Институт конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: постановка проблемы

ИНСТИТУТ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

И. С. ИЗОЛИТОВ

Изолитов И. С., доцент кафедры уголовного права ДФ ГОУ ВПО РАП, кандидат юридических наук.

На протяжении последних пяти лет антикоррупционное законодательство Российской Федерации получило качественное развитие. В первую очередь данная тенденция коснулась такого элемента противодействия коррупции, как ее профилактика. Разрабатываются и реализуются новые механизмы профилактики и барьеры для коррупционной деятельности государственных и муниципальных служащих. Одним из принципиально новых элементов профилактики коррупции стали обязанности государственных и муниципальных служащих принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (далее - конфликт интересов). Правовой основой вышеуказанной обязанности стали нормы, закрепленные: - в ст. 10, 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1>; -------------------------------- <1> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. N 52 (часть I). Ст. 6228.

- ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <2>; -------------------------------- <2> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

- ст. 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <3>. -------------------------------- <3> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 10. Ст. 1152.

Указанные нормы были продублированы в ведомственных нормативных правовых актах, прямо или косвенно связанных с деятельностью отдельных категорий государственных и муниципальных служащих. Вместе с тем вышеуказанного правового регулирования явно недостаточно для практической реализации требований законодательства в сфере предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Например, п. 4 ст. 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" закрепляет меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Так, в соответствии с вышеуказанной нормой "предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов". Таким образом, Закон в качестве мер предотвращения или урегулирования конфликта интересов предусматривает: - изменение должностного или служебного положения; - отстранение; - отвод (самоотвод); - отказ от выгоды. Вместе с тем в настоящий момент отсутствуют механизмы реализации следующих из вышеуказанных мер: 1. Отстранение - для военнослужащих. В соответствии с нормой п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" военная служба, наряду с государственной гражданской и правоохранительной, является видом государственной службы. Таким образом, требования Федерального закона о противодействии коррупции, предъявляемые к государственным служащим, распространяются и на военнослужащих. Вместе с тем временное отстранение военнослужащих от замещаемой воинской должности в настоящий момент предусмотрено при применении к ним мер процессуального принуждения (ст. 114 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации <4>) и в качестве меры обеспечения производства по материалам о дисциплинарном проступке (ст. 28.7 от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ Федерального закона "О статусе военнослужащих"). -------------------------------- <4> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. N 52 (часть I). Ст. 4921.

Учитывая вышеизложенное, должностные лица федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, и их территориальных органов не могут применять данную меру. 2. Непонятен механизм реализации такой меры предотвращения и урегулирования конфликта интересов, как "отказ от выгоды, полученной в результате возникновения конфликта интересов". О какой выгоде идет речь? В первую очередь попробуем разобраться в терминологии. В соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под конфликтом интересов понимается "ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью (выделено автором) государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства". В свою очередь п. 2 ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается "возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц". Таким образом, можно сделать вывод о том, что под личной заинтересованностью как признаком конфликта интересов Закон понимает только материальную выгоду. Нематериальные выгоды конфликт интересов не образуют. Исходя из изложенного, представляется, что отказ от выгоды как мера урегулирования и предотвращения конфликта интересов может состоять в отказе только от материальных выгод. В соответствии с законодательством Российской Федерации и разработанными в ведомствах кодексами этики государственный (муниципальный) служащий обязан уведомить о возникшем конфликте интересов (угрозе возникновения конфликта интересов). При своевременном уведомлении, как представляется, никаких выгод государственный (муниципальный) служащий в результате конфликта интересов получить не мог. Таким образом, получение государственным (муниципальным) служащим выгоды в результате возникновения конфликта интересов уже является признаком нарушения им требований к служебному поведению. Вместе с тем, исходя из положений Закона, отказавшись от выгоды, государственный служащий конфликт интересов урегулировал (т. е. принял необходимые меры). По мнению автора, до нормативного закрепления механизма реализации вышеизложенной меры предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе она (мера) вряд ли будет эффективно реализовываться на практике. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящий момент нормы, регламентирующие предотвращение и урегулирование конфликта интересов, носят фрагментарный характер и требуют существенной корректировки. Одновременно совершенствуются механизмы ответственности государственных и муниципальных служащих. Так, Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" <5> предусматривает введение нового основания увольнения с государственной и муниципальной службы - "в связи с утратой доверия". По данному основанию подлежат увольнению государственные и муниципальные служащие в случае: -------------------------------- <5> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 48. Ст. 6730.

- непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является; - непредставления сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений; - участия на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом; - осуществления предпринимательской деятельности; - вхождения в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Вышеуказанные изменения затрагивают следующие нормативные правовые акты: - Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <6>; -------------------------------- <6> Справочно-правовая система "Гарант".

- Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации <7>; -------------------------------- <7> Там же.

- Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" <8>; -------------------------------- <8> Там же.

- Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <9>; -------------------------------- <9> Там же.

- Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; - Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"; - Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Вместе с тем представляется, что совершенствование норм, предусматривающих ответственность за нарушение требований законодательства о предотвращении и урегулировании конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (охранительных норм), без четкой регламентации механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов (регулятивных норм) является полумерой. В свою очередь, четкая проработка вышеуказанного механизма требует выделения и всесторонней научной проработки предотвращения и урегулирования конфликта интересов как самостоятельного института в системе профилактики (элемента противодействия) коррупции. Структурно вышеуказанный институт может состоять из следующих элементов: - признаки конфликта интересов и предконфликтной ситуации; - теория состава конфликта интересов; - типовые ситуации конфликтов интересов; - меры предотвращения и урегулирования конфликта интересов; - обязанности должностных лиц по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; - ответственность должностных лиц, нарушивших обязанности по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Таким образом, материал, изложенный в настоящей статье, позволяет сформулировать следующие выводы: 1. Обязанность по предотвращению и урегулированию конфликта интересов является одним из элементов профилактики коррупции. 2. Не все меры предотвращения и урегулирования конфликта интересов, закрепленные в Законе, могут быть реально реализованы. 3. Актуальным является вопрос научного обоснования и проработки института конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.

Название документа