Правовые основы становления современной государственной службы в Российской Федерации

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. Н. БОЛДЫРЕВ

Болдырев А. Н., майор милиции, адъюнкт кафедры ОРД ОВД Московского университета МВД России.

Становление современной государственной службы в Российской Федерации проходило на рубеже 1991 - 1993 гг. Для этого возникли определенные объективные предпосылки: начался процесс создания правового социального государства; стал внедряться принцип разделения ветвей государственной власти; стала изменяться система государственного управления; возникла система многопартийности, потребовавшая отделения партийной деятельности от государственной службы. Развитие демократических преобразований в стране вызвало реализацию принципа равного доступа граждан России к государственной службе. В политической правящей власти утвердилось понимание необходимости создания государственной службы как особого правового института. Наряду с этим были устранены условия сращивания социальных институтов государственной службы и партийной (советской) элиты. Отменено приравнивание заработной платы государственного служащего к оплате труда среднего рабочего, а также "уравниловка" ее кадрового корпуса по правовому положению с другими слоями населения Российской Федерации. Становление российской системы государственной службы происходило в стране скачкообразным порядком <1>. Как отмечали в свое время исследователи, "после крушения службы партийно-государственного типа аппарат государственных органов находился в хаотическом состоянии" <2>. Свидетельством хаотического состояния являлись постоянные реорганизации системы государственных органов, бесконечное сокращение персонала государственного аппарата, отклонения поведения и деятельности государственных служащих от существующих правил, норм, социальных традиций и стандартов. Получили широкое распространение в среде деятельности персонала государственной службы коррупция, бюрократизм, неудержимый массовый уход государственных служащих в коммерческие, иные негосударственные структуры. -------------------------------- <1> Среди ученых и исследователей, занимающихся научными изысканиями в области совершенствования современной российской системы государственной службы, общепринято считать под становлением службы переход от одного состояния определенности к другому, характеризующийся появлением устоявшихся форм организации и наличием неосуществленной потенции (внутренних причин становления). Становление государственной службы - это переходное состояние, ведущее к ее оформлению, обособлению и самоопределению как неотъемлемой части всей общественной системы. См., например: Казанцев Н. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999; Ноздрачев А. Государственная служба: Учебник. М., 1999; Манохин В. Служба и служащий в Российской Федерации. М., 1997; Зеркин Д., Игнатов В. Основы теории государственного управления: Курс лекций. Ростов-на-Дону, 2000; Мельников В., Нечипоренко В. Государственная служба России: отечественный опыт организации и современность. М., 2004; Овсянко А. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996 и др. <2> Под хаотическим состоянием понимается поведение и деятельность государственных служащих при неопределенном состоянии их правового статуса, организации, структуры и функционирования государственной службы, неясности ее целей, функций и задач. Мельников В., Нечипоренко В. Государственная служба России: отечественный опыт организации и современность. М., 2004. С. 339.

В тот период государственная структура Российской Федерации состояла из взаимоисключающих начал. С одной стороны, президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. С другой - система Советов с ее монополией на власть и коллективной ответственностью за принимаемые решения. Законодательное оформление становления новой российской государственности шло путем принятия поправок к Конституции РСФСР, федеральных законов, деклараций, указов Президента РСФСР. Важнейшими этапами в правовом отношении стали начавшаяся судебная реформа, учреждение Конституционного Суда РФ, обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, создание нормативных правовых документов, регламентирующих деятельность государственной службы. В этих условиях решающим оказалось воздействие правовых механизмов - принятие Конституции РФ, вступление в силу Положения о федеральной государственной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. (основные идеи этого Положения способствовали развитию законодательства о государственной службе на федеральном уровне и в субъектах РФ), принятие Гражданского кодекса РФ, Федеральных законов: "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об основах государственной службы Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", аналогичные законы субъектов Федерации. Ключевое значение на первоначальном этапе становления государственной службы сыграл Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (1995 г.), который заложил правовые основы организации государственной службы России и установил правовое регулирование деятельности государственных служащих РФ. Это в значительной мере ускорило процесс образования новых форм государственной службы. Она стала приобретать относительную самостоятельность, где более явно проявлялись ее коренные отличия от партийно-советской государственной службы. За период с 1992 по 2001 г. в России была проведена кропотливая работа по реформированию и созданию новой системы государственности, в том числе становлению современной государственной службы. В частности, закреплены принципы: верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации; равного доступа граждан России к государственной службе в соответствии со способностями и соответствующей профессиональной подготовкой. Принят ряд определенных мер по организации в новых условиях государственной службы как правового и социального института по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадрового аппарата в федеральных и региональных органах. В то же время тогда еще не было оснований утверждать, что становление государственной службы в Российской Федерации завершилось. Она не приобрела еще необходимой достаточности, определенности, законченности и зрелых форм. Служба функционировала во многом на основе циклического воспроизведения некоторых связей и отношений, существовавших в дореформенный период. Оставалось множество нерешенных вопросов в области укрепления государственности и совершенствования регулирования современной системы государственной службы. В результате вновь возникла необходимость дальнейшего реформирования государственной службы в России. Подтверждение этому мы находим в научно-практических изысканиях ученых, отмечающих, что "на рубеже конца 90-х годов в службе накопился ряд проблемных аспектов: отсутствие общей целостности системы государственной службы; она функционирует как служба в отдельном органе государственной власти, то есть носит ведомственный характер; заметно снизились эффективность и престиж государственной службы; слабо используются современные технологии государственного управления; непоследовательно ведется кадровая политика; не сформированы соответствующие механизмы профилактики коррупции в службе; статус государственных служащих не соответствует возлагаемой на них ответственности; усиливаются бюрократизация и информационная закрытость деятельности органов государственного управления; не разработаны пути эффективного взаимодействия государственной и муниципальной службы" <3>. Отмечалось отсутствие функционирования конституционного поля, согласованного правового законодательства, вертикали федеральной исполнительной власти, слабость судебной системы и органов прокуратуры, отсутствие государственной дисциплины, высокая коррумпированность функционирующих государственных структур, развитие сепаратизма и местничества <4>. -------------------------------- <3> Мельников В., Нечипоренко В. Указ. соч. С. 340. <4> См.: Атаманчук Г. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2004. С. 70.

Об этом наглядно свидетельствуют и данные социологических исследований, проведенные Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации в 1998 - 2001 гг., с целью выявления общественного мнения о коррупции в службе и путях ее преодоления. Опросы показали, что подавляющее число респондентов из числа граждан России сильно обеспокоены неисполнением ряда федеральных законов, регулирующих их социальные права (84% ответов) и экономическую жизнь (80% ответов). Государственные служащие не удовлетворены размерами денежного содержания (67% ответов), нестабильностью своего правового положения (48% ответов), безнаказанностью коррумпированных должностных лиц в службе (73% ответов) <5>. -------------------------------- <5> См.: Стяжкин Ю. Некоторые актуальные научные аспекты и правовые основы становления современной государственной службы в России // Общество и право. 2006. N 1(11). С. 22.

Эти правовые пробелы был призван решить вступивший в силу с 1 февраля 2005 г. Федеральный закон N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", установивший правовые, организационные и финансово-экономические основы в правоприменительной деятельности государственной гражданской службы. В связи с этим федеральным органам исполнительной власти РФ, с учетом основных требований норм принятого Закона, предписывалось в кратчайшие сроки разработать и принять пакет нормативных правовых документов, инструкций и предписаний, направленных на его эффективную реализацию. Принципиальными правовыми "новшествами" основных положений и инновационных идей данного законодательного акта явились появившиеся возможности официального предоставления государственному служащему (с соответствующего разрешения вышестоящего руководства) получения дополнительного дохода за осуществление иной, не связанной с выполнением основных обязанностей государственной службы деятельности. При условии, что эта деятельность не будет являться предпринимательской (ст. 12 и 14 Закона). Помимо ограничений, связанных с гражданской службой (ст. 16 Закона), введено такое понятие, как "запреты, связанные с гражданской службой". В частности, запрещение гражданскому служащему допускать публичные высказывания, личные суждения и оценки в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решение вышестоящего государственного органа либо органа, в котором служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Закрепленные запреты были предусмотрены не только во время замещения должности гражданского служащего, но и после его увольнения с гражданской службы (ст. 17 Закона). Законодательно закреплены комиссии, создаваемые государственными органами по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (ст. 19 Закона). Впервые введено обязательство, предусматривающее служащему представлять непосредственно представителю нанимателя сведения о получаемых им доходах и принадлежащем ему на правах собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, а также об обязательствах имущественного характера (ст. 20 Закона). Регламентировано поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы, которая осуществляется по результатам конкурса. При этом конкурсная комиссия образуется на основе правового акта соответствующего государственного органа, а Положение о конкурсе, определяющее порядок и условие его проведения, утверждается указом Президента РФ. Законодательно определены случаи, в которых такой конкурс не проводится. Это случаи назначения на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники" и при заключении срочного служебного контракта (ст. 22 Закона). Введена квалификационная градация государственных должностей на руководителей, помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов. В соответствии с новым законодательным актом профессиональная служебная деятельность гражданского служащего стала осуществляться в соответствии с актом о назначении на должность, т. е. соответствующим приказом, и со служебным контрактом, заключенным в письменной форме, устанавливающим права и обязанности сторон (ст. 13 и 24 Закона). Утверждены определенный порядок и условия служебной аттестации гражданских служащих, а также сдачи ими квалификационных экзаменов (подтверждение профессионального уровня) аттестационной комиссии, сформированной на основании правового акта соответствующего государственного органа (ст. 48 и 49 Закона). В этих условиях современная государственная служба как государственный правовой институт стала представлять собой определенную совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию, функционирование и объединение государственных служащих, их служебное поведение, личный правовой статус и правоприменительную деятельность по реализации основных положений и правовых норм Конституции и соответствующих федеральных законов Российской Федерации. Вместе с тем процесс формирования современной системы государственной службы продолжает сегодня характеризоваться известной парадоксальностью. С одной стороны, эта служба как система социально-правовых институтов уже сформировалась, а с другой - еще нет. Многие структурные подразделения еще не функционируют и находятся в стадии организационного, правового и финансово-экономического становления. Например, действующим законодательством предусмотрено соответствующее проведение конкурсов, служебных аттестаций, квалификационных экзаменов для служащих и т. д. Однако в правоприменительной деятельности эти основные формы, к сожалению, не реализуются. Более того, для современного состояния государственной службы продолжают оставаться характерными: - правовая и кадровая автаркизация вследствие существующего нормотворчества субъектов РФ; - неразработанность государственной кадровой политики и, как результат, отсутствие единой нормативной правовой базы для реализации кадровых технологий, стабильности функционирования гражданского персонала, его социальной защищенности, блокирующих механизмов для кадрового волюнтаризма и правового нигилизма; - слабая научно-методическая обеспеченность, недостаточное использование соответствующих информационных технологий в организации управления государственной службой <6>. -------------------------------- <6> См.: Турчинов А. Какой может быть государственная служба // Государственная служба. 2001. N 1(11). С. 87.

Сложившееся положение со служащими государственной службы складывается таким образом, что вроде бы существует организационный, правовой и финансово-экономический порядок, закрепленный в Законе "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", в соответствии с которым в России имеет место определенный подбор, расстановка, развитие, оценка, продвижение и стимулирование гражданского персонала по службе, но в то же время отсутствуют соответствующие адекватные механизмы, направленные на практическую реализацию этой деятельности. "Очень хотелось бы увидеть в качестве примера хоть какую-нибудь подсистему территориальных, функциональных, отраслевых и иных органов государственного управления, где бы по кадровым вопросам была определенность, логика, последовательность и находящийся в ней, скажем, государственный служащий твердо знал свой статус и будущую судьбу" <7>. -------------------------------- <7> Атаманчук Г. Указ. соч. С. 219.

Такое положение может сохраняться и в дальнейшем, до тех пор, пока не наступит понимание того, что в современных условиях должна представлять собой государственная служба как правовой институт государства и в чем его собственная специфика, т. е. отличие от других государственных институтов и объединений. Как институт государства современная государственная служба не может быть системой элементов и взаимосвязей, ее образующих и составляющих, придающих ей самостоятельное выражение и особую функциональную направленность. В этом смысле она представляется высокоорганизованной, юридически отрегулированной, внутренне управляемой и т. д. Главное здесь - выяснить и учесть возможные взаимосвязи и взаимозависимости между всем государственным: государством, государственной властью, государственным аппаратом и государственной службой. "Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах" <8>. Достоинство приведенного нами определения видится в его абсолютно комплексном содержании. Прослеживается четкая взаимосвязь относительно трех основных элементов: государства, государственного органа, государственной должности, где основополагающим в активности гражданского служащего в государственном органе и по государственной должности является прямое осуществление целей и функций государства. -------------------------------- <8> Там же. С. 111 - 112.

В соответствии со своим предназначением государственная служба представляет собой и процессуальное явление, определяющее порядок исполнения функций государственной власти в управлении общественными процессами. Служба функционирует тогда, когда государственная власть реально служит обществу, удовлетворяет те или иные нужды гражданина. Тем самым государственная служба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную и государственную жизнь граждан. Она как публичный социально-правовой институт должна органично включать в себя единство двух групп, состоящих из следующих элементов: - системы правовых, организационных и процессуальных институтов (форм, методов, принципов и т. д.), определяющих соответствующий порядок формирования и реализации целей и функций государства, а также применения государственной власти; - совокупности граждан, профессионально подготовленных и квалифицированно задействованных в государственном аппарате <9>. -------------------------------- <9> См.: Там же. С. 115.

Первая группа элементов отвечает на вопрос: что и как должно делаться по осуществлению компетенции государственных органов, вторая - кто это делает? Такое единство придает государственной службе параметры социально-правового института, что позволяет ей занимать отдельное самостоятельное место среди других государственных, правовых и общественных образований и объединений. В этой связи государственная служба как социально-правовой государственный институт представляет определенный интерес и для экономических наук. С ее помощью осуществляется государственное регулирование большей части социально-экономических процессов. В частности, путем эффективного и целевого использования выделяемых государством на эти цели бюджетных средств. Функционирование государственной службы требует значительных финансовых затрат, поэтому размер их во многом зависит от социально-экономического статуса государственных служащих. В современном российском обществе этот статус сравнивается со статусом низкооплачиваемых категорий населения. В западноевропейских странах он соответствует статусному положению бизнесменов, менеджеров и управленцев в сфере экономики. В то же время следует учитывать и то, что на протяжении последних десяти лет при непрерывных преобразованиях государственной службы основное внимание исследователями в этой области обращалось на социально-экономические вопросы, а не на статусные, которые в основном только и характеризовали общественную миссию административного персонала службы. В связи с этим в основе практического подхода к государственной службе "мыслится управленческая отдача от административного персонала, как в целом, так и персонально от каждого. А ориентиром, по которому отдача могла измеряться, должен быть уровень и прирост валового национального продукта на душу населения" <10>. В этих условиях управленческая отдача произрастает не от зарплаты (дохода) служащих, а от знаний и умелого их использования. Это прямой путь к рациональности и повышенной эффективности функционирования государственного аппарата и государственного управления. -------------------------------- <10> Гапоненко А. Управление знаниями. М., 2001.

Современное становление государственной службы видится в том, чтобы превратить государственный аппарат в полноценную действующую структуру, в которой должны быть сосредоточены и активно развиваться элитные интеллектуальные и нравственные силы граждан России. В общекультурных, профессиональных и личностных качествах каждого служащего государственной службы следует прежде всего искать талант, совесть и преданность стране. На сегодняшний день сложилась весьма благоприятная обстановка для того, чтобы в кадровом корпусе государственных служащих совершить определенный психологический перелом по отношению к службе. Тем более что во всем государственном, видимо, завершилась длившаяся годами внутриполитическая борьба, вечное противостояние правых и левых, радикалов и умеренных, идеалистов и прагматиков <11>. -------------------------------- <11> См.: Стяжкин Ю. Указ. соч. С. 26.

Представляется, что для каждого гражданского государственного служащего основными ценностями в службе должны являться целостность и безопасность страны, демократия и право, свобода и полноценное развитие общества. Следование этим ценностям необходимо положить в основу модели административно-правового управления гражданским персоналом государственной службы. Служба необходима стране не ради создания еще одного государственного института, а для современной коренной модернизации функционирующего сегодня государственного аппарата, кардинального обновления его кадрового корпуса и как определенный источник для дальнейшего демократического развития российского гражданского общества и отдельного в нем гражданина. Не случайно в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ в 2001 г., в качестве основополагающих принципов функционирования государственной службы были определены такие направления деятельности, как служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина, открытость и подконтрольность гражданскому обществу, этичность поведения государственного служащего. Решение поставленных задач Президентом РФ по повышению эффективности уровня управления с учетом оценки деятельности отдельных государственных органов и их руководителей видится комплексным и требует определенных усилий не только от тех лиц, кто непосредственно задействован в государственной службе. Определяющее место здесь должно принадлежать политической системе российского общества, которая призвана воспитать, обучить и на конкурсной основе допустить к гражданской службе граждан с высокими личностными, духовными и профессионально-административными качествами. В этой связи исключительную роль здесь должна сыграть общеобразовательная система, в которой необходимо сформировать основополагающее понимание значения современного государственного управления не только для страны в целом, но и для каждого гражданина в отдельности. Становление, укрепление и дальнейшее развитие государственной службы в Российской Федерации видится во взаимосвязи с модернизацией всего государственного аппарата, усилением его интеллектуального потенциала и развития оптимального управленческого уровня. Включая скорейшую разработку и принятие федеральными органами исполнительной власти соответствующей нормативной правовой документации, с целью эффективной реализации основных положений Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Это в значительной мере позволит повысить социально-правовой статус гражданских служащих, поднять их авторитет в государственной жизни страны и гражданском обществе и как следствие - более эффективно решать поставленные государством сегодняшние задачи.

Название документа