Проблемы расторжения контракта с главой местной администрации: пределы применимости трудового законодательства

ПРОБЛЕМЫ РАСТОРЖЕНИЯ КОНТРАКТА С ГЛАВОЙ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ: ПРЕДЕЛЫ ПРИМЕНИМОСТИ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В. Г. НИКАНДРОВ

Никандров В. Г., аспирант ПАГС им. П. А. Столыпина.

В юридической литературе в качестве одного из критериев дифференциации правового регулирования труда выделяется специфика работодателя <1>. В частности, по этому признаку разграничиваются особенности трудовой деятельности в бюджетных организациях, у работодателей - физических лиц, в религиозных организациях. На первый взгляд специфика правового регулирования труда главы местной администрации также обусловлена спецификой работодателя, которым в данном случае выступает муниципальное образование. Однако, на наш взгляд, установление специальных норм в отношении главы местной администрации преследует несколько иную цель. Муниципальное образование представляет собой публично-правовое образование, а следовательно, и отношения, связанные с исполнением главой местной администрации своих должностных полномочий, носят публичный характер. -------------------------------- <1> Гребенщиков А. В., Маврин С. П. Источники трудового права // Трудовое право России: Учебник / Под ред. С. П. Маврина, Е. Б. Хохлова. М., 2002. С. 206 - 207.

На сегодняшний день тема публично-правовых видов деятельности (государственная служба, муниципальная служба и т. п.) широко обсуждается в юридической литературе. Особый характер государственной и муниципальной службы как публичного вида профессиональной деятельности неоднократно отмечался Конституционным Судом Российской Федерации <2>. В частности, Суд отметил, что специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и органов местного самоуправления предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих в трудовых отношениях. -------------------------------- <2> См., напр.: Определения от 4 декабря 1997 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Насташкина Аркадия Михайловича как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"; от 1 июля 1998 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности подпункта 1 пункта 2 и пункта 3 статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"; от 19 апреля 2000 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бетанти Ибрагима Уматиевича на нарушение конституционных прав положениями Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"; от 8 февраля 2001 г. "По запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и подпункта 4 пункта 3 статьи 41 Закона Московской области "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области"; от 5 июля 2001 г. "По запросу Суда Чукотского автономного округа о проверке конституционности положений статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и по жалобе гражданина Соковца Владимира Платоновича на нарушение этими положениями его конституционных прав".

В этой связи основным критерием дифференциации правового регулирования труда главы местной администрации как муниципального служащего следует считать социальное назначение выполняемой деятельности - обеспечение полномочий публичного органа власти. Именно данный критерий должен определять вводимые в отношении него специальные правила и нормы, регламентирующие осуществление трудовой деятельности. Нужно сказать, что публично-правовой характер профессиональной деятельности главы местной администрации нашел отражение в ряде норм Закона об общих принципах местного самоуправления. В частности, этим Законом предусмотрены публичный порядок назначения на должность главы местной администрации, утверждение условий служебного контракта с ним представительными органами местного самоуправления и субъектов Российской Федерации. Основания прекращения контракта с главой местной администрации также отражают отмеченную специфику его статуса. Например, с целью обеспечения публичного интереса контракт прекращается в случаях отрешения от должности, преобразования муниципального образования, увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом и т. п. Сейчас в литературе активно обсуждается вопрос формирования относительно обособленного, автономного блока законодательных норм, призванных регулировать труд государственных и муниципальных служащих, - служебного права в качестве подотрасли административного права. Необходимость формирования особого служебного законодательства была обоснована в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. На основе такого подхода был принят Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Однако, как справедливо отмечает С. Е. Чаннов, принятый после этого Закон о муниципальной службе "является несомненным "шагом назад" с точки зрения построения единой системы служебного законодательства" <3>. Данный Закон распространил в отношении муниципальных служащих трудоправовую систему регулирования труда. Замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта. Согласно положению ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем. Таким образом, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе. Однако многие специфические аспекты муниципальной службы как публичного вида деятельности не нашли своего отражения в Законе о муниципальной службе. Как мы уже говорили выше, глава местной администрации, замещающий свою должность по контракту, названным Законом был прямо отнесен к муниципальным служащим, что, соответственно, привело к распространению трудового законодательства в отношении главы местной администрации. -------------------------------- <3> Чаннов С. Е. Муниципальная служба в контексте служебного и трудового права: публичность или квазипубличность? // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 18.

Не следует полагать, что речь идет исключительно о специфике законодательного подхода, каких-то теоретических аспектах правового регулирования служебных отношений. Именно после принятия Закона о муниципальной службе произошел радикальный поворот в правоприменительной, в том числе судебной практике применения трудового законодательства в отношении глав местной администрации. Например, весьма проблемным моментом всегда был вопрос о возможности применения к главе местной администрации норм трудового законодательства об увольнении по инициативе работодателя. Перечень оснований расторжения контракта с главой местной администрации, предусмотренный ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", носит исчерпывающий характер и не может быть расширен в том числе и федеральным законом. Возникает вопрос: применимы ли в данном случае основания увольнения, предусмотренные трудовым законодательством и Законом о муниципальной службе? Как отмечают некоторые исследователи, если исходить из буквального смысла данной статьи, то на этот вопрос приходится дать отрицательный ответ. Однако в таком случае глава местной администрации не может быть уволен, например, за прогул или появление на службе в состоянии алкогольного опьянения, что представляется абсурдным. Кроме того, это означает, что глава местной администрации может не соблюдать большинство ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой <4>. -------------------------------- <4> Братановский С. Н., Епифанов А. Е., Санеев В. А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России.

В качестве примера подобного подхода в судебной практике можно привести определение судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда <5>. С*** обратился в суд с иском к совету депутатов МО "С***" Ульяновской области и администрации МО "С***" Ульяновской области о восстановлении на работе в должности главы администрации МО "С***", взыскании заработной платы за время вынужденного прогула и взыскании компенсации морального вреда. -------------------------------- <5> Определение судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда по делу N 33-*** 2010 г. // http:// uloblsud. ru/ index. php? option= com_content&task= view&id= 192<emid= 63&idCard= 15766.

В обоснование требований указал, что 9 декабря 2009 г. распоряжением N *** главы МО "С***" Ульяновской области Б*** контракт от 17.10.2008 был досрочно расторгнут на основании п. 9 ч. 1 ст. 81 и ст. 192 ТК РФ. Истец считает свое увольнение незаконным, так как Распоряжение главы МО "С***" от 09.12.2009 N *** "О досрочном расторжении контракта" противоречит ч. 1 ст. 25 Устава МО "С***", п. 8.2 контракта с главой администрации МО "С***" от 17.10.2008, а также ч. 11 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Вышеуказанными нормативными актами прекращение либо досрочное расторжение контракта с главой администрации муниципального образования (района) возможно только по соглашению сторон (между советом депутатов и главой администрации района) либо по соответствующему судебному решению, а досрочное прекращение контракта возможно только при наличии обстоятельств, перечисленных в п. 8.1 данного контракта. Однако таких законных обстоятельств, которые могут служить основанием для досрочного прекращения либо расторжения контракта, не имеется. Решением Радищевского районного суда Ульяновской области от 29 января 2010 г. С*** был восстановлен на работе в должности главы администрации муниципального образования "С***" Ульяновской области. В кассационной жалобе совет депутатов муниципального образования "С***" указывал, что трудовые отношения с главой местного самоуправления могут быть прекращены досрочно не только по основаниям, предусмотренным ч. 10 и 11 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Поскольку вопросы прекращения полномочий за совершение дисциплинарного проступка этим Законом не предусмотрены, эта сфера правоотношений урегулирована иными нормативно-правовыми актами, в частности Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации". Согласно указанному Закону порядок применения дисциплинарных взысканий в отношении муниципальных служащих определяется трудовым законодательством (ч. 3 ст. 27 Закона). Каких-либо исключений по должностям муниципальной службы, в том числе и главы местной администрации, эта норма не содержит. Судебная коллегия Ульяновского областного суда с этими доводами не согласилась, указав, что основания досрочного прекращения трудовых отношений с главой местного самоуправления предусмотрены ч. 10 и 11 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный перечень является исчерпывающим и не предусматривает возможность досрочного расторжения контракта на основании решения представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Согласно абз. 7 ст. 11 ТК РФ трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, распространяются на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих с теми особенностями, которые предусмотрены федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе. В Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации" прямо установлено, что порядок расторжения контракта с главой местной администрации, назначенным на должность по результатам конкурса, определяется Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Тем самым законодатель дополнительно указал на необходимость применения при урегулировании вопросов, касающихся трудовых прав данной категории работников, специальных законов, а не Трудового кодекса РФ. Таким образом, увольнение главы администрации, с которым заключен контракт, возможно только по основаниям, предусмотренным ч. 10 и 11 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Вместе с тем в судебной практике существуют примеры и иного подхода к решению данной проблемы. После принятия Закона о муниципальной службе суды стали признавать обоснованность расторжения трудового договора с главой местной администрации на основании в том числе положений Трудового кодекса. Так, глава администрации обратилась с иском в Печорский районный суд о восстановлении на работе, оплате вынужденного прогула, компенсации морального вреда. По мнению истца, полномочия главы администрации могли быть досрочно прекращены либо по собственному желанию, либо по соглашению сторон, либо на основании вступившего в законную силу решения суда. Суд отказал в иске, отметив, что п. 3 ч. 1 ст. 27 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" устанавливает, что за совершение дисциплинарного проступка (неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей) работодатель имеет право применить дисциплинарное взыскание, в том числе в виде увольнения. В соответствии с ч. 3 ст. 27 Закона порядок применения дисциплинарных взысканий в отношении муниципальных служащих определяется трудовым законодательством. Каких-либо исключений по должностям муниципальной службы норма не содержит. Пункт 10 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ предусматривает возможность увольнения работника в качестве меры дисциплинарной ответственности за однократное грубое нарушение трудовых обязанностей. Таким образом, порядок наложения дисциплинарного взыскания на главу администрации ГП "Печоры" нарушен не был. Псковский областной суд, проверяя решение Печорского районного суда по кассационной жалобе истца, также признал данный вывод верным. Таким образом, вступившим в силу решением Печорского районного суда установлено, что практика привлечения главы администрации муниципального образования к дисциплинарной ответственности в виде увольнения является легальной, не противоречащей действующему законодательству <6>. -------------------------------- <6> http:// www. prokuratura. pskov. ru/ news. html? code=654

Впоследствии подобная позиция была еще раз подтверждена Печорским районным судом по делу уволенного главы местной администрации Леонида Атрощенко <7>. 3 февраля 2009 г. Печорский районный суд принял решение восстановить Леонида Атрощенко в должности главы администрации Печорского района, признав незаконным наложенное на него постановлением главы Печорского района дисциплинарное взыскание в виде увольнения. Суд счел, что действиями, которые вменялись в вину г-ну Атрощенко, "имущественный ущерб муниципальному образованию не причинен и не мог быть причинен". Вместе с тем суд вновь подтвердил право главы района своим постановлением увольнять главу администрации. Однако принимая данное решение, суд еще раз отметил, что глава администрации района как муниципальный служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности в соответствии с трудовым законодательством, в том числе к главе администрации района может быть применено дисциплинарное взыскание в виде увольнения. -------------------------------- <7> М. Кисилев Взыскание к увольнению // Псковская губерния. N 6 (427). 18 - 24 февраля 2009 г.

Нужно заметить, что вопрос здесь касается не только возможности привлечения главы местного самоуправления к дисциплинарной ответственности, в том числе в виде увольнения. Глава местной администрации по своему организационно-правовому положению является руководителем организации, соответственно, к нему должны применяться нормы трудового законодательства, регулирующие труд руководителя организации и членов коллегиального исполнительного органа организации (гл. 43 ТК РФ). Одной из таких специальных норм предусматривается возможность немотивированного увольнения руководителя организации в связи с принятием уполномоченным органом юридического лица либо собственником имущества организации, либо уполномоченным собственником лицом (органом) решения о прекращении трудового договора (п. 2 ст. 278 ТК РФ). Возникает вопрос: насколько применимы данные положения трудового законодательства к главе местной администрации. В данном случае судебная практика также не отличается однозначностью. Так, Пермский краевой суд в справке "Актуальные вопросы применения трудового законодательства федеральными судьями Пермского края" от 18 сентября 2009 г. рассмотрел возможность применения к главе местной администрации п. 2 ст. 278 ТК РФ <8>. Согласно названной норме трудовой договор с руководителем организации (коим является и глава местной администрации) может быть расторгнут в связи с принятием уполномоченным органом юридического лица, либо собственником имущества организации, либо уполномоченным собственником лицом (органом) решения о прекращении трудового договора (так называемое немотивированное увольнение). В этой связи Пермский краевой суд отметил, что основания досрочного прекращения трудовых отношений с главой местного самоуправления предусмотрены ч. 10 и 11 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный перечень является исчерпывающим и не предусматривает возможность досрочного прекращения трудового договора в связи с принятием уполномоченным органом юридического лица соответствующего решения. Такое основание предусмотрено только п. 2 ст. 278 ТК РФ. Вместе с тем ч. 7 ст. 16 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" прямо установлено, что порядок расторжения контракта с главой местной администрации, назначенным на должность по результатам конкурса, определяется Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Тем самым законодатель дополнительно указал на необходимость применения при урегулировании вопросов, касающихся трудовых прав данной категории работников, специальных законов, а не Трудового кодекса РФ. -------------------------------- <8> http:// oblsud. perm. sudrf. ru/ modules. php? name= docum_sud&id= 215

Диаметрально противоположная точка зрения была высказана в разъяснении Верховного Суда Российской Федерации <9>. В частности, суд отметил, что Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ч. 3 ст. 9, ч. 2 ст. 11 и др.) глава местной администрации, замещающий должность по контракту, отнесен к муниципальным служащим, на которых, как следует из ч. 1 ст. 3 данного Федерального закона и ч. 7 ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации, распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными этим же Федеральным законом. -------------------------------- <9> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ "Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2009 года" (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10.03.2010) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. N 5.

Случаи досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, предусмотрены в виде специального перечня в ч. 10 ст. 37 Закона об общих принципах местного самоуправления. Вместе с тем в соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", определяющей основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим, непосредственно названные в ней случаи, когда допускается возможность расторжения трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя), установлены помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации. Указанные законоположения, по мнению Верховного Суда, рассматриваемые во взаимосвязи с нормой ч. 7 ст. 16 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", в силу которой Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяется, в частности, лишь порядок расторжения контракта с лицом, назначенным на должность главы местной администрации по контракту, не могут рассматриваться как исключающие возможность применения при прекращении полномочий главы местной администрации каких-либо оснований расторжения трудового договора из числа установленных непосредственно Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" либо Трудовым кодексом Российской Федерации - как общих, так и дополнительных, применяемых лишь в отношении отдельных категорий работников. Поэтому, поскольку главой местной администрации, назначенным на должность по контракту, осуществляется руководство соответствующим юридическим лицом (местной администрацией), правомерным является расторжение контракта с ним с учетом особенностей, обусловленных как статусом местной администрации, так и нахождением названного лица на муниципальной службе, а равно порядком назначения его на должность и заключения контракта - с применением дополнительных оснований для прекращения трудового договора с руководителем организации, установленных ст. 278 Трудового кодекса Российской Федерации <10>. -------------------------------- <10> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ "Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2009 года" (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10.03.2010) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. N 5.

Как нам представляется, указанное разъяснение Верховного Суда является несостоятельным как с формально юридической точки зрения, так и по существу отношений, возникающих между муниципальным образованием и главой местной администрации. С формально юридической позиции конкуренция общей и специальной нормы должна разрешаться в пользу применения специальных норм. Общие же нормы могут применяться только при отсутствии специальных. Это хрестоматийное правило общей и специальной нормы, которое изучается в курсе теории права на первом курсе любого юридического вуза. Сложно спорить, что положения ст. 37 Закона об общих принципах местного самоуправления представляют собой специальные нормы по отношению к общим нормам как Трудового кодекса, так и Закона о муниципальной службе. Сознательное невключение в содержание ч. 10 ст. 37 указания на "иные федеральные законы", закрепляющие основания прекращения контракта с главой местной администрации, следует рассматривать как намерение законодателя установить исчерпывающий перечень оснований увольнения главы местной администрации. Как справедливо отмечает С. Е. Чаннов, показательно, что ч. 10 ст. 40 этого Закона, устанавливающая схожие основания досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, содержит указание на "иные случаи, установленные настоящим Федеральным законом" <11>. С другой стороны, перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, который практически аналогичен перечню оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, также носит закрытый характер. И. И. Макаров справедливо отмечает, что "решение законодателя сформулировать закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования можно, вероятно, рассматривать как решение, продиктованное соображениями обеспечения стабильности персонального состава органов местного самоуправления и стремлением предоставить высшему должностному лицу муниципального образования гарантии независимости от местной и региональной политической конъюнктуры" <12>. Представляется, что в этих же целях законодатель предусмотрел и исключительный перечень оснований увольнения главы местной администрации. -------------------------------- <11> Чаннов С. Е. Актуальные проблемы расторжения контракта с главой местной администрации // Журнал российского права. 2009. N 5. <12> Макаров И. И. Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования // Журнал российского права. 2008. N 7. С. 28.

С содержательной, смысловой позиции недопустимость расторжения контракта с главой местной администрации по п. 2 ст. 278 Трудового кодекса РФ, предусматривающему возможность его "немотивированного" увольнения, на наш взгляд, обусловлена публично-правовым характером отношений, связанных с замещением главой администрации своей должности и исполнением своих должностных полномочий. Нужно сказать, что применение данной нормы вообще, даже к коммерческим организациям, вызывает весьма неоднозначную реакцию в доктрине права. Так, С. П. Маврин отмечает, что "конструкция немотивированного расторжения трудового договора, содержащаяся в п. 2 ст. 278 ТК РФ, находится в противоречии с Конституцией РФ, общепризнанными нормами международного трудового права и ст. 3 ТК РФ, запрещающими дискриминацию в сфере труда" <13>. А. М. Лушников и М. В. Лушникова полагают, что "формально никакого основания для такого решения не требуется, что является по своему характеру ограничением трудовых прав. Увольнение без оснований затрагивает само существо, содержание права на труд" <14>. -------------------------------- <13> Маврин С. Вероятно, но не очевидно // ЭЖ-Юрист. 2004. N 14. <14> Лушников А. М., Лушникова М. В. О пределах ограничения трудовых прав и свобод // Трудовое право. 2008. N 7.

Нужно сказать, что конституционность данной нормы рассматривалась Конституционным Судом Российской Федерации <15>, который не усмотрел в законодательном закреплении возможности "немотивированного" увольнения руководителя организации нарушений Основного Закона. Нас в данном случае интересует аргументация суда, который отметил особое положение руководителя организации и специфику его правового положения по отношению к работодателю. Руководитель организации в установленном порядке реализует права и обязанности юридического лица как участника гражданского оборота, в том числе полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом организации, а также права и обязанности работодателя в трудовых и иных непосредственно связанных с трудовыми отношениях с работниками, организует управление производственным процессом и совместным трудом. -------------------------------- <15> Постановление КС РФ от 15 марта 2005 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 278 и статьи 279 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах" в связи с запросами Волховского городского суда Ленинградской области, Октябрьского районного суда города Ставрополя и жалобами ряда граждан" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. N 13. Ст. 1209.

Полномочия по управлению имуществом, которыми наделяется руководитель, и предъявляемые к нему в связи с этим требования предполагают в качестве одного из необходимых условий успешного сотрудничества собственника с лицом, управляющим его имуществом, наличие доверительности в отношениях между ними. Как нам представляется, такой подход Суда вполне оправданный в отношении частных организаций, неприменим к государственным и муниципальным организациям, а тем более к органам государственной власти и местного самоуправления. Как совершенно справедливо отмечает М. В. Пресняков, действительно, в коммерческой организации руководитель реализует права и обязанности юридического лица как участника гражданского оборота, в том числе полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом организации. Однако справедливо ли это в отношении руководителя, например, государственного или муниципального учреждения? Как известно, учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества. Очевидно, что здесь правомочия руководителя будут существенно ограничены по сравнению с коммерческой организацией <16>. -------------------------------- <16> Пресняков М. Увольнение руководителя организации: в поисках справедливого баланса прав и законных интересов // Кадровик. 2009. N 9. С. 17.

Как мы уже говорили выше, основной отличительный признак служебной деятельности главы местной администрации, признак, который должен являться и основным критерием дифференциации правового регулирования, - это публичный характер деятельности главы местной администрации. Поэтому его увольнение вследствие утраты доверия если и возможно, то оно должно быть обусловлено наличием публичных процедур, подобных отрешению от должности. С этим связан и другой принципиальный вопрос, который касается субъекта, который правомочен принимать решение о прекращении контракта с главой местной администрации по п. 2 ст. 278 ТК РФ. Как мы говорили ниже, в случае привлечения к дисциплинарному взысканию, в том числе увольнению, за совершение дисциплинарного проступка такое право суды признают за главой муниципального образования. Логика здесь такова. В соответствии с ч. 1 и 3 ст. 27 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" за совершение дисциплинарного проступка представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить к муниципальному служащему предусмотренные законом дисциплинарные взыскания. Согласно ч. 2 и 3 ст. 2 "О муниципальной службе в Российской Федерации" нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) могут быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). Действительно, можно согласиться с предоставлением, например, главе муниципального образования как представителю нанимателя правомочия по применению дисциплинарных взысканий (хотя и с оговорками). В конечном счете такая модель была принята и на государственной гражданской службе. Однако увольнение по п. 2 ст. 278 ТК РФ, как прямо отметил Конституционный Суд в названном выше Постановлении, не является дисциплинарным взысканием и не связано с совершением руководителем дисциплинарного проступка. Суд говорит о том, что такое увольнение обусловлено разрушением доверительных отношений между работодателем и руководителем организации. Возможно ли в данном случае говорить о существовании доверительных отношений между главой муниципального образования и главой местной администрации в качестве условия продолжения трудовых (служебных) отношений. М. В. Пресняков справедливо отмечает, что применительно к государственным организациям и учреждениям данный аргумент представляется несостоятельным, поскольку отношения между соответствующими должностными лицами в данной сфере должны строиться не на взаимном доверии, а на точном и неуклонном соблюдении действующего законодательства <17>. Как нам представляется, выражение недоверия высшим должностным лицам органов местного самоуправления со стороны муниципального образования может предусматриваться исключительно в рамках публично-правовых процедур. На сегодняшний день такое решение, как правило, входит в компетенцию представительного органа местного самоуправления и предусматривает усложненный порядок принятия (квалифицированное большинство, последующее одобрение и т. п.). -------------------------------- <17> Пресняков М. Увольнение руководителя организации: в поисках справедливого баланса прав и законных интересов // Кадровик. 2009. N 9. С. 17.

Таким образом, как представляется, для выводов, сделанных Верховным Судом Российской Федерации относительно возможности "немотивированного" увольнения главы местной администрации, нет ни юридических, ни доктринальных оснований.

Название документа