Научно-практический комментарий к статьям 30 и 31 Федерального закона от 11 июля 2011 года N 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЯМ 30 И 31 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 11 ИЮЛЯ 2011 ГОДА N 190-ФЗ "ОБ ОБРАЩЕНИИ С РАДИОАКТИВНЫМИ ОТХОДАМИ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

А. А. КОЗОДУБОВ

Статья 30. Обращение с жидкими радиоактивными отходами и газообразными радиоактивными отходами

Комментарий к статье 30

Положения статьи определяют порядок обращения с удаляемыми радиоактивными отходами (далее - РАО), которые находятся в жидком и газообразном агрегатном состоянии. Законодатель устанавливает различные режимы обращения с РАО в зависимости от их удельной активности. Деление РАО на категории по удельной активности произведено в ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 11 июля 2011 года N 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> (далее - Закон об обращении с радиоактивными отходами). -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2011. N 29. Ст. 4281.

Напомним, что обращение с радиоактивными отходами предусматривает ряд стадий: - сбор; - сортировку; - переработку; - кондиционирование; - перевозку; - хранение; - захоронение. В соответствии с требованиями части 1 комментируемой статьи обращению с жидкими высокоактивными РАО предшествует их перевод в отвержденную форму, что обеспечивает их дальнейшее безопасное захоронение. По нашему мнению, перевод отходов в твердое состояние может быть осуществлен как на стадии переработки, так и при кондиционировании. Следует подчеркнуть, что технологические операции по сокращению объема, изменению агрегатного состояния и (или) физико-химических свойств жидких радиоактивных отходов (далее - ЖРО) определяются как их переработка. Исходя из определения термина "кондиционирование РАО", нетрудно прийти к выводу, что при переводе ЖРО в отвержденную форму также изменяется физическая форма и состояние РАО. Представляется, что законодатель недостаточно четко указал отличительные признаки анализируемых нами стадий обращения с РАО. Отверждение РАО - изменение агрегатного состояния - осуществляется путем их обработки с целью перевода в сухие твердые вещества и фиксации радионуклидов в твердой фазе, что будет отвечать критериям приемлемости РАО для их захоронения. Основные требования к обеспечению безопасности на некоторых стадиях обращения с РАО установлены нормами федерального законодательства и правилами в области использования атомной энергии, утвержденными Постановлением Федерального надзора Российской Федерации по ядерной и радиационной безопасности от 27 сентября 2000 года N 7 "Сбор, переработка, хранение и кондиционирование жидких радиоактивных отходов" <2>. -------------------------------- <2> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Процесс перевода ЖРО в твердое состояние (отверждение ЖРО) производится методами: цементирования <3>; битумирования <4>; остекловывания <5>; отверждения концентратов методом упаривания до солей; включение в полимеры, стекло, керамику, стеклометаллические композиции, синтетические горные породы и др. <6>. -------------------------------- <3> Включение ЖРО в цементный матричный материал. <4> Отверждение жидких концентрированных или сухих радиоактивных отходов путем смешения их с расплавленным битумом и термического обезвоживания полученной смеси. <5> Отверждение жидких или порошкообразных радиоактивных отходов путем смешения их со стеклообразующими материалами, нагрева смеси до 1000°C и розлива образующегося стекловидного продукта в толстостенные контейнеры из нержавеющей стали для застывания и последующего захоронения. <6> Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 4 февраля 2003 года N 6 "О введении в действие Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.6.1.07-03 "Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 25.

Отверждение ЖРО должно быть обеспечено специальными техническими средствами, которые зависят от конкретного пункта хранения радиоактивных отходов. При выборе метода отверждения жидких радиоактивных отходов должны учитываться: - физические и химические характеристики ЖРО; - свойства матричного материала <7>; -------------------------------- <7> Матричный материал - нерадиоактивный материал, используемый для иммобиляции ЖРО в монолитную структуру. Примерами матричных материалов являются битум, цемент, стеклоподобные материалы.

- предполагаемый способ хранения и (или) захоронения кондиционированных отходов. Допускается использование других методов отверждения ЖРО, разработанных в соответствии с достигнутым уровнем науки и техники. Например, способ отверждения ЖРО включает их распылительную сушку и кальцинацию, остекловывание кальцината с флюсующими добавками, слив расплава в емкость и отжиг затвердевшего блока. Такой способ позволяет увеличить радиационную безопасность работ, проводимых с продуктами высокой активности <8>. -------------------------------- <8> Патент N 2291504. Способ отверждения жидких радиоактивных отходов. Авторы: А. В. Демин, А. Т. Агеенков // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www. bochvar. ru/ development/ intproperty/ patents/ n2291504 - Официальный сайт Высокотехнологического научно-исследовательского института неорганических материалов им. А. А. Бовчара.

Процесс отверждения ЖРО должен быть пожаро - и взрывобезопасным, а также не должен влечь образования дополнительных вторичных РАО в больших объемах. Использование каждого из методов отверждения ЖРО предусматривает соблюдение определенных требований. Так, при отверждении методом цементирования: установка цементирования должна находиться в отдельном помещении, которое оборудуется системой принудительной вентиляции; используемые неорганические вяжущие вещества (например, портландцемент <9>) должны обеспечивать надлежащее качество цементной матрицы; -------------------------------- <9> Гидравлическое вяжущее вещество, наиболее часто применяемое в строительстве. Получают совместным тонким измельчением клинкера и гипса.

оборудование для перемешивания цементного теста с ЖРО должно обеспечивать получение гомогенного цементного компаунда с равномерным распределением радионуклидов по его объему. При отверждении ЖРО методом битумирования предъявляются требования к битуму, который используется в качестве матричного материала (температура вспышки не ниже 200°C, температура воспламенения не ниже 250°C, температура самовоспламенения не ниже 400°C). Солевые концентраты, направляемые на битумирование, должны быть определенной концентрации, химического состава, а pH показатель - в пределах 6,5 - 11,5. При отверждении ЖРО методом остекловывания должен быть исключен розлив стеклоподобного вещества, для чего предусмотрен ряд технических и организационных мероприятий. По нашему мнению, перевод высокоактивных ЖРО в твердую фазу позволяет обращаться с ними как с высокоактивными твердыми РАО, что в дальнейшем делает возможным проведение захоронения в пунктах глубинного захоронения радиоактивных отходов при соблюдении требований природоохранного законодательства. Часть 2 комментируемой статьи определяет порядок захоронения среднеактивных и низкоактивных ЖРО национальным оператором по обращению с радиоактивными отходами. Место захоронения должно находиться под поверхностным слоем земли - в недрах, в пределах горного отвода. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" <10> (далее - Закон о недрах) не содержит легального определения недр, а лишь указывает, что они (недра) - часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения (преамбула Закона о недрах). -------------------------------- <10> Собрание законодательства РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

Горное законодательство не содержит определений, необходимых для конкретизации регулируемых общественных отношений, поэтому необходимо пользоваться общедоступной информацией. Так, земная кора - верхняя оболочка "твердой" Земли, нижняя граница которой - Мохоровичича поверхность <11>. В свою очередь Мохоровичича поверхность - граница раздела между земной корой и мантией Земли (выявлена в 1909 году югославским сейсмологом А. Мохоровичичем (1857 - 1936)). Принципиальное значение в формате нашего исследования приобретает вопрос о нижней границе недр. Как отмечает М. М. Бринчук, глубины, доступные для геологического изучения в настоящее время, составляют 15 000 м. Именно на такую глубину бурят скважины на Кольском полуострове <12>. -------------------------------- <11> Советский энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. М., 1989. С. 464. <12> Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник // Доступ из СПС "КонсультантПлюс", 2008.

Если быть более точным, то глубина Кольской скважины составляет 12 261 м. До недавнего времени самой длинной в мире считалась скважина в Катаре в 12 289 м (ее пробурила компания Transocean для Maersk Oil в 2008 году). В конце 2010 - начале 2011 года компанией Exxon Neftegas Limited (ENL), которая является оператором проекта "Сахалин-1", была пробурена самая глубокая скважина в мире, глубина которой составила 12 345 м. Скважина была пробурена при разработке месторождения Одопту, которое вместе с месторождениями Чайво и Аркутун-Даги включены в проект "Сахалин-1". Этот проект разрабатывается несколькими крупными нефтяными компаниями мира. Основная часть Exxon Neftegas Limited принадлежит американской ExxonMobil и японской Sodeco - по 30%, оставшиеся 20% акций - "Роснефти" и индийской ONGC <13>. -------------------------------- <13> [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://samogo. net/articles. php? id=160.

В законодательстве не содержится дефиниции "горный отвод", указывается лишь на то, что он должен быть в виде геометризованного блока недр (ст. 7 Закона о недрах). А. К. Голиченков определяет горный отвод для целей Закона о недрах как участок недр (геометризованный блок недр), предоставляемый пользователю в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья <14>. Под геометризованным блоком недр понимают геометрическое изображение, которое может быть двумерным, трехмерным или географическим <15>. -------------------------------- <14> Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов. М., 2008. С. 46. <15> Леонтьев И. А. Комментарий к Закону Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (постатейный) // Доступ из СПС "КонсультантПлюс", 2007.

В Законе о недрах перечислены виды пользования недрами (ст. 6), однако вида "для захоронения радиоактивных отходов" среди них не обозначено. Тем не менее в ч. 6 ст. 9 Закона о недрах предусмотрено "ведение работ по добыче радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов". С определенной долей вероятности можно предположить, что в недрах могут быть захоронены РАО на основании того, что там строятся и эксплуатируются подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых (п. 4 ч. 1 ст. 6 Закона о недрах). Требования законодателя относительно локализации ЖРО в границах горного отвода соответствуют общим требованиям по захоронению вредных веществ (отходов) производства, и эти действия должны обеспечивать рациональное использование и охрану недр, охрану окружающей среды от вредного влияния горных работ <16>. -------------------------------- <16> Постановление Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Федеральной службы по экономическому, технологическому и атомному надзору N 18/24 от 25 марта 1999 года "Об утверждении Инструкции по оформлению горных отводов для использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых" // Российская газета. N 112. 16.06.1999.

Важно заметить, что деятельность по захоронению РАО подлежит лицензированию как в соответствии с Законом о недрах, так и в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (ст. 26) <17>. Перечень видов деятельности в области использования атомной энергии, для осуществления которых требуется получение разрешений (лицензий), а также порядок выдачи и прекращения действия разрешений (лицензий) устанавливаются Правительством Российской Федерации <18>. -------------------------------- <17> Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4552. <18> Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 года N 865 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 29. Ст. 3528.

Обратим внимание на то, что Федеральный закон от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <19> не распространяется на отношения, связанные с осуществлением лицензирования по использованию атомной энергии (ч. 2 ст. 1). -------------------------------- <19> Собрание законодательства РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.

Процесс лицензирования подробно регулируется действующим законодательством, ранее неоднократно комментировался специалистами и не будет рассмотрен в настоящем Комментарии. Особенности захоронения РАО в пунктах захоронения, помимо Закона о недрах, регулируются федеральными нормами и правилами. К ним, в частности, относится Постановление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19 октября 2004 года N 8 "Об утверждении и введении в действие федеральных норм и правил в области использования атомной энергии "Захоронение радиоактивных отходов. Принципы, критерии и основные требования безопасности" (вместе с "Правилами... НП-055-04") <20>. -------------------------------- <20> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Часть 3 комментируемой статьи посвящена обращению с газообразными РАО (далее - ГРО). В ней не содержится специальных требований, относящихся к стадиям обращения с такими РАО, лишь обозначаются общие природоохранные ограничения, касающиеся нормирования допустимого воздействия на окружающую среду. В соответствии с требованиями ст. 23 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <21> нормативы выбросов и сбросов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду и не должны ухудшать нормативов качества окружающей среды на конкретной территории. -------------------------------- <21> Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

По общему правилу выбросы и сбросы РАО в окружающую среду осуществляются в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов либо лимитов на выбросы и сбросы и допускаются на основании разрешений, выданных компетентными органами исполнительной власти. За выдачу разрешений на выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов в окружающую среду уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации <22>. -------------------------------- <22> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3824; Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 года N 117-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.

Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов был утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1992 года N 545 <23>, однако оно не регулирует порядок разработки нормативов допустимых выбросов и сбросов РАО (лимиты выбросов и сбросов РАО). -------------------------------- <23> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 6. Ст. 330.

В соответствии с изменениями, внесенными в Постановление Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 года N 183 "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него" <24>, при определении нормативов выбросов радиоактивных веществ применяются методы определения предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воздух, утверждаемые Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору <25>. -------------------------------- <24> Собрание законодательства РФ. 2000. N 11. Ст. 1180. <25> Постановление Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2011 года N 78 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу осуществления отдельных полномочий Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 9. Ст. 1246.

Вышеобозначенный орган специальной компетенции до настоящего времени не разработал методы выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воздух, что объясняется недостаточным временным периодом со дня введения последних изменений в законодательство. До февраля 2011 года считалось, что "обеспечение наличия разработанной и утвержденной в установленном порядке природоохранной документации является обязанностью юридического лица (индивидуального предпринимателя) в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды, атмосферного воздуха, обращения с отходами и не обусловлена наличием или отсутствием обязанности по расчету и внесению платы" <26>. -------------------------------- <26> Письмо Федеральной службы по экономическому, технологическому и атомному надзору от 19 ноября 2008 года N 14-07/6276 "Об обязанности самостоятельно разрабатывать нормативы допустимых выбросов и сборов веществ" // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. N 5. Май, 2009 (ч. II).

Нормирование качества окружающей среды регулируется Нормами радиационной безопасности (НРБ-99/2009), которые применяются для обеспечения безопасности человека во всех условиях воздействия на него ионизирующего излучения искусственного или природного происхождения <27>. -------------------------------- <27> Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 7 июля 2009 года N 47 (вместе с НРБ-99/2009. СанПиН 2.6.1.2523-09. Нормы радиационной безопасности. Санитарные правила и нормативы) // Российская газета (специальный выпуск). N 171/1. 11.09.2009.

Часть 4 комментируемой статьи необходимо рассматривать в контексте с третьей частью комментируемой статьи, т. к. предупреждение поступления РАО в окружающую среду возможно при использовании технических средств, в конструкциях которых предусмотрены узлы (элементы), локализующие негативное воздействие на человека и окружающую среду. Для этой же цели необходимо проведение соответствующих организационных мероприятий. Требования безопасности при обращении с ГРО содержатся в федеральных нормах и правилах НП-021-2000, утвержденных Постановлением Госатомнадзора России от 27 сентября 2000 года N 6 <28>. -------------------------------- <28> Постановление Госатомнадзора Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 6 "Обращение с газообразными радиоактивными отходами. Требования безопасности. НП-021-2000" // Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Такие технические средства должны предусматриваться как в проекте оборудования, так и в пункте хранения РАО. Оборудование должно соответствовать категориям сейсмостойкости, пожаро - и взрывоопасное, обеспечивать возможность минимизации образующихся ГРО по величине их активности и объему и другим требованиям, в зависимости от функционального предназначения. Устройство и надежность систем (элементов), оборудования установки пункта хранения, документация и работы, связанные с обращением с ГРО, должны являться объектами деятельности по обеспечению качества в соответствии с программой обеспечения качества эксплуатирующей организации, требованиями федерального законодательства, правил в области использования атомной энергии и других нормативных документов. Программа обеспечения качества при обращении с ГРО должна быть направлена прежде всего на: организацию эффективной системы подготовки, переподготовки, повышения квалификации и аттестации работников (персонала); наличие достоверной и полной информации о количественном и качественном составе ГРО; наличие метрологически аттестованных методик контроля ГРО и др. Реализация программы по обеспечению качества при обращении с ГРО, по нашему мнению, предусматривает необходимые организационные мероприятия.

Статья 31. Особенности ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации радиоактивных отходов

Комментарий к статье 31

В начале комментирования настоящей статьи целесообразно обратиться к истории вопроса. В п. 3 ст. 50 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" (далее - Закон 1991 года) <29> было определено, что "вывоз в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов запрещаются". В настоящее время Закон 1991 года утратил силу в связи с принятием в 2002 году Федерального закона "Об охране окружающей среды". -------------------------------- <29> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 10. Ст. 457.

Оценивая положения Закона 1991 года, В. В. Петров отмечал злободневность проблем, связанных с захоронением радиоактивных отходов и материалов, особенно доставляемых из других государств, с которыми бывшим СССР заключены межправительственные соглашения о захоронении отработанного на атомных реакторах зарубежных стран топлива тем, кто его производил. Он справедливо полагал, что вышеобозначенный запрет необходимо рассматривать в контексте ст. 93 Закона 1991 года, определяющей приоритет международного законодательства: "Если международным договором в области охраны окружающей природной среды, заключенным Российской Федерацией, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в законодательстве Российской Федерации, то применяются правила международного договора". Таким образом, "ввоз таких отходов и материалов из других государств разрешается, если это предусмотрено международным договором, ратифицированным Верховным Советом. <...> Межправительственные соглашения не относятся к подобному виду международного договора. <...> Исключением из данного правила могут быть те заключенные межправительственные соглашения (в настоящее время действует более 10 таких соглашений), которые были заключены до принятия данного Закона, впервые установившего указанные запреты" <30>. -------------------------------- <30> Охрана окружающей природной среды: постатейный комментарий к Закону России / Под ред. В. П. Ворфоломеева, В. В. Петрова. М., 1993. С. 112 - 114.

Исследуя историю ввоза на территорию нашей страны радиоактивных отходов, К. Белянинов отмечает, что "ни СССР, ни Россия никаких зарубежных радиоактивных отходов в страну не ввозили. А вот отработавшее топливо АЭС - да, с 1980-х мы обеспечивали этой услугой и страны Совета экономической взаимопомощи, например Чехословакию, Венгрию, Болгарию, Финляндию и такие бывшие советские республики, как Украина и Казахстан. Сегодня в числе российских партнеров только Болгария и Украина, объем ввоза последних лет незначительный - в пределах 100 тонн в год" <31>. -------------------------------- <31> Белянинов К. "Бизнес-радиация" // Огонек. 2010. N 41. С. 22 - 25.

Напомним, что до внесения в 2001 году изменений в ст. 50 Закона "Об охране окружающей природной среды" <32> радиоактивными отходами считалось также отработанное ядерное топливо (облученные тепловыделяющие сборки ядерных реакторов, далее - ОЯТ). -------------------------------- <32> Федеральный закон от 10 июля 2001 года N 93-ФЗ "О внесении дополнений в статью 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 29. Ст. 2948.

Инициаторами ввоза в Россию отходов, содержащих ОЯТ, явился российский научный центр "Курчатовский институт". Весной 2000 года инициативу "курчатовцев" поддержало Министерство Российской Федерации по атомной энергии (далее - Минатом России), передав в Государственную Думу Российской Федерации официальное письмо с просьбой изменить ч. 3 ст. 50 Закона 1991 года. Обосновывая необходимость ввоза на территорию России таких отходов, инициаторы отмечали, что это "позволило бы России войти на мировой рынок переработки, занятый сегодня только Францией и Великобританией. Специалисты ведомства (Минатома России - примечание А. К.) подсчитали: при ввозе 20 тыс. тонн иностранных отходов прибыль должна составить 21 млрд. долларов. Из них 10,5 млрд. будет использовано на переработку иностранного отработанного ядерного топлива, а 3,3 млрд. поступит в государственный бюджет. Оставшиеся деньги, как пообещал Минатом России, будут потрачены на реабилитацию зараженных территорий и экологические программы" <33>. -------------------------------- <33> Белянинов К. "Бизнес-радиация" // Огонек. 2010. N 41. С. 22 - 25.

Таким образом, принятие в июле 2001 года вышеуказанных изменений в Закон 1991 года не касалось ввоза в Россию РАО, а позволяло ввозить в нашу страну облученные тепловыделяющие сборки ядерных реакторов (далее - ОТВС). Представляется целесообразным сравнить дефиниции "радиоактивные отходы" и "облученная тепловыделяющая сборка". Это необходимо в первую очередь для того, чтобы понять, почему вокруг разрешения на ввоз ОТВС возникло серьезное противостояние между профессионалами в лице Минатома России и российскими экологами. Понятие "радиоактивные отходы" было уточнено в ч. 2 ст. 3 Федерального закона "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Термин же "облученные тепловыделяющие сборки ядерного реактора", как отмечалось ранее, был включен в Закон "Об использовании атомной энергии" лишь в 2001 году и определял ОТВС как облученные в ядерном реакторе и извлеченные из него тепловыделяющие сборки, содержащие отработавшее ядерное топливо. Важно заметить, что в российском законодательстве легальное определение термина "отработавшее ядерное топливо" отсутствует. В действующем законодательстве, а также в научной литературе можно наряду с вышеобозначенным понятием встретить термин "отработанное ядерное топливо" <34> (в настоящем Комментарии эти понятия будут рассматриваться как синонимичные). -------------------------------- <34> Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 декабря 2006 года N 33 "Об утверждении санитарных правил СП 2.6.1.2154-06 "Обеспечение радиационной безопасности при комплексной утилизации атомных подводных лодок" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 16. 16.04.2007; Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 августа 2009 года N ВАС-10139/09 по делу N А33-6406/2008 "Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" // Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Отработанное (отработавшее) ядерное топливо - особый вид радиоактивных материалов, облученные тепловыделяющие элементы, извлеченные из реактора после их отработки. ОЯТ, обладающее значительной накопленной активностью, относится к высокоактивным отходам, если не подвергается дальнейшей переработке. В некоторых странах (США, Канада, Испания, Финляндия) ОЯТ полностью относят к радиоактивным отходам. В России часть ОЯТ считается радиоактивными отходами, часть поступает на переработку на радиохимические заводы <35>. Достоверно известно, что в ОЯТ остается почти весь неделящийся уран-238, но уже загрязненный новыми искусственными изотопами урана, образовавшийся из урана-238 плутоний (смесь нескольких изотопов, в том числе оружейный плутоний-239, всего около 1% от веса топлива) и высокоактивные продукты деления урана-235 ("осколки"), которых в обычном ОЯТ около 4 - 5% <36>. Таким образом, ОТВС (ОЯТ) рассматривается как ядерное сырье. -------------------------------- <35> Меньшиков В., Якимец В. Отработанное ядерное топливо: масштабы и проблемы / Под ред. А. А. Ярошинской. М., 1996. С. 60. <36> Хижняк В. Чем отличается отработавшее ядерное топливо (ОЯТ) от радиоактивных отходов (РАО) // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. nuclearno. com/text. asp73236.

Анализируя положения части 1 комментируемой статьи, обращаем внимание, что Федеральный закон не регулирует отношения в области обращения с отработавшим ядерным топливом, а устанавливает отношения исключительно в области обращения с РАО. Законодатель вводит запрет на ввоз в Россию радиоактивных отходов в целях их хранения, переработки и захоронения. Из смысла ч. 1 комментируемой статьи следует, что этот запрет не представляется полным, поскольку могут быть предусмотрены случаи, когда допускается ввоз в нашу страну РАО. Причем эти случаи должны быть указаны исключительно в других частях комментируемой статьи Федерального закона, но в частях 2 - 4 оснований для ввоза РАО не обозначено. В частях 3, 4 определяется порядок ввоза (возврата) в Россию отработавших закрытых источников ионизирующего излучения (далее - ЗИИИ), которые импортировались или экспортировались в иностранные государства. При переработке таких источников образуются РАО, однако порядок ввоза (вывоза) ЗИИИ рассматривается в частях 3 и 4 комментируемой статьи. По нашему мнению, законодателю не следовало "связывать" между собой ч. 1 и остальные части ст. 31 комментируемого Закона. Российская общественность неоднократно высказывалась против ввоза на территорию России как РАО, так и приборов (сборок, веществ), их содержащих, с территории иностранных государств <37>. Позиция главы Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" С. В. Кириенко не противоречит мнению общественности. 10 октября 2007 года, выступая в Государственной Думе Российской Федерации, он заявил, что категорически против ввоза в Россию радиоактивных отходов из-за границы, т. к. до сих пор нет приемлемой с точки зрения экологической безопасности технологии переработки радиоактивных отходов, и "пока нет этих технологий, ни в каком случае нельзя ввозить иностранные радиоактивные отходы на территорию Российской Федерации. Чужого мы не ввозили, не ввозим и не собираемся ввозить. Зарабатывать на этом было бы кощунственным" <38>. -------------------------------- <37> Злотникова Т. В. Природоохрана России. Эколого-правовой и социально-политический взгляд на 20-летие // Экологическое право. 2010. N 2. С. 13 - 22. <38> Кириенко категорически возражает против ввоза в Россию чужих радиоактивных отходов. 11.10.2007 / Информационное агентство REGNUM // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. regnum. ru/news/898286.php - Официальный сайт информационного агентства REGNUM.

При действующей формулировке ч. 1 комментируемой статьи (ввоз "запрещен, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей") можно предположить, что законодатель оставляет возможность для злоупотреблений: при внесении изменений в ст. 31 Федерального закона основания для ввоза в нашу страну РАО могут быть предусмотрены новой редакцией. По нашему мнению, с целью исключения возможных попыток законодательно установить основания для ввоза РАО путем редактирования комментируемого Закона было бы целесообразно исключить из текста ч. 1 комментируемой статьи фразу "за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей", либо закрепить исчерпывающий перечень оснований для ввоза в Россию РАО. В части 2 комментируемой статьи рассматриваются ситуации, связанные с ввозом на территорию России отработавшего ядерного топлива. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" в ч. 3 ст. 48 предусматривает возможность ввоза в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки. В результате радиохимической переработки ОТВС образуется большой объем радиоактивных отходов, которые необходимо возвращать в страну, откуда были доставлены облученные сборки, но только при условии, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации. Как было отмечено в комментарии к ч. 1 ст. 31, международный договор должен быть ратифицирован в установленном порядке. Исключениями являются межправительственные соглашения, которые были заключены до вступления в силу положений Федерального закона от 2002 года "Об охране окружающей среды". Законодатель предусмотрел возможность "невывоза РАО в иностранное государство". В этом случае будет производиться захоронение РАО на территории Российской Федерации. По общему правилу захоронение РАО осуществляется на платной основе. Статьей 3 комментируемого Закона предусмотрено создание специального резерва органа государственной власти, компетентного в вопросах обращения с радиоактивными отходами, - фонд финансирования расходов на захоронение радиоактивных отходов организации, осуществляющей полномочия и функции органа государственного управления в области обращения с РАО (далее - специальный резерв). Порядок отчисления средств в такой фонд должен быть установлен Правительством Российской Федерации. Можно предположить, для того, чтобы не стимулировать деятельность по переработке ОТВС, вывозимых из других стран, принято решение не отчислять средства в специальный резерв, иначе государство было бы заинтересовано в пополнении резерва. Часть 3 комментируемой статьи связана с положениями ст. 29 "Обращение с отработавшими закрытыми источниками ионизирующего излучения" и регулирует порядок обращения с закрытыми источниками ионизирующего излучения, ранее ввезенными на территорию Российской Федерации. ЗИИИ используются при геофизических работах <39>, в медицине (при проведении лучевой терапии) <40>. -------------------------------- <39> Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 12 марта 2003 года N 17 "О введении в действие СанПиН 2.6.1.1202-03" (вместе с "СанПиН 2.6.1.1202-03. 2.6.1 Ионизирующее излучение, радиационная безопасность. Гигиенические требования к использованию закрытых радионуклидных источников ионизирующего излучения при геофизических работах на буровых скважинах. Санитарные правила и нормы") // Российская газета. N 63. 03.04.2003. <40> МУ 2.6.1.2135-06. 2.6.1. Ионизирующее излучение, радиационная безопасность. Гигиенические требования по обеспечению радиационной безопасности при лучевой терапии закрытыми радионуклидными источниками. Методические указания. Утверждено Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 8 ноября 2006 года // Бюллетень нормативных и методических документов Госсанэпиднадзора. N 1. 2007.

Напомним, что положениями Федерального закона "Об охране окружающей среды" не регулируется порядок ввоза в Россию и вывоза из России ЗИИИ (отработавших ЗИИИ). В комментируемом Законе содержится дефиниция "отработавший закрытый источник ионизирующего излучения", однако определения термина "закрытый источник ионизирующего излучения" ни в комментируемом Законе, ни в иных актах "атомного законодательства" не содержится. Видится необходимым определить анализируемый термин. В Государственном стандарте СССР "Излучения ионизирующие и их измерения. Термины и определения" ГОСТ 15484-81 под закрытым источником ионизирующего излучения понимают радионуклидный источник ионизирующего излучения, конструкция которого препятствует взаимным контактам радиоактивного материала и окружающей среды и исключает ее загрязнение радиоактивным веществом выше допустимого действующими нормами уровня в условиях, предусмотренных для использования источника <41> (ГОСТ 15484-81 в настоящее время не действует). -------------------------------- <41> ГОСТ 15484-81 "Излучения ионизирующие и их измерения. Термины и определения" (утратил силу) // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://docs. cntd. ru/document/1200015267 - Официальный сайт СПС "Электронный фонд нормативно-технических документов Техэксперт".

Нормативный правовой акт, заменивший вышеуказанный ГОСТ, - Рекомендации по межгосударственной стандартизации "Излучения ионизирующие и их измерения. Термины и определения (РГМ 78-2005)" <42> - содержит определение понятия "радионуклидный закрытый источник". Таковым считается радионуклидный источник, конструкция которого гарантирует отсутствие загрязнения окружающей среды и оборудования при использовании его в предусмотренных условиях эксплуатации. -------------------------------- <42> Утверждены Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации 9 декабря 2005 года // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www. gostrf. com/ Basesdoc/ 47/ 47290/ index. htm; Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 1 марта 2006 года N 17-ст "О введении в действие рекомендаций по межгосударственной стандартизации" // Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

В Основных санитарных правилах обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010) определено, что источником радионуклидным закрытым является источник излучения, устройство которого исключает поступление содержащихся в нем радионуклидов в окружающую среду в условиях применения и износа, на которые он рассчитан <43>. -------------------------------- <43> Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 26 апреля 2010 года N 40 "Об утверждении СП 2.6.1.2612-10 "Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010)" // Российская газета. N 120/1 (специальный выпуск). 17.09.2010.

Из анализа подзаконных нормативных актов следует, что законодатель не дает легального определения ЗИИИ, что может привести к ошибкам в правоприменительной практике, тем более что трансграничное перемещение таких источников должно регулироваться международными договорами. Легальные основания для ввоза на территорию Российской Федерации ЗИИИ в комментируемой статье не указаны. Можно предположить, что такой источник был ввезен на территорию нашей страны на законных основаниях (как отмечалось ранее, отношение законодателя к понятийному аппарату с течением времени менялось). Относительно вывоза отработавшего ЗИИИ указан разрешительный порядок возврата отработавших ЗИИИ в страну поставщика. Причем порядок такого возврата отработавшего ЗИИИ должен быть установлен Правительством Российской Федерации. Юридические конструкции, когда не обозначается срок выполнения предписаний закона, приводят к тому, что формирование подзаконной нормативной базы по различным причинам откладывается. Такая ситуация не способствует реализации положений комментируемого Закона. По нашему мнению, необходимо на законодательном уровне установить срок принятия соответствующего постановления (распоряжения) Правительства Российской Федерации. Как справедливо заметил И. И. Линге (заместитель директора Института проблем безопасного развития атомной энергетики РАН, член Российской научной комиссии по радиологической защите, один из инициаторов принятия комментируемого Закона), "закон заработает в полную силу только тогда, когда будут введены в действие все подзаконные акты. На это потребуется еще 2 - 3 года" <44>. -------------------------------- <44> Эксперты о принятии Закона "Об обращении с радиоактивными отходами". 30.06.2011 // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. atomic-energy. ru/en/node/23948 - Официальный сайт Российского атомного сообщества.

В части 4 комментируемой статьи рассматривается возможность возврата ЗИИИ, которые были произведены в нашей стране ранее (в СССР или РФ) и поставлены в иностранные государства. Как следует из смысла комментируемой нормы, возврат возможен на основании разрешения, которое, скорее всего, выдается органами специальной компетенции после согласования с принимающей стороной. Финансирование возврата отработавших ЗИИИ возложено на организацию, которая поставила такой источник иностранным партнерам. Можно предположить, что в течение периода времени с момента поставки до момента возврата такого источника организация-экспортер, как это часто бывает на практике, прекратила существование. В таком случае неясно, кто же должен финансировать возврат ЗИИИ, поскольку законодатель такую ситуацию не предусмотрел. Как и в случае возврата отработавшего ЗИИИ в страну поставщика (ч. 3 ст. 31 комментируемого Закона), порядок возврата в Россию отработавших ЗИИИ, произведенных в нашей стране, должен быть предусмотрен Правительством Российской Федерации. Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" <45> в ст. 17 предусмотрена возможность ввоза в Россию отходов производства и потребления в целях их использования, а порядок ввоза таких отходов устанавливается Постановлением Правительства Российской Федерации <46>, которое могло бы стать основой для разработки нормативного правового акта, регулирующего возврат отработавших ЗИИИ. -------------------------------- <45> Российская газета. N 121. 30.06.1998. <46> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2003 года N 442 "О трансграничном перемещении отходов" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 29. Ст. 3012.

Название документа