мэра в системе обеспечения внутренней безопасности, уточняется, что префект действует с учетом норм Основного кодекса административно-территориальных образований, регламентирующих осуществление предупреждения преступности. -------------------------------- <4> Loi N 2007-297 du 5 mars 2007 г. relative a la prevention de la delinquance. URL: http://www. legifrance. gouv. fr/affichTexte. do? cidTexte=JORFTEXT000000615568&dateTexte (дата обращения: 15.04.2012).

Книга II "Порядок и публичная безопасность" объединяет нормы, определяющие полномочия органов государственной власти в сфере административной полиции. Раздел I "Общественный порядок" раскрывает нормативную основу административно-правового механизма регулирования предупреждения нарушений общественного порядка во время проведения демонстраций и собраний, нормы институтов приостановления деятельности или роспуска объединений и ассоциаций, чрезвычайного положения. Статья L211-9, например, касается регламентирования взаимоотношений полиции с демонстрантами, важное место в которых занимает процедура sommation (с фр. - "приказ рассеяться"), закрепленная в ст. 431-3 Уголовного кодекса. В случае осуществления демонстрантами насильственных действий или нападений на представителей сил общественного порядка они могут вмешаться без предупреждения. Условия применения положений уточняются декретом Государственного совета от 1 июля 2011 г. и будут содержаться в регламентационной части кодекса. Раздел II "Борьба против терроризма и покушений на фундаментальные интересы нации" объединил нормы ряда законов. Среди них наиболее значимыми являются несколько законодательных актов, принятых после 2001 г., особенно закон от 23 января 2006 г., относящийся к борьбе с терроризмом. Они расширили возможности использования средств видеонаблюдения (или, как определяет французский законодатель с 2011 г., "видеозащиты"), отслеживания и перехвата телекоммуникационных данных органами безопасности и т. д. Специфика французского подхода в этой сфере состоит в том, что данные правовые средства отнесены к административной форме полицейской деятельности - административной полиции. Книга III "Специальная административная полиция" систематизирует нормы, регламентирующие полицейскую деятельность в иных областях, чем обеспечение публичного порядка, например контроль за приобретением, хранением и т. д. оружия, полицейский надзор за организацией азартных игр и лотерей. Книга IV "Национальная полиция и Национальная жандармерия" состоит из трех разделов "Национальная полиция", "Национальная жандармерия" и "Общие положения". Интерес представляет регламентация созданной в 2008 г. Гражданской добровольной службы (в третий раздел). Статья L433-1 определяет: "Гражданская добровольная служба полиции и жандармерии не наделена прерогативами представителя государственной власти и предназначена для развития миссий солидарности, содействия социальной медиации, правовому воспитанию и предупреждению преступности в целях упрочения связи между Нацией и силами внутренней безопасности". Книга V "Муниципальная полиция", возобновляя соответствующие положения Основного кодекса административно-территориальных образований, содержит нормы, регламентирующие организацию, функции, полномочия агентов муниципальной полиции, отношения между муниципальными полициями и т. д. Книга VI "Деятельность частной безопасности". В отношении всего множества частных предприятий, предлагающих на рынке услуги по обеспечению безопасности (от детективных агентств до фирм, производящих, устанавливающих и обслуживающих специальное оборудование) в современном западном научном дискурсе используется понятие "частная безопасность" ("частная полиция"). Законодатель, начиная с закона о безопасности 1995 г., рассматривает ее как равноправного партнера по "производству" коллективной безопасности. Усиление регулирования частного сектора свидетельствует о признании его значения и необходимости разграничения поля деятельности и сотрудничества. Книга VII "Гражданская безопасность" состоит из разделов "Общие положения", "Субъекты гражданской безопасности", "Общая защита населения", "Организация помощи и управления в кризисных ситуациях", "Оценка и контроль". Оценить в полной мере значение кодекса, который вступил в силу с 1 мая 2012 г., можно будет по прошествии определенного времени. Очевидно, что он стал итогом развития политики французского государства в сфере безопасности в последние десятилетия, основанной на идее совместного "производства" безопасности всеми заинтересованными субъектами, и будет способствовать закреплению ее сильных сторон: наличия многочисленного и квалифицированного личного состава государственных органов безопасности, структурированности институционального пространства безопасности, позволяющих обеспечить интеграцию усилий государства, государственных служб, органов муниципальной власти, общественных ассоциаций и частных предприятий.

Название документа