Трудовая миграция и занятость населения в Российской Федерации

ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ И ЗАНЯТОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Л. Г. КЛЕЧКОВСКАЯ

Клечковская Л. Г., профессор кафедры гражданского права Российской таможенной Академии ФТС России, доцент, кандидат исторических наук.

Современное состояние трудового потенциала страны сегодня вызывает тревогу. В России с 1992 г. существенным образом изменилась демографическая ситуация. Стали доминировать процессы сокращения населения, которые были вызваны растущим разрывом между смертностью и рождаемостью. Негативный процесс в демографической сфере продолжается. Так, если на 1 января 1993 г. численность населения страны составляла 148 561,7 тыс. человек, то на 1 января 2010 г. - 141 820,5 тыс. человек <1>, т. е. убыль населения составила около 7 млн. человек. В соответствии с демографическим прогнозом численность населения страны в 2015 г. составит 141 662,5 тыс. человек; в 2025 г. - 140 767,2 тыс. человек; в 2030 г. - 139 366,4 тыс. человек. По прогнозу ООН, население России к 2050 г. может составить чуть более 100 млн. человек. Существует еще более мрачный прогноз, согласно которому население России к этому сроку составит около 80 млн. человек. -------------------------------- <1> Раздел 8.1. Численность населения // Демографический ежегодник России. 2009. С. 499.

Что касается демографического прогноза по отдельным возрастным группам, то средний вариант прогноза таков: население трудоспособного возраста в 2010 г. составит 62,3% от общей численности населения; в 2020 г. - 55,5%, в 2030 г. - 54,8%. Поэтому приходится с сожалением констатировать, что численность трудовых ресурсов уменьшается, возрастная структура деформируется за счет увеличения доли населения старшего возраста. В связи с особой актуальностью данной проблемы в Концепции действий на рынке труда на 2008 - 2010 гг. <2> отмечено, что для ускорения социально-экономического развития Российской Федерации важно развитие региональных рынков труда, повышение территориальной мобильности рабочей силы, развитие кадрового потенциала, оптимизация привлечения иностранных работников. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. <3> также указано, что дополнительным источником компенсации сокращения предложения на рынке труда (на 6,7% в год в 2011 - 2015 гг. и на 7,5% в 2016 - 2020 гг.) будет повышение трудовой мобильности населения, а также привлечение иностранной рабочей силы. -------------------------------- <2> Концепция действий на рынке труда на 2008 - 2010 гг.: одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2008 г. N 1193-р // [Электронный ресурс]. URL: http:// www. labourmarket. ru/ i_confs/ confs5/ conception. php. <3> Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 08.08.2009 N 1121-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 47. Ст. 5489.

Иными словами, миграция населения рассматривается как необходимый элемент развития экономики. Россия по сравнению с другими государствами включилась в миграцию трудовых ресурсов со значительным опозданием, так как во время существования СССР границы для миграционных потоков были закрыты. Право выезжать, работать и жить за границей было предоставлено в 1991 г. Законом СССР "О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР". Под миграцией понимается любая мобильность, любое перемещение человека в пространстве. Под миграцией рабочей силы понимается процесс перемещения трудовых ресурсов с целью трудоустройства на более выгодных условиях, чем в стране происхождения или регионе, определяющихся соотношением спроса и предложения на рынке труда. Основополагающими международными документами, регулирующими трудовые и социальные права человека, являются: Конвенция ООН "О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей", принятая Резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи 18 декабря 1990 г., Европейская конвенция N 93 "О правовом статусе трудящихся-мигрантов", Рекомендация Международной организации труда (МОТ) N 86 "О трудящихся-мигрантах" и др. Следует отметить, что миграция является сложным общественным явлением, которое оказывает влияние на демографические процессы, на территориальное перераспределение населения и трудовых ресурсов, на рынок рабочей силы и др. При этом она влечет как позитивные последствия (стимулирование иностранной рабочей силой производства, экономия затрат на образование и профессиональную подготовку при импорте квалифицированной рабочей силы, уменьшение издержек производства, связанных с более низкой ценой иностранной рабочей силы), так и негативные (увеличение предложения на рынке труда и обострение ситуации на национальном рынке труда за счет притока иммигрантов, национальные и этнические конфликты между коренным населением и иммигрантами). Число мигрантов в мире с 1990 по 2005 г. возросло на 36 млн. человек, причем 92% из них переехали в промышленные страны. По прогнозной оценке, за первую половину XXI в. в эти страны смогут переехать еще 120 млн. человек. В Россию в поисках работы едут граждане более чем из 100 стран. В 2008 г. в Россию прибыло 2 215 945 человек, выбыло - 1 973 839 человек, миграционный прирост составляет 242 106 человек <4>. Наибольший миграционный прирост произошел в Центральном федеральном округе - 174 403 человека, наименьший - в Сибирском федеральном округе - 5324 человека. Количество мигрантов, прибывших в 2008 г. из СНГ, - 281 614 человек, из них: с Украины - 49 064 человека, из Узбекистана - 43 518 человек, Казахстана - 39 964 человека, Армении - 35 216 человек. Из дальнего зарубежья - 11 638 человек, из них: из Германии - 3134 человека, из Китая - 1177 человек, из Израиля - 1002 человека. Среди выбывших из Российской Федерации в 2008 г. 39 508 человек: в страны СНГ - 26 114 человек, в страны дальнего зарубежья - 13 394 человека (в Германию - 4916, США - 1722 человека, Израиль - 1040 человек). -------------------------------- <4> Раздел 7.1. Общие итоги миграции населения // Демографический ежегодник России. 2009. С. 402 - 403.

Предполагается, что сегодня за границей проживают 30 млн. бывших граждан СССР, из них 20 млн. - в ближнем зарубежье. Для реализации идеи об их переселении в Россию 22 июня 2006 г. Указом Президента Российской Федерации N 637 <5> была утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом <6>. В ней отмечено, что миграционные потоки в настоящее время носят стихийный характер, не учитываются реальные возможности социальной инфраструктуры, в результате увеличиваются диспропорции региональных рынков труда, растет социальная напряженность, создаются условия для распространения среди местного населения идей национальной нетерпимости. Поэтому выход из этой ситуации видится в обеспечении осознанного выбора соотечественниками места своего будущего жительства и работы с учетом социально-экономического положения субъектов Российской Федерации. Для участника Государственной программы переселения и членов его семьи предусмотрена социальная <7> и материальная поддержка <8>. -------------------------------- <5> Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 26. Ст. 2820. <6> В соответствии с Федеральным законом от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. <7> Постановление Правительства Российской Федерации от 10 января 2007 г. N 1 "О компенсационном пакете участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом". <8> Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2007 г. N 150 "О порядке выплаты компенсации транспортных расходов участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом".

Разумеется, что реализация данной Программы потребует значительных усилий субъектов Федерации по закреплению переселенцев в регионе и обеспечению их социально-культурной адаптации и интеграции в российское общество. В связи с этим органы государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают и принимают региональные программы переселения, которые представляют собой комплекс социально-экономических, организационно-административных и иных мер, осуществляемых в субъекте РФ на основе сочетания национальных интересов Российской Федерации и потребностей территории субъекта. Основой для разработки региональных программ переселения служит Типовая программа субъекта РФ по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, принятая распоряжением Правительства Российской Федерации 24 августа 2006 г. N 1172-р. При этом региональные программы должны быть увязаны с основными целями реализации Государственной программы и целями социально-экономического развития субъекта РФ. Так, например, в разделе "Обоснование необходимости разработки программы" должна содержаться оценка социально-экономического положения субъекта РФ и перспективы его развития, оценка демографической ситуации в регионе, дан анализ ситуации на рынке труда. Кроме того, дается анализ основных тенденций демографических процессов в субъекте РФ и прогноз их развития до 2013 г., прогнозы изменения ситуации на рынке труда до истечения срока реализации программы, указывается динамика среднегодовой численности занятых, общая и регистрируемая численность безработных. Более того, региональные программы содержат перечни мероприятий по организации процесса переселения, определяют характер взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, формы и методы осуществления контроля реализации программы, источники финансирования. По Государственной программе содействия переселению соотечественников в 2007 г. ожидался приезд в Россию из других государств СНГ 50 тыс. переселенцев. Но в 12 регионов страны, реализующих эту Программу, приехали только 160 человек. Первоначальная неудача объясняется в первую очередь слабым информационным обеспечением переселенческих процессов, а также отсутствием инициативы со стороны органов муниципальной власти, занимающихся обустройством переселенцев на местах. С 2008 г. Программа по переселению реализуется уже не в 12, а в 59 регионах. С целью стимулирования процессов переселения был принят ряд нормативно-правовых актов. Но, как уже отмечалось, особая роль в данном процессе отводится субъектам РФ, принимающим соотечественников из-за рубежа, и поэтому региональные и местные органы власти должны быть более активны в проявлении инициатив и принятии решений в данной сфере. Несомненно, что реализация данной Программы будет способствовать не только улучшению демографического состояния государства и отдельных его регионов, но окажет также существенное влияние на рынок труда в России и пополнение ее трудовых ресурсов. В миграционной политике государства одним из основных направлений является формирование законодательства о приеме иностранцев, об условиях их трудоустройства. Основным нормативно-правовым актом в этой сфере является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <9>. С 15 января 2007 г. упрощен порядок постановки на миграционный учет, а также порядок трудоустройства иностранных граждан. Так, Закон был дополнен ст. 13.1 "Трудовая деятельность иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы". Таким гражданам разрешение на работу выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом на основании заявления о выдаче разрешения на работу и представления соответствующих документов. Иностранный гражданин, прибывший в Россию в порядке, не требующем получения визы, подает заявление о выдаче ему разрешения на работу лично либо через организацию, в установленном порядке осуществляющую трудоустройство иностранных граждан в Российской Федерации, либо через лицо, выступающее в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации в качестве представителя данного иностранного гражданина. -------------------------------- <9> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // [Электронный ресурс]. URL: http://www. hrinform. ru/codekx/115fz. shtm.

Указанных иностранных граждан, имеющих разрешение на работу, работодатели вправе привлекать к трудовой деятельности без разрешения на привлечение и использование иностранных работников <10>. В настоящее время без визы на территорию Российской Федерации могут въезжать граждане Беларуси, Украины, Казахстана, Таджикистана и Кыргызской Республики. -------------------------------- <10> Постановление Правительства РФ от 18.03.2008 N 183 "Об утверждении Правил подачи работодателем или заказчиком работ (услуг) уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан и (или) лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу".

Безусловно, упрощение процедуры привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан способствует легализации их труда. Однако с целью поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан РФ и обеспечения интересов национальной безопасности Правительство РФ вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывшим в безвизовом порядке, разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на территории всей Российской Федерации <11>. -------------------------------- <11> Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2009 г. N 963 "Об утверждении на 2010 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности"; Приказ Минздравсоцразвития от 22 декабря 2009 г. N 1009н "О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2010 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности".

Иностранным гражданам, за исключением прибывших в Российскую Федерацию в безвизовом порядке, разрешения на работу выдаются в пределах квот на их въезд, ежегодно утверждаемых Правительством РФ по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан. Введение квотирования происходит в целях осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами в Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан. Указанные предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации формируются на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда. Иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом. Работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников (за исключением безвизовых) только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников. По общему правилу только при наличии разрешения на работу иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность. Однако есть исключения, и некоторые категории иностранных граждан могут осуществлять трудовую деятельность при отсутствии разрешения на работу (см. ч. 4 ст. 13 Закона N 115-ФЗ). Мероприятия по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации осуществляются в соответствии с Приказом Федеральной службы по труду и занятости, Федеральной миграционной службы от 3 апреля 2007 г. N 40/66 "Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации". Трудовая деятельность иностранца ограничена сроком действия разрешения на работу и сроком проживания на территории России (без визы - 90 дней). Содержание трудового договора должно соответствовать Трудовому кодексу Российской Федерации. Все наемные работники - и коренное население, и мигранты должны быть наделены одинаковыми правами и обязанностями в социально-трудовой сфере. Представляется, что в Трудовом кодексе должны найти отражение особенности регулирования труда с иностранными работниками (это касается не только заключения трудового договора, его изменения и прекращения, но и рабочего времени, времени отдыха и др.). Все более востребованным механизмом в решении проблемы нарастающего дефицита квалифицированных кадров организаций и повышения сбалансированности спроса и предложения рабочей силы становится регулирование территориальной трудовой миграции. С целью повышения территориальной мобильности трудовых ресурсов было принято Постановление Правительства РФ "О финансировании материальных затрат безработных граждан в связи с направлением их на работу или обучение в другую местность по предложению органов государственной службы занятости населения" от 2 июля 2007 г. N 422. Безусловно, что осуществление комплекса мер по содействию внутренней трудовой миграции, предоставление государственной поддержки гражданам и членам их семей, переселяющимся для работы в другую местность, включая субсидирование затрат на переезд и обустройство, будет способствовать территориальной мобильности трудовых ресурсов. Так, например, в 2009 г. жителям Алтайского края была оказана адресная поддержка для переезда в другую местность с целью трудоустройства. Ею воспользовались около 1 тыс. человек. В том числе 687 человек были трудоустроены за пределами края <12>. -------------------------------- <12> Актуальная информация: УТЗН Алтайского края // [Электронный ресурс]. URL: http://depalt. alt/ru/information/index. html.

Таким образом, миграция выступает в качестве фактора формирования количественных и качественных параметров рынка труда, так как приток в регион или отток из него населения с определенными социально-демографическими, социальными, профессиональными характеристиками неизбежно отражается на численности и составе всего населения и, соответственно, на показателях предложения рабочей силы. Поэтому надлежащим образом организованная трудовая миграция может служить эффективным средством регулирования рынков труда, способствуя достижению сбалансированности между спросом и предложением рабочей силы за счет стимулирования территориальной мобильности населения в необходимом направлении. Представляется, что более эффективному регулированию трудовой миграции населения с целью защиты национального рынка труда и интересов экономики страны необходимо: - обеспечение дифференцированного подхода к привлечению иностранной рабочей силы в зависимости от профессии (специальности). Так, квотирование следует использовать в отношении неквалифицированных категорий иммигрантов, а для квалифицированных специалистов необходимо создать условия по привлечению их в приоритетном порядке; - расселение иммигрантов на территории страны должно осуществляться с учетом интересов социально-экономического развития регионов, исходя из потребностей региональных рынков труда и демографической ситуации; - создание необходимых условий для переселения в Россию соотечественников; - содействие адаптации иммигрантов; - контроль уровня оплаты труда иммигрантов; - реализация комплекса мероприятий, направленных на стимулирование возвращения в Россию квалифицированных российских специалистов, выехавших из страны; - проверка законности пребывания иностранных граждан на территории страны, осуществления ими трудовой деятельности и соблюдения налогового законодательства.

Название документа