Труд иностранных граждан: эволюция приоритетов правового регулирования

ТРУД ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН: ЭВОЛЮЦИЯ ПРИОРИТЕТОВ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Н. Б. ШИТОВА

Шитова Наталья Борисовна, преподаватель кафедры конституционного и административного права НИУ ВШЭ - Нижний Новгород, г. Нижний Новгород.

В статье излагается оригинальный подход к оценке изменений в правовом регулировании труда иностранных граждан в Российской Федерации. Автором показан постепенный переход к дифференцированному правовому регулированию в указанной сфере путем установления правовых режимов труда различных категорий иностранных граждан. Аргументируется вывод о необходимости более тщательной разработки системы правовых режимов труда иностранных граждан с учетом их профессиональной (квалификационной) характеристики.

Ключевые слова: труд иностранных граждан, правовой режим, дифференциация правового регулирования.

Labor of foreign citizens: evolution of priorities of legal regulation N. B. Shitova

Shitova Natal'ya Borisovna, teacher of the Chair of Constitutional and Administrative Law of the National Research University "Higher School of Economics" - Nizhnij Novgorod, Russia.

The article describes an original approach to the evaluation of changes in legal regulation of work of foreign citizens in the Russian Federation. The author shows a gradual transfer to the differentiated legal regulation in the said sphere by establishment of legal regimes of work of various categories of foreign citizens; discusses the conclusion on the necessity of more detailed working out of the system of legal regimes of work of foreign citizens taking into consideration their professional (qualification) characteristics.

Key words: labor of foreign citizens, legal regime, differentiation of legal regulation.

Законодательное обеспечение труда иностранных граждан со временем видоизменялось в зависимости от различных факторов, в том числе состава иностранных граждан, целей их пребывания в России, общих ориентиров развития Российского государства, а также внешних политических факторов. В период с 1991 по 1996 г. законодательство об иностранцах было призвано обеспечить процессы вынужденной миграции, поскольку в это время основным потоком иностранцев были беженцы. Они въезжали в Россию для спасения своей жизни во время войн или гражданских конфликтов, чтобы избежать преследований по национальным или религиозным основаниям, отношению к определенной социальной группе. Но в начале XXI в. поток иностранцев качественно изменился. Основную долю среди иностранных граждан, въезжающих в страну, стали составлять трудовые мигранты. Они оценивали Российскую Федерацию как государство, потенциал которого позволяет им улучшить свою жизнь, дает больше экономических возможностей или обеспечивает им реализацию личных способностей <1>. На изменение состава приезжих должно было отреагировать законодательство. Так, в период с 1996 по 2002 г. нововведения в правовом обеспечении статуса иностранцев отразили экономическую направленность миграционной политики. Был принят ряд нормативных актов, закрепляющих основные положения о регулировании труда иностранных граждан, среди которых важно отметить Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" <2> и Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <3>, являющийся и на данный момент основным правовым источником в области привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации. -------------------------------- <1> Юрков А. Л. К вопросу о целях осуществления иммиграционного контроля // Журнал российского права. 2007. N 5. СПС "Гарант". <2> Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (в ред. от 31.05.2002) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 22. Ст. 2031; Парламентская газета. N 104. 2002; Российская газета. N 100. 2002. <3> Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. от 28.07.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032; Российская газета. N 140. 2002; Парламентская газета. N 144. 2002.

Введение системообразующих норм регулятивного содержания предполагает последовательное обновление всей законодательной базы, обеспечивающей процесс перемещения иностранца в страну и осуществления им трудовой деятельности. Поэтому с 2002 г. существенно изменился масштаб государственного регулирования труда иностранцев. Кроме того, необходимо было учитывать и современные потребности развивающейся России, в том числе потребность стать привлекательной страной для потенциальных иностранных работников. При этом необходимо было создать систему противодействия криминальной составляющей данного процесса. Перемещение рабочей силы иностранного происхождения становилось объективным условием при выработке социально-экономической политики страны. Более того, процесс управления сферой труда иностранцев и его средства должны были изменяться параллельно с трансформацией экономических инструментов достижения государственных целей. Труд иностранных граждан был обширно задействован в теневом секторе экономике, что обусловливало принятие мер по легализации незаконно находящихся на территории страны и трудящихся иностранных граждан <4>. Данное обстоятельство обусловило принятие нормативных актов, закрепивших ужесточение иммиграционной политики и регламентирующих меры по борьбе с нелегальной иммиграцией <5>. -------------------------------- <4> Юрков А. Л. Указ. соч. <5> Васькович Д. С. Иммиграционная политика Российской Федерации - динамика изменений: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2009. С. 11, 13, 15.

К настоящему моменту законодательство России в сфере труда иностранных граждан претерпело ряд системных изменений в направлении обеспечения баланса интересов государства и иностранных граждан, прибывающих с целью трудоустроиться. Были предприняты меры законодательного характера по стимулированию возвращения в Российскую Федерацию соотечественников из-за рубежа. И, как уже упоминалось, предприняты существенные меры противодействия нелегальной трудовой миграции. Масштаб привлечения труда иностранных граждан со временем становится значительным фактором при определении направлений развития государства и выборе средств достижения поставленных задач. Сегодня поиск людей, обладающих актуальными знаниями или способностями, является ключевым решением в развитии российской экономики. Человеческий ресурс обладает уникальными свойствами, позволяющими ему приобрести статус стратегического приоритета <6>, в том числе и для России. -------------------------------- <6> См.: Миграция и развитие / Г. И. Глущенко, В. А. Пономарев. М., 2009. С. 85.

Российская Федерация постепенно становится активным участником международного рынка труда. Несмотря на ее статус "новичка" на рынке, значительное число иностранных граждан едут в Россию именно с целью труда, что подтверждают данные Федеральной миграционной службы России <7>. -------------------------------- <7> Аналитический обзор миграционной ситуации и деятельности Управления Федеральной миграционной службы по Нижегородской области по реализации государственной политики в сфере миграции в Нижегородской области в 2011 году. Н. Новгород, 2012. С. 4. URL: http://finsnnov. ru/?id1655 (дата обращения: 05.03.2012).

В Российской Федерации на законных основаниях работают граждане почти 140 государств. Самые значительные миграционные потоки направлены в Россию из стран - участниц СНГ. При этом к странам, наиболее активно поставляющим работников, относятся Китай (20,8% от общей численности привлеченных иностранных работников), Украина (17%), Узбекистан (10,4%), Турция (10%), Таджикистан (9,7%), Вьетнам (6,8%), Молдова (5%). В Нижегородской области зафиксировано, что из визовых стран наибольшее количество разрешений оформлено гражданам КНДР и Турции, из безвизовых стран - гражданам Узбекистана, Таджикистана, Армении и Азербайджана <8>. -------------------------------- <8> Там же.

Однако качественный состав иностранных работников не столь разнообразен по сравнению с национальным. В основном иностранные граждане прибывают в Россию для выполнения низкоквалифицированного труда. Иностранцы, как правило, занимают непопулярные, по мнению российских граждан, вакансии, гарантирующие низкую заработную плату. Но усиленное развитие новых технологий за счет высокой квалификации кадров, что способствует формированию национальных конкурентных преимуществ, меняет положение, в котором находится Россия, как и другие развитые страны, "от избыточного предложения профессионалов к избыточному спросу на них" <9>. -------------------------------- <9> См.: Миграция и развитие / Г. И. Глущенко, В. А. Пономарев. М., 2009. С. 85.

Экспертами в сфере труда иностранцев неоднократно подчеркивалось, что "количество и качество мигрантов не соответствуют в полной мере потребностям экономического развития страны" <10>. Несмотря на существенные изменения в законодательстве, регламентирующем труд иностранцев, фиксируется рост числа отрицательных побочных эффектов. Так, Российская Федерация имеет безусловный потенциал создания привлекательной для иностранцев системы правового (и не только) регулирования их труда и использования этого труда на благо Российского государства и общества. Однако отмечается, что интенсивность, количество и качество иностранной рабочей силы не позволяют назвать Российскую Федерацию столь же успешным игроком на глобальном рынке труда, как и США, Канаду и, например, Испанию. -------------------------------- <10> Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. "Стратегия-2020: Новая модель роста - новая социальная политика". С. 226. URL: http://www. intelros. ru/pdf/ strategiy2020- 2012-litog. pdf (дата обращения: 15.04.2012).

Для эффективного участия в международном рынке труда Российской Федерации требуется система государственного регулирования процессов перемещения иностранной рабочей силы, что предполагает формирование комплекса правовых, политических, экономических инструментов управления сферой труда иностранцев. Правовое регулирование труда иностранных граждан призвано учесть специфические особенности участников отношений и потребности государства и общества в работниках той или иной категории. Однако на сегодня правовое регулирование не полностью отражает данный запрос. Труд иностранных граждан регулируется нормативными правовыми актами, обеспечивающими процесс перемещения иностранных граждан в РФ и осуществление ими трудовой деятельности. Несмотря на обширность и разную отраслевую направленность, законодательство не учитывает в достаточной мере специфику статуса иностранных граждан как участников правоотношений в сфере труда. Так, иностранные граждане не получили дифференцированного правового регулирования своего труда в Трудовом кодексе РФ <11>. Имеются отдельные положения закона, регламентирующие особенности труда иностранцев. Это позволяет говорить о признании законодателем специфики данной сферы труда, которая определяется специальным статусом субъектов (иностранных граждан). -------------------------------- <11> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (в ред. от 12.11.2012) // Российская газета. N 256. 2001; Парламентская газета. N 2 - 5. 2002; Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.

Важно отметить, что дифференциация правового регулирования правоотношений в сфере труда иностранных граждан не сводится только к Трудовому кодексу РФ <12>. Дифференцированные нормы также размещены в специальном законодательстве по отдельным категориям иностранных граждан, трудящихся в Российской Федерации. В этом случае решающее значение имеет административное законодательство, регламентирующее различные процедуры, предваряющие и сопровождающие трудовую деятельность иностранного работника. -------------------------------- <12> Скачкова Г. С. Единство и дифференциация в регулировании труда иностранцев в РФ // Трудовое право в России и за рубежом. 2011. N 2. С. 13 - 16. СПС "КонсультантПлюс".

Правовое регулирование в контексте привлечения и использования труда иностранных граждан проявляется в различных формах и динамично реагирует на изменения социально-экономической и правовой действительности <13>. К формам правового регулирования относят в том числе установление правовых режимов для групп субъектов (например, временно пребывающих, постоянно или временно проживающих иностранных граждан) и для отдельных субъектов (в частности, высококвалифицированных иностранных специалистов). -------------------------------- <13> См.: Розенфельд В. Г. Экономическая безопасность РФ: Правовое регулирование и административно-правовые режимы ее обеспечения // Государство и право современной России. Воронеж, 1999. N 10. С. 167 - 197.

Избрание правового режима как формы правового регулирования сферы труда иностранцев неслучайно. В настоящий момент правовое регулирование указанной сферы общественной жизни находится в состоянии развития, поиска новых способов и форм достижения упорядоченности отношений, установлению которой способствует учет особых свойств субъектов правоотношений. Трудовые отношения с участием иностранца обладают определенной спецификой, которая заключена в особом (специальном) правовом статусе иностранного гражданина. Указанный статус иностранного гражданина в правоотношениях обусловлен его гражданством. По общему правилу иностранный гражданин обладает правами и обязанностями наравне с российскими гражданами, но с некоторыми ограничениями. Эти правовые ограничения в основном касаются доступа к отдельным должностям и определенным сферам деятельности. Например, иностранцы не могут быть заняты на государственной и муниципальной службе или работать в организациях, связанных с обеспечением безопасности государства. Специфика правоотношений выражается также в многообразии субъектов (например, временно пребывающие, временно или постоянно проживающие иностранцы, высококвалифицированные специалисты, иностранцы, состоящие в трудовых отношениях с российским гражданином, не являющимся предпринимателем), каждая группа которых обладает особыми свойствами. Это обусловливает их учет при правовом регулировании труда. Данную задачу возможно выполнить путем создания блоков правил, регулирующих правоотношения определенной группы субъектов. Эти правила закреплены в правовых нормах, которыми установлены правовые режимы. Правовой режим закрепляет дифференциацию правового регулирования и содержит меры, стимулирующие и ограничивающие возможности субъекта. Правовые режимы привлечения иностранных граждан к труду в РФ, как правило, основаны на введении целого ряда ограничений, ужесточающих порядок получения визы, обязывающих выполнить условия квотирования, получить специальные документы (разрешения), легализующие доступ на российский рынок труда, и т. д. Данный тип правового режима используется в отношении категорий иностранцев, выделяемых по критерию сроков и основания пребывания (временно пребывающих, временно проживающих и постоянно проживающих иностранных граждан). Кроме того, установлены специальные режимы для иностранных граждан, принятых на работу физическими лицами, и иностранных высококвалифицированных специалистов, которые отличаются набором средств стимулирующего характера. Так, использование труда высококвалифицированных специалистов становится привлекательнее и реалистичнее за счет установления ряда правовых стимулов к реализации ими своих уникальных знаний и навыков именно в РФ. Преференции касаются как иностранных лиц, заявляющих о себе как о профессионалах, так и российских работодателей, которым необходимы и которые готовы привлечь труд такого иностранца. Например, не распространяются на высококвалифицированных специалистов квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Россию, что позволяет работодателю привлекать их к трудовой деятельности без определения заранее потребности в таких работниках и без получения разрешения на их привлечение. Это существенно экономит как время работодателя, так и его усилия по оформлению всех соответствующих разрешений и согласований. Иностранный специалист также получил право самостоятельно заявить о себе на российском рынке труда как о высококвалифицированном специалисте. Законодатель увеличил сроки действия разрешения на работу и поиска новой работы и получения нового разрешения на работу в случае досрочного расторжения трудового договора с высококвалифицированным иностранным специалистом. Препятствием для эффективного внедрения дифференцированного регулирования в сфере труда иностранных граждан путем введения правовых режимов являются качественные недостатки современного состояния закона. Среди них можно назвать недостатки, связанные с развитием законодательной базы (включая ее изменчивость, бессистемность и хаотичность), с закреплением специального правового статуса иностранного работника (в том числе проблемы понятийного аппарата, основания возникновения правоотношений в сфере труда иностранцев), с установлением правовых режимов регулирования труда иностранцев. На данный момент специальные правовые режимы не отвечают фактически существующему числу категорий иностранных граждан, нуждающихся в дифференциации правового регулирования. Учитывая то, что современная мировая и российская внутригосударственная ситуация свидетельствует о возросшей значимости привлечения в экономику страны иностранного трудового ресурса, возникает потребность в формировании надлежащего правового регулирования. В ближайшем будущем можно ожидать закрепления мер привлечения труда иностранцев, отражающих специфику субъекта и согласующихся с интересами государства и общества, к числу которых возможно отнести: - гармонизацию понятийного аппарата трудового и административного законодательства в сфере труда иностранцев; - законодательное закрепление классификаций иностранных работников; - детализацию правового регулирования собственно трудовых правоотношений с участием иностранных граждан путем внесения дополнительной главы в Трудовой кодекс РФ; - установление специальных правовых режимов труда иностранных граждан различных категорий (труда приграничных иностранных работников, иностранных работников, чья работа связана с постоянными переездами, сезонных работников и т. д.); - замену системы квотирования на балльную систему отбора иностранных граждан; - снижение обязательного уровня заработной платы для высококвалифицированных иностранных специалистов; - создание условий, способных привлечь иностранцев-профессионалов, включая создание высокотехнологичных центров и центров первоначального приема; - создание специальных программ привлечения и использования труда различных категорий иностранных граждан с учетом их квалификационно-профессиональных признаков. Подводя итоги анализа трансформации правового регулирования труда иностранных граждан, необходимо отметить следующее. Привлечение и использование труда иностранных граждан, его содержание и отличительные особенности субъектов отношений и самой деятельности обусловливают применение множества правовых средств регулирования данных отношений. Законодательство о труде иностранных граждан и используемые правовые инструменты видоизменялись в течение всего периода существования новой России. Усложнение состава иностранцев (а также иные факторы) вынудило законодателя регламентировать труд определенных категорий иностранцев. Данное направление - дифференцированное правовое регулирование - можно признать перспективным и приоритетным в дальнейшем развитии законодательства. Подтвердить высказанную идею можно тем, что отмечается потребность российской экономики в работниках, в том числе иностранных, различных профессий, квалификации, обладающих иными специфическими чертами. Наиболее адекватным способом дифференцированного правового регулирования можно признать введение правовых режимов в сфере привлечения труда иностранцев. При этом следует обратить внимание, на что, собственно, направлен устанавливаемый режимом порядок. Основной целью правового режима привлечения и использования труда иностранных граждан в целом является выгодное для национальной экономики восполнение вакантных рабочих мест за счет привлеченного труда иностранцев. Однако достижение этой цели и, соответственно, реализация режима воплощаются на практике при создании правовых норм, учитывающих специфику субъектов отношений и их групп, а также при соблюдении установленных норм в сфере регламентации труда иностранцев и прохождения иностранными сотрудниками ряда установленных правовых процедур. Важно также иметь в виду, что правовые режимы труда различных категорий иностранцев не только затрагивают права человека, но и нередко в той или иной мере ущемляют или ограничивают их. Однако это не является дискриминацией прав иностранцев в России, поскольку обусловлено гражданством лица и особенностями его статуса в РФ. Таким образом, можно сделать вывод о существовании в России ряда правовых режимов в сфере труда иностранцев, установленных с учетом особых свойств субъектов отношений. Однако дифференциацию правового регулирования в рассматриваемой сфере нельзя признать упорядоченной, поскольку существующие режимы учитывают особые свойства не всех категорий иностранных граждан, пребывающих в России и в труде которых государство заинтересовано. Поэтому в будущем необходимо ожидать изменения правового обеспечения в сторону закрепления мер привлечения труда различных категорий иностранцев, отражающих специфику субъекта и согласующихся с интересами государства и общества <14>. Особенно это замечание касается направления поиска новых эффективных способов привлечения иностранных профессионалов. -------------------------------- <14> См., например: Беликова К. М., Дворникова О. А., Егорова Н. Е. Ярмарка инновационных идей на школе-практикуме молодых ученых-юристов // Журнал российского права. 2009. N 7. СПС "КонсультантПлюс".

Литература

1. Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (в ред. от 31.05.2002) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 22. Ст. 2031; Парламентская газета. N 104. 2002; Российская газета. N 100. 2002. 2. Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. от 28.07.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032; Российская газета. N 140. 2002; Парламентская газета. N 144. 2002. 3. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (в ред. от 12.11.2012) // Российская газета. N 256. 2001; Парламентская газета. N 2 - 5. 2002; Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3. 4. Аналитический обзор миграционной ситуации и деятельности Управления Федеральной миграционной службы по Нижегородской области по реализации государственной политики в сфере миграции в Нижегородской области в 2011 году. Н. Новгород, 2012. С. 4. URL: http://fmsnnov. ru/?id=1655 (дата обращения: 05.03.2012). 5. Беликова К. М., Дворникова О. А., Егорова Н. Е. Ярмарка инновационных идей на школе-практикуме молодых ученых-юристов // Журнал российского права. 2009. N 7. СПС "КонсультантПлюс". 6. Васькович Д. С. Иммиграционная политика Российской Федерации - динамика изменений: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2009. С. 11, 13, 15. 7. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. "Стратегия-2020: Новая модель роста - новая социальная политика". С. 226. URL: http://www. intelros. ra/pdf/ strategiy2020- 2012-litog. pdf (дата обращения: 15.04.2012). 8. Миграция и развитие / Г. И. Глущенко, В. А. Пономарев. М., 2009. С. 85. 9. Розенфельд В. Г. Экономическая безопасность РФ: Правовое регулирование и административно-правовые режимы ее обеспечения // Государство и право современной России. Воронеж, 1999. N 10. С. 167 - 197. 10. Скачкова Г. С. Единство и дифференциация в регулировании труда иностранцев в РФ // Трудовое право в России и за рубежом. 2011. N 2. С. 13 - 16. СПС "КонсультантПлюс". 11. Юрков А. Л. К вопросу о целях осуществления иммиграционного контроля // Журнал российского права. 2007. N 5. СПС "Гарант".

Название документа