Проблемы ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов внутренних дел

ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ НЕЗАКОННЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

В. А. БАТУРИН

Батурин В. А., соискатель СПб. университета МВД.

Органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда привлекаются к гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности в полном объеме независимо от вины должностных лиц (ст. 1070 ГК РФ). Материальным основанием наступления ответственности государства являются противоправные виновные действия (решения) или бездействие органов власти (должностных лиц) при осуществлении ими своих задач и функций, приведшие к причинению вреда, материального и (или) нематериального. Что же касается общих условий гражданско-правовой ответственности Российской Федерации, то к ним относятся противоправность действия (бездействия), наличие вреда, причинная связь между причиненным вредом и противоправным поведением и, наконец, вина причинителя вреда. Впрочем, последний элемент может отсутствовать, так как ст. 1070 ГК РФ предусматривает ответственность государства за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда и без вины (в частности, в случае судебной, следственной ошибки). Применительно к деликтным обязательствам с участием подразделений ОВД действующий ГК РФ в ст. 1069 и 1070 не указывает лицо, обязанное возместить причиненный вред, подменяя его указанием, за счет чего возмещается вред: за счет казны РФ или казны субъекта РФ в зависимости от того, кто финансирует подразделение ОВД, причинившее вред. И в данном случае вопрос о том, в каком значении используется термин "казна", остается открытым, что в очередной раз свидетельствует о недостатках законодательной техники. Если понимать под казной имущество, из которого осуществляется возмещение вреда, то это одно. А если понимать субъекта, за счет чьего имущества осуществляется возмещение вреда, то это уже совсем другое. Именно поэтому, рассматривая вопрос об источнике возмещения вреда, Ю. Камфер и Г. Мартынов указывают, что возмещение вреда за счет казны не только затруднительно, но и практически невозможно <1>. -------------------------------- <1> См.: Камфер Ю. Стоит ли спорить с государством // ЭЖ-Юрист. 2000. N 50. С. 8; Мартынов Г. Взыскать с бюджета поможет государство // ЭЖ-Юрист. 2001. N 37. С. 11.

Думается, что пора четко отделить понятие казны-имущества от казны-субъекта и исключить термин "казна" из текста ст. 1071 ГК РФ, назвав ее "Органы и лица, выступающие от имени публично-правовых образований при возмещении вреда за их счет". Что же касается определения органа, который будет выступать от имени соответствующего подразделения ОВД, то это является отдельным предметом для дискуссии. В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ по гражданским делам за I квартал 2001 г. <2> был рассмотрен вопрос о том, какой орган должен выступать в суде от имени казны Российской Федерации по делам о возмещении вреда, причиненного незаконной властной деятельностью. Разъясняя позицию Верховного Суда РФ, отдел работы с законодательством Верховного Суда Российской Федерации подчеркнул, что при определении ответчика за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, следует руководствоваться ст. 1069, 1070, 1071 ГК РФ и привлекать к участию в процессе Министерство финансов Российской Федерации в лице Главного управления федерального казначейства. -------------------------------- <2> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2001 г. (по гражданским делам) (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 4 июля 2001 г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2001. N 10. С. 21.

Автор, опираясь на собственный практический опыт, полагает, что более действенным для потерпевшего будет предоставление ему возможности в качестве ответчика по обязательствам, возникающим в свете ст. 1069 и 1070 ГК РФ, привлекать именно те органы, которые допустили правонарушение, а не казну. При этом подразделение ОВД - ответчик обязано ходатайствовать перед судом о привлечении Министерства финансов РФ к делу в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора. Возмещение вреда должно осуществляться за счет средств того подразделения ОВД, чьи интересы представляет правонарушитель. Подобный подход разделяет и Председатель Высшего Арбитражного Суда А. А. Иванов, указывающий, что "эта модель (модель, при которой универсальным ответчиком является государство) хорошо работает в маленьких странах, где большой бюджет, где расходы каждого ведомства определяются с точностью до мелкой монеты. У нас же она неприемлема ввиду целого ряда обстоятельств, в том числе и с учетом многоуровневого бюджета" <3>. -------------------------------- <3> См.: Ямшанов Б. Презумпция невиновности в двух вариантах (Интервью с Председателем ВАС РФ А. А. Ивановым) // Российская газета. 2005. 25 февраля.

Эффективность подобного подхода выражается в том, что он позволяет осуществлять своего рода контроль за деятельностью данных подразделений ОВД, способствует росту профессионализма исполнителей и позволяет пострадавшему точно установить ответчика. При этом не возникает противоречий и с нормами ст. 120 ГК РФ. Кроме того, подобные правила об ответственности подразделений ОВД по деликтам, совершенным их органами, находятся в соответствии с общими положениями гражданско-правовой ответственности. Таким образом, деликтоспособность подразделений ОВД - это обязательства, возникающие в результате причинения вреда имущественным либо личным неимущественным правам (благам) реабилитированного гражданина или юридического лица, вследствие нарушения его абсолютных прав, в которых должник (государство либо подразделение ОВД, где выполняют свои служебные обязанности должностные лица органов дознания и предварительного следствия, прокуратуры и суда) обязан совершить действия по восстановлению в полном объеме нарушенного права или блага (возместить имущественный вред, компенсировать моральный вред, прекратить действия, нарушающие право) за счет средств подразделения ОВД, интересы которого представляет причинитель вреда, а кредитор (реабилитированный гражданин или юридическое лицо) вправе требовать от должника исполнения его обязанности. На основании вышеизложенного предлагаем изменить редакцию ст. 1069 ГК РФ следующим образом: "Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет средств того публично-правового образования, интересы которого представляет причинитель вреда". Осуществление права на возмещение в порядке ст. 53 Конституции РФ, ст. 16 и 1069, 1070 ГК РФ вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов власти (в нашем случае - подразделений ОВД), состоит из двух стадий: правоприменительной стадии по установлению необходимости привлечения к ответственности и стадии фактической реализации ответственности <4>. -------------------------------- <4> См.: Рипинский С. О некоторых проблемах, связанных с привлечением государства к внедоговорной ответственности // Хозяйство и право. 2002. N 10. С. 129.

Действующее российское законодательство устанавливает, что возмещение вреда, причиненного подразделением ОВД, возможно только на основании судебного решения. Но необходимость обязательного судебного решения по установлению факта незаконности властной деятельности в законодательстве не установлена. В процессе первой стадии определяется наличие самого факта правонарушения и устанавливается мера ответственности. Этот этап, завершающийся принятием акта компетентного органа о признании действий (бездействия) подразделения ОВД или его должностного лица незаконными, а также о необходимости отмены неправомерного решения, по мнению А. В. Токановой, является процессуальным основанием привлечения к ответственности в свете ст. 1069 и 1070 ГК РФ <5>. Что касается непосредственно реализации ответственности, то это происходит на второй стадии. -------------------------------- <5> См.: Токанова А. В. Право гражданина на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. N 11. С. 56.

В п. 1 ст. 1081 ГК РФ указано, что лицо, возместившее вред, причиненный другим лицом (работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, лицом, управляющим транспортным средством, и т. п.), имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом. Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А. А. Иванов отмечает: "Было бы неплохо добиться такого положения вещей, когда сумма выплат из бюджета позже возвращалась бы туда посредством материального "наказания" провинившегося чиновника" <6>. -------------------------------- <6> Ямшанов Б. Презумпция невиновности в двух вариантах (Интервью с Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ А. А. Ивановым) // Российская газета. 2005. 25 февраля.

Анализ судебной практики подтверждает необходимость разрешения этого вопроса с целью защиты интересов не только пострадавших, но и государства, на которое возлагается обязанность возместить вред, причиненный его органами и их должностными лицами, в том числе должностными лицами подразделений ОВД. Опираясь на вышеизложенное, считаем необходимым детально прописать в законодательстве положение о том, что все должностные лица подразделений ОВД в порядке регресса перед государством отвечают за ущерб, причиненный при осуществлении своей незаконной виновной деятельности. Но гражданско-правовая ответственность следователя, дознавателя, судьи, как и других должностных лиц, должна наступать только в исключительных случаях серьезного пренебрежения обязанностями, явных злоупотреблений и грубой небрежности. При этом важно предусмотреть особенности ответственности за различные виды действий и бездействия должностных лиц. То есть необходим дифференцированный подход к разрешению указанной ситуации. В то же время проведенный анализ норм ГК РФ позволяет заключить, что и Минфин России также не полномочен предъявлять регрессные иски от имени РФ, поскольку буквальное прочтение ст. 1071 ГК РФ предоставляет финансовому органу РФ (т. е. Минфину России) право выступать от ее имени только в качестве ответчика по делу. Таким образом, в соответствии со ст. 45 ГПК РФ лишь прокурор вправе обратиться в суд в защиту интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, пользуясь при этом всеми процессуальными правами и обязанностями истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате государственной пошлины. В соответствии с нормами ст. 46 ГПК РФ процессуальная возможность органов государственной власти обращаться в суд предусмотрена только тогда, когда они обращаются с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Однако и эти случаи четко предусмотрены федеральным законодательством и расширительному толкованию не подлежат. Рассмотрев и проанализировав деликтоспособность подразделений ОВД, мы пришли к выводу, что на законодательном уровне деликтные обязательства впервые нашли свое отражение в ст. 446 ГК РСФСР 1964 г., которая предусматривала, что вред, причиненный гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях, если иное не предусмотрено законом. Конституция СССР 1977 г. создала правовую основу удовлетворения притязаний граждан по компенсации ущерба, в результате чего в советском законодательстве получил признание принцип ответственности государства независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Учитывая, что до настоящего времени действует целый ряд подзаконных нормативных актов советского периода, регулирующих исследуемый нами институт, которые в большей своей части давно вошли в противоречие с действующим ГК РФ, предлагаем принять федеральный закон, регламентирующий данные правоотношения. Для повышения эффективности судебной защиты имущественных интересов РФ в порядке регресса к непосредственным причинителям вреда, а также для недопустимости смешивания понятий "казна как имущество" и "казна как субъект права" предлагаем исключить термин "казна" из текста ст. 1069, п. 1 ст. 1070 ГК РФ, изложив их в следующей редакции: статья 1069: "Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет средств того публично-правового образования, интересы которого представляет причинитель вреда"; пункт 1 ст. 1070: "Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет имущества Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет имущества субъекта Российской Федерации или имущества муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом". Изменить название ст. 1071 ГК РФ следующим образом: "Органы и лица, выступающие от имени публично-правовых образований при возмещении вреда за их счет". Сам текст изложить в следующей редакции: "1. В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет имущества Российской Федерации, имущества субъекта Российской Федерации или имущества муниципального образования, от имени соответствующего публично-правового образования выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. 2. Финансовый орган, возместивший вред в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, имеет право на предъявление регрессного требования к непосредственному причинителю вреда". Таким образом, деликтоспособность подразделений ОВД - это обязательства, возникающие в результате причинения вреда имущественным либо личным неимущественным правам (благам) реабилитированного гражданина или юридического лица, вследствие нарушения его абсолютных прав, в которых должник (государство либо подразделение ОВД, где выполняют свои служебные обязанности должностные лица органов дознания и предварительного следствия, прокуратуры и суда) обязан совершить действия по восстановлению в полном объеме нарушенного права или блага (возместить имущественный вред, компенсировать моральный вред, прекратить действия, нарушающие право) за счет средств подразделения ОВД, интересы которого представляет причинитель вреда, а кредитор (реабилитированный гражданин или юридическое лицо) вправе требовать от должника исполнения его обязанности.

Название документа