Понятие и содержание общественной безопасности как приоритета национальной безопасности

ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК ПРИОРИТЕТА НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ <*>

Р. А. ЖУРАВЛЕВ

Журавлев Рональд Андреевич, главный научный сотрудник Академии управления МВД России, профессор.

В статье с учетом основных положений Стратегии национальной безопасности дано определение общественной безопасности, рассмотрены предложения по противодействию угроз безопасности.

Ключевые слова: Стратегия национальной безопасности, общественная безопасность, угрозы, профилактика правонарушений, охрана общественного порядка.

Taking into consideration the basic provisions of the Strategy of national Security the article gives definition of public security, considers proposals with regard to counteraction of menaces to security.

Key words: strategy of national security, public security, menaces, prophylactics of legal violations, protection of public order.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации на период до 2020 г., выделив общественную безопасность в качестве приоритета национальной безопасности, не дает определения указанному виду безопасности, раскрывая ее основное содержание через стратегические цели ее обеспечения. Во многом это обусловлено большим кругом общественных отношений, основных направлений жизнедеятельности общества, находящихся в сфере указанной правовой категории. Следует отметить, что определение общественная безопасность четко не закреплено и в законодательстве многих стран мира. Как полагает Н. А. Босхамджиева, такая ситуация во многом обусловлена возможностью выбора наиболее эффективного варианта поведения при выполнении возложенных на сотрудников полиции и военнослужащих жандармерии задач в конкретной ситуации <1>. Наряду с этим в Канаде "общественная безопасность" понимается как поддержание условий, которые необходимы для постоянного и долгосрочного повышения производительности труда и увеличения капитала и, таким образом, высокого и увеличивающегося стандарта жизни страны, включая поддержание справедливой, безопасной и динамичной деловой атмосферы, способствующей инновациям, внутренним и внешним инвестициям и постоянному экономическому росту" <2>. -------------------------------- <1> Босхамджиева Н. А. Вопросы понятия "общественная безопасность": зарубежный опыт // Административное право и процесс. 2011. N 7. <2> Шершнев И. Л. Общественная безопасность: ключевые понятия // Проблемы внутренней безопасности России в XXI в.: Материалы науч. практич. конф. (15 - 16 февраля 2001 г.). М., 2001.

Вместе с тем очевидно, что четкое определение сферы общественной безопасности позволит конкретизировать основные угрозы ее обеспечения, определить меры по их нейтрализации и минимизации последствий их влияния. Это представляется актуальным и в связи с тем, что подходы к определению данной категории безопасности, ее соотношения и взаимосвязи с национальной безопасностью весьма различны. Так, авторы учебника по административному праву (МГЮА) общественную безопасность рассматривают лишь как систему общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми, техническими, строительными и другими нормами при использовании объектов и предметов, представляющих повышенную опасность для людей и общества в целом, или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо другими чрезвычайными обстоятельствами природного, социального или техногенного характера <3>. -------------------------------- <3> Административное право: Учебник (2-е изд., перераб. и доп.). М.: Юристъ, 2005.

А по мнению В. В. Денисенко, общественная безопасность - это система общественных отношений, регулируемых специальными технико-юридическими нормами с целью обеспечения нормального функционирования учреждений, предприятий, организаций; предотвращения и устранения угрозы жизни и здоровью людей <4>. -------------------------------- <4> Денисенко В. В. Определение и содержание понятия "оперативная обстановка" // Административное право и процесс. 2006. N 2.

Такой подход закреплен и в концептуальных актах по проблемам обеспечения безопасности в определенных сферах, соотносимых с общественной безопасностью в целом. В частности, Федеральный закон от 09.02.2007 "О транспортной безопасности" (в ред. от 06.12.2011) определяет транспортную безопасность как состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, а ее обеспечение - как реализацию определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства. Это закреплено и относительно следующих определений: промышленной безопасности опасных производственных объектов, которую законодатель признает как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий; пожарной безопасности - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; радиационной безопасности населения - состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения; безопасности дорожного движения - состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий <5>, и других видов безопасности населения и общества, составляющих общественную безопасность. -------------------------------- <5> Закон РФ от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; Закон РФ от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"; Закон РФ от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения"; Закон РФ от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

Но очевидно, что сфера общественной безопасности в более широком аспекте выходит за рамки чрезвычайных обстоятельств природного, социального или техногенного характера. Несмотря на все многообразие приведенных выше определений составляющих общественной безопасности, специфика ее направленности, широкое использование в уголовном и административном праве обусловливают целесообразность разработки определения указанной категории с учетом современных реалий и правовых основ в сфере безопасности. Так, В. И. Радченко, А. С. Михлин и В. А. Казакова под общественной безопасностью понимают нормальное состояние общественных отношений, чувство защищенности у граждан <6>. Более расширенное определение общественной безопасности дает Б. Т. Хамхаев: это такое качественное состояние общественных отношений, при котором обеспечивается устойчивое существование общества, удовлетворение и реализация необходимых потребностей и интересов его граждан, способность к эффективному предотвращению или устранению различного рода опасностей и угроз, прогрессу и развитию. Безопасность общества, общественная безопасность, включает в себя безопасность государства и безопасность личности <7>. -------------------------------- <6> Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. В. И. Радченко, науч. ред. А. С. Михлин, В. А. Казакова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2008. <7> Хамхоев Б. Т. Проблемы определения общественной безопасности // Административное право и процесс. 2011. N 7.

Представляется, что и эти определения не в полном объеме раскрывают содержание общественной безопасности, поскольку не основаны на базисных элементах категории "национальная безопасность" и присущих для безопасности граждан и общества, а также не учитывают выделенные в Стратегии национальной безопасности до 2020 г. (далее - Стратегия национальной безопасности, Стратегия) виды угроз общественной безопасности. Необходимость этого обусловлена тем, что общественная безопасность наряду с национальной обороной и государственной безопасностью выделена в качестве одного из основных приоритетов национальной безопасности, что обусловливает единство категорий понятийного аппарата. С учетом содержащегося в Стратегии определения национальной безопасности как "состояния защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства" <8>, а также закрепленных в Федеральном законе 2010 г. "О безопасности" таких видов безопасности, как военная безопасность, безопасность государства, общественная безопасность, экологическая безопасность, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, полагаем целесообразным выделить некоторые составляющие категории общественной безопасности. -------------------------------- <8> Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537).

Прежде всего это основные объекты общественной безопасности, в том числе: - личность: ее права и свободы, ее жизненно важные интересы, удовлетворение которых обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности в обществе; - общество: его материальные и духовные ценности, обеспечивающие социальную и общественную стабильность; - широкий круг источников угроз общественной безопасности, в том числе и выделенных в Стратегии национальной безопасности. Все это позволяет в работе использовать определение общественной безопасности, раскрывающее ее содержание в современных условиях как состояние защищенности жизненно важных интересов, безопасности личности, общества от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить реализацию прав человека, достойное качество жизни граждан, развитие духовных ценностей общества, социальную и общественную стабильность. Одной из основных составляющих обеспечения общественной безопасности является противодействие угрозам безопасности, но вместе с тем понятие угроз и их виды четко не определены. В Федеральном законе от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" термин "угроза" лишь используется, но определение и содержание угрозы не раскрываются. Лингвисты определяют угрозу как опасность, возможность возникновения чего-либо неприятного, тяжкого <9>, как возможность опасности <10>. -------------------------------- <9> Ушаков Д. Н. Толковый словарь русского языка. М.: ВЕЧЕ; Мир книги, 2001. Т. 3. <10> Лопатин В. В., Лопатина Л. В. Русский толковый словарь. М.: Русский язык, 2001.

Полагаем, что применительно к сфере общественной безопасности угроза может рассматриваться как реальная опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства, вытекающая или обусловленная определенными действиями, бездействием или иными процессами. Указанный подход не противоречит определению национальной угрозы как "прямой и косвенной возможности нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства", данному в Стратегии национальной безопасности. По мнению Л. Л. Попова, признаки угрозы общественной безопасности неизбежно возникают при стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах. Реальную угрозу общественной безопасности представляют криминогенные факторы, преступность, дорожно-транспортные происшествия, аварии, катастрофы, выпуск на линию неисправных транспортных средств, управление транспортными средствами в алкогольном или наркотическом опьянении; незащищенность личности, имущества от пожаров и др. <11>. -------------------------------- <11> Административное право / Под ред. Л. Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: МГЮА, 2005.

Но, безусловно, и столь широкий перечень действий, бездействия или процессов, создающих угрозу обществу, не исчерпывает всего многогранного спектра условий, способствующих проявлению угроз общественной безопасности. Для конкретизации указанных угроз необходима определенная их классификация, что особенно актуально для предупреждения возможных угроз или минимизации их последствий. Вместе с тем у специалистов в сфере безопасности отсутствует единый подход к классификации угроз безопасности. В основном он определяется сферой исследования. Следует отметить, что в российском законодательстве, международных правовых актах и во многих научных работах по проблемам безопасности классификация угроз в основном ограничивается критерием места зарождения, нахождения и действия источника угрозы безопасности; выделяются внешние и внутренние угрозы. Подобный подход, в частности, закреплен в Стратегии национальной безопасности. В целом, разделяя указанную позицию, следует отметить, что деление угроз на внешние и внутренние для многих видов угроз достаточно условное, поскольку четких границ между ними нет и их проявление обусловлено как внутренними, так и внешними условиями. В частности, незаконная миграция как угроза общественной безопасности обусловлена как внешними, так и внутренними факторами. Вместе с тем указанное деление дает возможность определить для каждой из этих групп угроз безопасности специфические формы и методы противодействия им, минимизации последствий их влияния. Учитывая особый характер внутренних угроз, которые зарождаются, проявляются и оказывают свое влияние, прежде всего с учетом специфики конкретной страны, и меры по противодействию им, которые принимаются в основном государственными и общественными институтами данной страны, борьба с внутренними угрозами приобретает особое значение. Наряду с этим эффективное противодействие внутренним угрозам имеет значение не только для конкретного государства и его населения, но и мирового сообщества, поскольку при пассивном противодействии определенной угрозе, ее нейтрализации она может приобрести общий (региональный или мировой) характер. Все это обусловливает необходимость комплексного научного подхода к определению видов угроз безопасности, как внутренних, так и внешних, оказывающих негативное влияние на уровень обеспечения общественной безопасности, безопасности населения. Стратегия национальной безопасности определяет некоторые источники угроз в сфере общественной безопасности, что, безусловно, не исчерпывает всего многогранного спектра современных угроз общественной безопасности. Анализ указанной Стратегии, законодательных и иных правовых актов в сфере безопасности, научных источников по рассматриваемой проблеме дает возможность выделить отдельные виды угроз общественной безопасности, оказывающих негативное влияние на обеспечение безопасности населения и общества. В их числе: - терроризм, который во всех его формах и проявлениях, в том числе и во взаимодействии с международным терроризмом, в течение последних двадцати лет держит в напряжении российское общество, создает в ряде регионов страны атмосферу беззащитности населения, утраты веры в возможность и желание институтов власти обеспечить правопорядок, в действенность и эффективность политики по устранению условий, способствующих его расширению; - различного рода экстремизм, ставший в последние годы формой проявления ультранационалистических, сепаратистских, межнациональных взглядов и отношений, угрозой целостности России, дестабилизации обстановки в стране; - угроза экологической катастрофы, в том числе в связи с большим объемом находящихся на территории страны химических, бактериологических, ядерных, радиологических и иных подобных материалов, срок хранения которых уже истек или заканчивается в ближайшие годы; - угроза техногенных и природных катастроф, вызванная катастрофически высоким уровнем подлежащих выводу из эксплуатации из-за изношенности многих опасных промышленных объектов и установок, транспортных средств (прежде всего авиации, морских и речных судов), неудовлетворительным техническим состоянием десятков тысяч гидросооружений, различных защитных сооружений (дамб, опорных стенок), изменением климата и т. д.; - наркомания, злоупотребление алкоголем, организованная и транснациональная преступность, незаконная миграция, всепоглощающая коррупция и многие иные угрозы. Указанные виды угроз в основном корреспондируют с результатами опросов общественного мнения по проблеме "чего боятся россияне?", проведенных в 2002, 2006 и 2010 гг. Наиболее тревожное первенство в рейтинге угроз населению страны весьма прочно удерживают наркомания (соответственно по указанным годам 61, 58 и 65%), алкоголизм (46, 47 и 55%), а также терроризм (29, 42 и 60%) и преступность <12>. -------------------------------- <12> Пресс-выпуск ВЦИОМ. 03.09.2010. N 1574 .

Неудовлетворительное обеспечение общественной безопасности, прежде всего безопасности человека, наряду с необходимостью повышения уровня деятельности правоохранительной системы, укрепления материально-технических и иных ресурсов в этой сфере обусловливает и совершенствование правовых основ противодействия указанным и иным угрозам, минимизации связанных с ними потерь. В частности, представляется необходимым: 1. Принятие Федеральных законов: - "Об основах профилактики правонарушений", которым следует определить систему профилактики правонарушений и преступлений, девиантного поведения, полномочия органов власти всех уровней в этой сфере и их ответственность за ненадлежащее исполнение. Следует законодательно закрепить профилактику правонарушений приоритетом не только правоохранительной деятельности, но и органов власти всех уровней. В России еще в XIX в. был принят Устав о предупреждении и пресечении преступлений. И в настоящее время субъектами Федерации принято более ста законов по профилактике правонарушений, в частности Закон г. Москвы от 19 марта 2008 г. N 72 "О единой системе профилактики правонарушений в городе Москве", а базового федерального закона по этой важной проблеме нет. Еще год назад МВД России разработан законопроект об основах системы профилактики правонарушений. Законопроектом определены субъекты системы профилактики: органы государственной власти и местного самоуправления всех уровней и их должностные лица, а также юридические и физические лица. Выделены основные виды профилактики правонарушений: общая профилактика, индивидуальная профилактика, виктимологическая профилактика. Применительно к каждому виду профилактики определены конкретные виды мер профилактического воздействия, которые могут быть использованы с учетом индивидуальных особенностей вплоть до усиленного контроля. К сожалению, и этот законопроект пока не прошел стадии согласований; - "Об участии граждан в охране общественного порядка", определяющего правовые основы участия граждан в охране общественного порядка. А такое участие весьма внушительное. По данным МВД России, в стране 4,5 тыс. общественных формирований по обеспечению правопорядка, в которых состоят 438 тыс. человек. За 2011 г. с их участием раскрыто 123 тыс. преступлений, задержаны 386 тыс. правонарушителей. Еще в 2008 г. депутаты Государственной Думы В. А. Васильев, А. И. Гуров и другие, а также члены Совета Федерации В. И. Федоров, А. А. Чекалин внесли в Государственную Думу законопроект "Об участии граждан в охране общественного порядка", принятие которого позволит включить в обеспечение правопорядка на добровольной основе максимально возможное количество заинтересованных граждан, создать условия для самозащиты гражданами прав и свобод в сфере общественного порядка, будет способствовать наведению должного правопорядка <13>. Но до настоящего времени законопроект не рассмотрен даже в первом чтении. -------------------------------- <13> Проект Федерального закона N 146414-5 "Об участии граждан в охране общественного порядка".

2. Внесение изменений в Уголовный кодекс РФ в части установления низшего предела наказания в виде лишения свободы по ряду составов преступных деяний, затрагивающих безопасность человека, общественную безопасность в целом. Отказ в 2011 г. от указанного низшего предела по таким преступлениям, как умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, хулиганство и другие, снижает уровень защищенности граждан и общества, повышает коррупционный риск. 3. Внедрение зарубежного опыта программного подхода к предупреждению отдельных видов преступлений и иных правонарушений, а также создание при поддержке государства общественных фондов поддержки потерпевших от преступлений и иных правонарушений. 4. Устранение разобщенности действий органов власти и управления, контролирующих органов всех уровней, институтов гражданского общества по обеспечению общественной безопасности, которая во многом обусловлена отсутствием координирующей структуры. Созданные на базе Совета безопасности РФ межведомственные комиссии по основным направлениям деятельности СБ, в том числе и Комиссия по общественной безопасности, не наделены координирующими функциями. Правительственная комиссия по профилактике правонарушений также определена координационным органом для обеспечения согласованных действий лишь органов исполнительной власти при реализации мер в системе государственной профилактики правонарушений <14>. Такой подход не обеспечивает полный охват проблем профилактики. -------------------------------- <14> Положение о Правительственной комиссии по профилактике правонарушений (утверждено Постановлением Правительства РФ от 28.03.2008).

Учитывая широкий круг субъектов системы профилактики, многоаспектность решаемых ими проблем, представляется, что наиболее эффективно подобную координацию сможет осуществлять совет или комиссия при Президенте России. Принятие такого решения позволило бы в полной мере использовать возможности органов государственной власти, местного самоуправления, институтов гражданского общества, предпринимателей и других в решении столь актуальной для российского общества проблемы обеспечения общественной безопасности, безопасности граждан. Реализация указанных и иных мер, безусловно, будет способствовать обеспечению общественной безопасности как приоритета национальной безопасности России.

Название документа