Должностные регламенты государственных гражданских служащих как элемент реформы государственной службы Российской Федерации: основные правовые проблемы

ДОЛЖНОСТНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ КАК ЭЛЕМЕНТ РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСНОВНЫЕ ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

К. В. ДАВЫДОВ

Давыдов Константин Владимирович, доцент кафедры истории государства и права, конституционного права Новосибирского юридического института (филиала) Томского государственного университета, кандидат юридических наук.

Проблема внедрения должностных регламентов государственных служащих является важным направлением реформы государственной службы, модернизации государственного управления. В статье рассматриваются актуальные вопросы формирования законодательства о должностных регламентах. Проводится изучение причин, воспрепятствовавших внедрению должностных регламентов в управленческую практику.

Ключевые слова: государственная служба, реформа государственной службы, административная реформа, должностные регламенты, государственное управление, административные процедуры.

Official regulations of civil servants as an element of the reform of the public service of the Russian Federation: the key legal issues K. V. Davydov

The problem of implementation of official regulations for public officials is an important area of public service reform, modernization of public administration. The article covers topical issues of formation of the legislation on official regulations. Conducted research into the causes, which have prevented the implementation of official regulations in management practices.

Key words: public service, public service reform, administrative reform, official regulations, public administration, administrative procedures.

Анализу проводимой в настоящее время в Российской Федерации административной реформы посвящена обширная научная литература. Вместе с тем сохраняет свою актуальность тезис Ю. Н. Старилова о том, что сердцевиной, сущностью административной реформы должно стать коренное изменение законодательства о государственной службе <1>. Важным инструментом обеспечения: во-первых, четкости и прозрачности административных процедур в деятельности государственных служащих, во-вторых, перехода от публичного управления, ориентированного на процесс, к публичному управлению, ориентированному на результат, в-третьих, реального действия принципа персональной ответственности государственных служащих за ненадлежащее исполнение (неисполнение) своих должностных обязанностей - должно было стать, по замыслу законодателя, принципиально новое поколение должностных инструкций, именуемых должностными регламентами <2>. -------------------------------- <1> См.: Старилов Ю. Н. Административная реформа: к перспективе "нового государственного управления" и "эффективного государства" // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 16: Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж, 2004. С. 236 - 237. <2> Вопросы должностных регламентов начинают привлекать внимание отдельных исследователей: административная реформа в России... М., 2006. С. 296 - 302 (автор главы - А. Ф. Ноздрачев); Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008. С. 186 - 194 и др.

Впервые должностные регламенты были упомянуты в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изм. и доп.). В Законе часто употребляется этот термин, но легальная дефиниция должностного регламента отсутствует. Впрочем, в письме Минздравсоцразвития РФ от 10.08.2005 N 3855-ВС "О рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах" (далее - письмо Минздравсоцразвития РФ 2005 г. N 3855-ВС) предпринята несколько описательная попытка определения должностных регламентов в качестве "нормативных документов, призванных содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами, а также использоваться при оценке служебной деятельности государственного служащего соответствующего госоргана при проведении аттестации, при приеме граждан на государственную службу в порядке назначения или по конкурсу". В ч. 2 ст. 47 Закона о государственной гражданской службе определены основные элементы содержания должностных регламентов. В соответствии с ч. 4 ст. 47 результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего. При этом примерные должностные регламенты утверждаются органом по управлению государственной службой (ч. 5 ст. 47), а конкретные должностные регламенты утверждаются представителем нанимателя (ч. 1 ст. 47). Нетрудно заметить, что многие элементы должностных регламентов (согласно законодательно предусмотренной модели) выходят за рамки структуры и содержания "традиционных" должностных инструкций. Особенно это касается разделов, посвященных срокам и процедурам подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядку их согласования и принятия; порядку служебного взаимодействия; показателям эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего. Впрочем, и в случае с классическими разделами, посвященными правам, обязанностям и ответственности должностных лиц, здесь не предполагалось содержательного тождества регламентов и инструкций. Одним из важнейших новшеств должностных регламентов должна была стать детализация административных процедур до уровня ответственных должностных лиц (во-первых, включением в текст административных регламентов норм об отдельных должностях, во-вторых, посредством закрепления функциональных ролей <3>). Именно должностные регламенты призваны были способствовать достижению главных целей разработки и реализации административных регламентов, в том числе - в плане борьбы с коррупцией <4>. -------------------------------- <3> По проблеме закрепления функциональных ролей в административных процедурах нормативных правовых актов управления см., напр.: Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 29 - 34; Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 18 - 28. <4> Неслучайно в ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (Российская газета. 30.12.2008) к числу основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции отнесены оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

Однако на практике закрепленная в Законе о государственной гражданской службе модель должностных регламентов, насколько нам известно, фактически так и не возникла. Утвержденные федеральными органами исполнительной власти типовые формы должностных регламентов <5> изобилуют бланкетными отсылками, в которых "утоплены" новаторские элементы регламентов. Анализ ставших доступными автору должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих ряда территориальных органов федеральных исполнительных органов по Новосибирской области, а также государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Новосибирской области позволил сделать вывод о том, что фактически они таковыми не являются; ввиду отсутствия необходимых по ст. 47 Закона разделов на практике принимаются лишь "новомодно" переименованные должностные инструкции. Аналогичные же выводы следуют из проводившихся прокурорских проверок состояния законности в системе государственной службы <6>. Еще более отчетливо неутешительный "диагноз" состоянию развития института должностных регламентов поставлен утвержденной Указом Президента РФ от 10.03.2009 N 261 Федеральной программой "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" <7>. В Программе отмечается, что разработка должностных регламентов в настоящее время не имеет системного характера. -------------------------------- <5> В качестве примера приведем несколько таких документов: "Об утверждении должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих Управления экономики и программ развития Федеральной аэронавигационной службы": Приказ Росаэронавигации от 24.06.2009 N 136; "О примерных должностных регламентах федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Минюста России": Приказ Минюста РФ от 31.08.2009 N 268. <6> См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе РФ" / Под ред. В. А. Козбаненко (председатель редакционного совета Д. А. Медведев). СПб., 2008. С. 555. <7> СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1277.

Для преодоления этой ситуации предполагается фактически заново разработать модели должностных регламентов ("позволяющие упорядочить и конкретизировать должностные (служебные) обязанности государственных служащих, замещающих должности разных категорий") и внедрить методики разработки должностных регламентов и их пересмотра при изменении административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг. Причем к началу 2011 г. предполагается такими регламентами охватить не менее 70% от числа должностей государственной службы и государственных служащих, а к 2013 г. - 100% должностей и государственных служащих. Однако представляется очевидным, что без внимательного изучения причин, препятствовавших формированию института должностных регламентов, без формулирования в теории способов их преодоления "настоящие" должностные регламенты государственных служащих не появятся ни в 2011-м, ни в 2013 г. Попытаемся обозначить некоторые юридические проблемы конструирования названного феномена и наметить способы их решения. Первая проблема, как представляется, заключается в неверном законодательном определении правовой природы должностных регламентов. Систематическое толкование норм Закона о государственной гражданской службе позволяет определить их в качестве административных локальных актов (преимущественно нормативного содержания). Вместе с тем в ч. 3 ст. 24 Закона должностные регламенты несколько парадоксально обозначены "существенным условием" служебного контракта. Данная норма одними оценивается авторами позитивно <8>, другими - подвергается критике <9>. По нашему мнению, названное предписание некорректно по крайней мере ввиду следующих причин. Во-первых, Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ <10> из Трудового кодекса (далее - ТрК) исключено понятие существенных условий трудового договора. Вместо этого термина в ст. 57 ТрК указано, какие условия являются обязательными для включения в трудовой договор. Уже поэтому сохранение в Законе о государственной гражданской службе норм о "существенных условиях" служебных контрактов больше порождает вопросов, чем дает ответов. Что такое "существенное условие", каковы последствия его несогласования, ненадлежащего согласования или нарушения? Однако в случае с должностными регламентами проблема еще глубже. Ведь последние, как уже отмечалось выше, являются по своей правовой природе преимущественно нормативными локальными правовыми актами. Служебный же контракт есть акт индивидуальный. -------------------------------- <8> Ершова Е. А. Служебный контракт: стороны, понятие, содержание и форма // Трудовое право. 2006. N 1. С. 34 - 35. <9> См., напр.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. Э. Г. Липатова, С. Е. Чаннова. М., 2006. С. 109 (автор комментария к статье - М. В. Пресняков); Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 33. <10> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2878.

Как нормативный акт может быть частью акта индивидуального? Думается, правильнее было бы говорить о включении отдельных элементов содержания должностных регламентов в служебные контракты в качестве обязательных условий (например, прав и обязанностей государственных служащих). При этом в служебных контрактах могут определяться индивидуальные особенности правового положения конкретного государственного гражданского служащего; в этом случае нормы должностных регламентов будут уточняться в каждой конкретной ситуации <11>. Таким образом, определение должностного регламента в качестве существенного условия служебного контракта следует признать некорректным. Представляется целесообразным устранить термин "должностной регламент" из п. 3 ч. 3 ст. 24 Закона о государственной гражданской службе и ввести дополнительную часть в эту статью, в которой будет установлен общий принцип соотношения названных правовых актов управления: "Служебный контракт государственного гражданского служащего принимается в соответствии с требованиями законодательства РФ и на основании должностных регламентов соответствующих должностей государственной гражданской службы". -------------------------------- <11> Конечно, такое уточнение не должно приводить к коллизиям и ухудшению положения служащего в сравнении с усредненной моделью.

Вторая проблема, по нашему мнению, заключается в том, что должностные регламенты императивно ориентированы на правовые явления (категории, институты), недостаточно разработанные в науке и законодательстве. Ярким примером тому может служить требование о включении в должностной регламент перечня предоставляемых государственным служащим государственных услуг. Категория "государственная услуга" в настоящее время не получила исчерпывающей, внутренне непротиворечивой и общепризнанной характеристики. Попытки формирования различных "сводных" реестров государственных услуг отдельных федеральных органов исполнительной власти или их групп пока не увенчались успехом. Естественно, что и должностные регламенты в соответствующей части не могут быть корректно разработаны. С другой стороны, представляется возможным и целесообразным включать в должностные регламенты не просто перечни государственных услуг (их действительно зачастую очень непросто разграничить с государственными полномочиями), но перечни государственных услуг и государственных функций (полномочий), в реализации которых принимают участие конкретные государственные служащие. Еще один пример. Показатели эффективности и результативности как элемент должностного регламента предусмотрены в п. 8 ч. 2 ст. 47 Закона о государственной гражданской службе. Впрочем, легальных дефиниций Закон по этому вопросу не устанавливает. Здесь, очевидно, мы имеем дело с попыткой перехода от государственного управления, ориентированного на процесс, на государственное управление, ориентированное на результат. Проблема управления по результатам - уже традиционный предмет исследований с позиций менеджмента, управления бизнес-процессами <12>. В последнее время вопросы государственного управления по результатам все более привлекают внимание не только исследователей <13>, но и законодателя. Так, самостоятельным направлением в Концепции административной реформы <14> обозначено создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности. -------------------------------- <12> См.: Драккер Питер Ф. Управление, нацеленное на результаты: Пер. с англ. М., 1992. 192 с. Управление по результатам: Пер. с фин. / Общ. ред. и предисл. Я. А. Леймана. М., 1993. 320 с. и др. <13> См., напр.: Ханс де Брюйн. Управление по результатам в государственном секторе / Пер. с англ. М., 2005. 192 с. <14> Утв. распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

До сих пор соответствующие разделы должностных регламентов государственных служащих не развиты. Этот факт был специально отмечен в Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)". Названная Программа не только подчеркнула необходимость разработки и внедрения показателей эффективности (результативности) деятельности государственных служащих, но и четко обозначила временные сроки для этого (о чем уже говорилось выше). Нужно сказать, что, несмотря на неоднократные призывы и декларации законодателя, стройная и исчерпывающая система показателей эффективности государственной управленческой деятельности так и не была в полной мере разработана ни в теории, ни на практике. Конечно, мы не можем претендовать на единоличное восполнение сложившегося в науке административного права пробела. Попытаемся высказать ряд соображений по этому вопросу. Во-первых, представляется необходимым в зависимости от субъектного состава разграничить показатели эффективности деятельности: 1) государственного органа; 2) его структурных подразделений и 3) конкретных государственных служащих. Примечательно, что некоторые федеральные органы исполнительной власти начинают нормативно закреплять показатели эффективности своей деятельности. Подобная практика заслуживает одобрения. Ясно, что показатели эффективности государственного органа (его структурных подразделений) должны быть в дальнейшем увязаны с показателями эффективности служебной деятельности конкретных должностных лиц. Во-вторых, следует разграничивать показатели эффективности управленческих процессов и управленческих результатов (причем последние, в свою очередь, могут быть поделены на показатели непосредственных результатов и показатели "отдаленных", "итоговых" результатов). Нетрудно заметить, что показатели результатов (особенно - итоговых результатов) более применимы к оценке деятельности всего государственного органа. Для должностных регламентов государственных служащих актуальными представляются показатели эффективности управленческих процессов и непосредственных результатов, характеризующие степень соблюдения административных процедур нормативных правовых актов управления, в первую очередь - административных регламентов. Примечательно, что показатели результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего упоминаются Законом о государственной гражданской службе не только в качестве обязательного раздела должностного регламента (п. 8 ч. 2 ст. 47), но и как факультативный элемент содержания служебного контракта (п. 4 ч. 4 ст. 24). В этой связи в научной литературе предпринята следующая попытка связать приведенную классификацию показателей эффективности с обозначенными видами правовых актов: в должностной регламент предлагается включать показатели процессов, а показатели непосредственного результата и конечного эффекта - в специальное приложение к срочному служебному контракту <15>. -------------------------------- <15> См.: Клищ Н. Н. Показатели эффективности и результативности деятельности органа государственной власти и профессиональной служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащих // Стратегия реформы государственного управления в России и ее реализация на региональном уровне. М., 2005. С. 179 - 180.

По нашему мнению, аргументация этого тезиса не является достаточно убедительной: общие показатели процессов и непосредственного результата управленческого воздействия вполне могут найти свое отражение, помимо прочего, в должностных регламентах. В дальнейшем же такие показатели должны быть уточнены в служебных контрактах применительно к конкретным должностям и конкретным государственным служащим. Конечные же эффекты отразить в названных правовых актах вряд ли возможно. Третья классификация критериев опирается на характер источника их оценки: внутренние показатели (подразумевают оценку процессов и результатов самими государственными органами и государственными служащими) и внешние показатели. Подключение "внешнего разума" к юридически значимой оценке деятельности государственных служащих - давно провозглашаемая, но не реализованная задача законодателя. В-четвертых, заслуживает внимания предложенная в научной литературе классификация критериев оценки эффективности деятельности государственных служащих по интегральным критериям с выделением следующих позиций: процентные показатели (доля своевременно подготовленных (отправленных) документов и т. п.); количественные показатели (количество и объем подготовленных документов; количество обслуженных граждан (организаций)); рейтинговые показатели (место среди других сотрудников (структурных подразделений)); экономические показатели (полученный экономический эффект за период деятельности); временные показатели <16>. Примечательно, что в письме Минздравсоцразвития РФ 2005 г. N 3855-ВС, устанавливающем общие рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, в соответствующем разделе упоминаются лишь экономические показатели. -------------------------------- <16> Жильцов В. Эффективность в системе государственной гражданской службы // Государственная служба. 2008. N 4(54). С. 21.

Каково же юридическое значение установления в должностных регламентах показателей эффективности профессиональной служебной деятельности государственных служащих? Во-первых, с ними должна быть увязана система материального стимулирования государственных служащих <17>. Здесь, впрочем, следует различать две ситуации. С одной стороны, представляется возможным в перспективе распространить на всех государственных служащих, чья деятельность будет оцениваться с точки зрения эффективности, правила о денежном поощрении за надлежащий уровень такой эффективности, даже при сохранении традиционной системы оплаты труда (оклад денежного содержания, оклад за классный чин, дополнительные выплаты). С другой стороны, нельзя забывать о том, что в ч. 14 - 17 ст. 50 Закона о государственной гражданской службе уже давно предусмотрен особый порядок оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности. Представляется очевидным, что неразработанность таких показателей в должностных регламентах и служебных контрактах государственных служащих продолжает тормозить внедрение этой модели оплаты труда. Как результат, нормы ч. 14 - 17 ст. 50 Закона остаются фактически не действующими. Также можно согласиться с мнением о том, что показатели эффективности должны играть определенную роль не только при определении уровня оплаты труда, но и при проведении аттестации, квалификационных экзаменов и в целом - при управлении карьерой государственных служащих <18>. -------------------------------- <17> Необходимость увязывания показателей эффективности с материальным стимулированием государственных служащих декларируется не только в Законе о государственной гражданской службе, но и в ряде иных правовых актов, в том числе Концепции административной реформы или утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 N 38-р Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) (СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589). <18> См.: Жильцов В. Указ. соч. С. 22.

Третья проблема обусловлена ориентацией должностных регламентов государственных гражданских служащих исключительно на "связку" с административными регламентами органов исполнительной власти. Это неконструктивно хотя бы потому, что деятельность государственного служащего описывается административными процедурами, содержащимися не только в административных регламентах исполнительных органов. Более того, сколь бы многочисленным ни стало бы множество административных регламентов, они все равно не смогут охватить все процедурные стороны управленческой деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц (не говоря уже о том, что сами административные регламенты нередко разрабатываются с задержками и различными содержательными дефектами). Неизбежно возникает вопрос: как разрабатывать процедуры должностных регламентов в части, где они соотносятся не с административными регламентами, но иными нормативными правовыми актами управления (инструкциями, правилами и т. д.)? Думается, наиболее правильным в этом случае будет стремление сохранить заданную административными регламентами "планку" и разрабатывать соответствующие административные процедуры (в том числе - взаимодействия) уже в должностных регламентах. В итоге содержание последних может стать более полным, детальным и корректным, чем содержание соответствующих первоначальных административных актов. Подобное "опережающее локальное нормотворчество", в свою очередь, должно повлечь реформу нормативных правовых актов управления. Четвертая проблема - в отсутствии в должностных регламентах элементов содержания, которое не может быть объяснено пробельностью теории административного права (а значит, такая неполнота правовых актов носит, очевидно, неизвинительный характер). Остановимся на двух примерах. С одной стороны, существенным недостатком должностных регламентов следует признать фактическое отсутствие в них норм о юридической ответственности государственных служащих. Необходимость строгой и беспробельной регламентации оснований и порядка привлечения к юридической (в первую очередь, конечно, дисциплинарной) ответственности государственных служащих аксиоматична. Об этом писали и говорили как многие известные исследователи в науке административного права <19>, так и государственные деятели. -------------------------------- <19> См., напр.: Вельский К. С. Персональная ответственность в советском государственном управлении: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1991; Старилов Ю. Н. Административная реформа: к перспективе "нового государственного управления" и "эффективного государства" // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 16: Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж, 2004. С. 237.

В Послании Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ 2010 г. отдельно подчеркивается: "Необходимо законодательно ввести ответственность должностных лиц за нарушение сроков оказания государственных услуг, а также за несоблюдение процедур, предусмотренных соответствующими административными регламентами" <20>. Понятно, что в самом общем плане нереализованность этой цели обусловлена нежеланием государственного аппарата сковывать себя правовыми рамками. Но непосредственная юридическая причина - в соответствующей пробельности "первоначальных" нормативных правовых актов управления. В частности, лишь в очень немногих административных регламентах органов исполнительной власти прямо установлено, за какие конкретно административные действия ответственны те или иные их исполнители. Подобная практика уже подвергалась отдельными исследователями справедливой критике. В частности, Н. А. Игнатюк настаивает на необходимости включения составов дисциплинарных проступков в тексты административных регламентов <21>. Полностью солидаризируясь с высказанным замечанием, добавим: такие составы также в дальнейшем следует включать в тексты должностных регламентов конкретных государственных служащих. -------------------------------- <20> Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 01.12.2010. <21> Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 32; Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2007. С. 119 (автор главы - Н. А. Игнатюк).

С другой стороны, формирование "электронного правительства", перевод государственного управления в электронную сферу предъявляют известные требования к содержанию в том числе и должностных регламентов. По мнению Н. Н. Федосеевой, необходимо внедрение, помимо прочего, электронных должностных регламентов (реализуемых в виде программных продуктов алгоритмов исполнения должностных обязанностей, являющихся элементами электронных административных регламентов) <22>. Можно спорить о том, будут электронные должностные регламенты элементами электронных административных регламентов и/или составными частями должностных регламентов, но факт остается фактом: электронные процедуры в деятельности государственных служащих должны быть конкретизированы и юридизированы. -------------------------------- <22> См.: Федосеева Н. Н. Административные регламенты как инструмент современного государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 6.

Пятая проблема - отсутствие юридических механизмов общественного контроля за реформой системы должностных инструкций и регламентов. Как справедливо отмечает А. В. Мартынов, "должностные регламенты и служебные контракты не находятся в открытом доступе. Поэтому лица (невластные субъекты. - К. Д.) ...не могут в полной мере дать правовую оценку действиям данных (должностных. - К. Д.) лиц, а это означает невозможность эффективной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц" <23>. Думается, целесообразно законодательно закрепить необходимость обеспечения открытого доступа к текстам должностных регламентов государственных служащих (как это уже сделано в отношении текстов административных регламентов). -------------------------------- <23> Мартынов А. В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование: Монография. М., 2010. С. 235 - 236.

Наконец, шестая (и комплексная) проблема заключается в том, что, как показывает практика административной реформы, государственный аппарат (или по крайней мере его неконструктивная часть) будет сопротивляться новшествам, способствующим повышению служебной дисциплины и прозрачности публичного управления. Поэтому, помимо прочего, следует установить персональную дисциплинарную ответственность для руководителей "заинтересованных" исполнительных органов (их структурных подразделений) за непринятие надлежащих мер по внедрению "полноценных" должностных регламентов в соответствии с нормативно определенными сроками, в том числе - сроками, установленными программой реформирования и развития системы государственной службы РФ.

Название документа