Федеральная инспекция труда: государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства

ФЕДЕРАЛЬНАЯ ИНСПЕКЦИЯ ТРУДА: ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР И КОНТРОЛЬ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Д. А. КОШЛЕВ

В соответствии с действующим законодательством одной из форм защиты трудовых прав граждан является государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Особая роль в данном случае отведена законодателем федеральной инспекции труда, осуществляющей государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории Российской Федерации. Свое начало федеральная инспекция труда ведет от фабричной инспекции. 1. О правовой природе государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде. На современном этапе действующего законодательства понятиям государственный "надзор" и "контроль" посвящена гл. 57 ТК РФ как одному из способов защиты трудовых прав и свобод. В законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями. О соотношении данных понятий идет дискуссия уже много лет среди ученых, занимающихся проблемами общей теории права. В настоящее время в теории получили распространение две точки зрения по данному вопросу. Согласно первой понятия "контроль" и "надзор" синонимичны, происходит их постоянное отождествление. Вторая точка зрения заключается в том, что понятие "контроль" больше по объему, чем "надзор". Надзор - это ограниченный, суженный контроль. Исследуя действующее законодательство в сфере трудового права, нельзя сделать однозначный вывод о соотношении категорий "контроль" и "надзор" исходя только из логического анализа определений. Следует согласиться с высказанной в свое время Л. А. Николаевой точкой зрения о том, что надзор всегда осуществляют органы только публичной власти <1>. Надзор проявляется в публичных правоотношениях, поскольку одной стороной в этих правоотношениях всегда выступает один из уполномоченных органов федеральной исполнительной власти. В свою очередь, контроль присутствует как в публичных правоотношениях, так и в правоотношениях частного характера. В рамках публичного права он (контроль) проявляется: в административном управлении (в рамках административного права), в него включаются внутренний контроль (осуществляемый как внутри организации, так и вышестоящей организацией) и все виды государственного контроля, предусмотренные действующим законодательством. Необходимо отметить, что в этих случаях законодатель полностью отождествляет понятия "контроль" и "надзор". Данный вид контроля можно назвать публично-правовым. В частноправовых отношениях контроль проявляется через профсоюзный и социально-партнерский контроль. Сторонами данных правоотношений выступают, с одной стороны, всегда работодатель, с другой стороны, это либо профессиональные союзы, либо представители социально-партнерских отношений. В этих случаях законодатель специально наделил контрольными полномочиями представителей каждой из сторон. Профсоюзная организация осуществляет контроль при проведении, заключении или изменении коллективного договора и осуществляет контроль за его выполнением (ст. 29 ТК РФ). По запросу работника органы профсоюзного контроля обязаны произвести проверку условий труда работника (ст. ст. 219, 370 ТК РФ). В рамках социально-партнерских отношений, кроме предусмотренных законодателем (ст. ст. 24, 408 ТК РФ), возможно предоставление дополнительных полномочий, предусмотренных коллективным договором, соглашением по осуществлению контроля. -------------------------------- <1> См.: Николаева Л. А. Теоретические и практические проблемы обеспечения законности в советском государственном управлении: Дис. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. Л., 1973. С. 17.

Именно такое разделение по сфере действия двух форм мероприятий за соблюдением трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права, представляется автору наиболее подходящим. Таким образом, исследуя данную проблему, можно сделать следующие выводы. Во-первых, различие между государственным контролем и государственным надзором состоит в их содержании. Органы государственного (внешнего) контроля обладают более широкой компетенцией. Она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспекты контрольной деятельности. Во-вторых, государственный контроль и надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством государственных органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы государственного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности. В-третьих, государственный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения государственный надзор включает три его разновидности: а) он осуществляется в отношении неопределенного круга лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил; б) государственный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам - соблюдение трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права; в) контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан. В-четвертых, государственный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Государственный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов, т. е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти. Органы государственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. В-пятых, государственный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. В-шестых, государственный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для государственного надзора основными методами являются непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов государственного (внешнего) контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др. В-седьмых, государственный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры, меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного оборудования), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следовательно, органы государственного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы государственного контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают. Суммируя изложенное, можно отметить, что государственный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе соблюдения трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права, обладает следующими признаками: - отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов; - возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов; - невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора; - наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами; - возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам; - строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий. 2. Современное состояние и эффективность деятельности на примере Ярославской области. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории РФ осуществляют органы федеральной инспекции труда. Федеральная инспекция труда - единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда). Федеральная инспекция труда представляет собой четкую структуру органов, находящихся во взаимосвязи и взаимоподчинении между собой. Это инспекции республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, городов и межрегиональных государственных инспекций, деятельность которых направлена на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов в трудовой сфере. Правовой основой деятельности федеральной инспекции труда являются следующие нормативно-правовые акты: 1) Конвенция МОТ 1947 г. об инспекции труда N 81; 2) Конвенция МОТ 1978 г. о регулировании вопросов труда N 150; 3) Конвенция МОТ 1981 г. о безопасности и гигиене труда и производственной среде N 155; 4) ТК РФ (ст. ст. 353 - 365); 5) КоАП РФ (ст. ст. 5.27 - 5.34, 5.44, 23.12, ч. 2 ст. 28.3). Помимо названных актов, Трудовой кодекс РФ определяет порядок руководства федеральной инспекцией труда, а именно: руководство деятельностью федеральной инспекции труда осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, - главный государственный инспектор труда РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ (ч. 2 ст. 354 ТК РФ). Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) урегулированы основные вопросы проведения мероприятий контрольно-надзорного характера. При этом в ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ перечисляются те сферы, где не применяются соответствующие положения, сфера трудового законодательства в данный перечень не включена. Соответственно, осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства регулируется в том числе Законом N 294-ФЗ. Осуществляя надзорную и контрольную деятельность, государственные инспекции труда в Российской Федерации на примере государственной инспекции труда по Ярославской области сталкиваются с рядом проблем: 1. Наблюдается рост численности небольших организаций, что ведет к увеличению количества работодателей и затрудняет инспектирование, так как количество государственных инспекторов труда незначительно. Так, по данным Государственной инспекции труда в Ярославской области, общая численность зарегистрированных на территории Ярославской области работодателей на первый квартал 2009 г. составила 74,3 тыс., а на второй - уже 75,16 тыс. В результате проводимые инспекцией проверки охватывали 0,58% и 0,52% соответственно от общей численности зарегистрированных на территории Ярославской области работодателей. Необходимо отметить, что штатная численность трудовой инспекции не изменялась и среднее количество проведенных проверок колеблется от 484 (второй квартал 2006 г.) до 391 (первый квартал 2008 г.). Данное обстоятельство объясняется постоянным ростом количества работодателей на территории Ярославской области и отсутствием дополнительных резервов у государственной инспекции труда. В первом квартале 2009 г. за нарушение трудового законодательства было привлечено к административной ответственности в виде штрафа 218 виновных лиц (работодателей, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц) на общую сумму 778,9 тыс. руб., больше чем в первом квартале 2008 г. - 309,9 тыс. руб. Общая сумма взысканных штрафов составила 782,0 тыс. руб. Среднемесячный размер административного штрафа, наложенного одним инспектором, составил 9,99 тыс. руб. Во втором квартале 2009 г. за нарушение трудового законодательства было привлечено к административной ответственности в виде штрафа 231 виновное лицо на общую сумму 1240 тыс. руб., что больше, чем во втором квартале 2008 г. на 685 тыс. руб. Общая сумма взысканных штрафов составила 759,4 тыс. руб. Среднемесячный размер административного штрафа, наложенного одним инспектором составил 15,9 тыс. руб. По результатам проведенных проверок в первом квартале 2009 г. по требованию госинспекторов привлечено к дисциплинарной ответственности 15 работников, во втором квартале 2009 г. - 31 работник. По материалам, направленным инспекцией в следственный комитет при прокуратуре, было возбуждено два уголовных дела. Значительный объем проведенной в первом и втором кварталах 2009 г. работы связан с рассмотрением заявлений, жалоб и других обращений граждан в целях разрешения конкретных вопросов, связанных с соблюдением их трудовых прав. По всем письменным обращениям были проведены проверки. Об устранении выявленных в ходе проверок нарушений трудового законодательства инспекцией выданы предписания. На все заявления граждан даны письменные ответы в установленные сроки. 2. Растет количество организаций, которые создаются на короткий промежуток времени, а затем ликвидируются (так называемые фирмы-однодневки) или часто меняют форму собственности и местонахождение, что не позволяет произвести своевременную проверку их деятельности и принять соответствующие меры к нарушителям трудового законодательства. 3. Все еще актуальны проблемы, связанные с "серой заработной платой", поскольку работник в случае возникновения трудового спора не может получить должную правовую защиту. В рамках правового информирования в первом и во втором кварталах 2009 г. инспекцией продолжалась целенаправленная реализация комплекса мероприятий, направленных на повышение уровня знаний и информированности граждан в сфере трудового законодательства. В первом квартале проведены 271 совещание и семинар с руководителями, должностными лицами и работниками организаций, а также частными предпринимателями, вот втором квартале 2009 г. - 263. В целях информирования работников в инспекции действует телефон "горячей линии". 4. В ряде случаев это связано со сложившейся "негативной" судебной практикой и недостаточным профессиональным уровнем инспекторов при привлечении работодателей к административной ответственности, что дает возможность привлекаемым к административной ответственности лицам избежать наказания. Выводы. На современном этапе, исходя из анализа правомочий федеральной инспекции труда, следует вывод, что основной формой защиты трудовых прав со стороны федеральной инспекции труда является государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Закрепленная же законодателем с 1994 г. такая форма защиты, как государственный контроль, федеральной инспекцией труда совершенно не используется. Таким образом, считаем необходимым внести изменения в гл. 57 Трудового кодекса РФ в части, исключающей полномочия государственного контроля со стороны федеральной инспекции труда, ограничив последнюю полномочиями на проведение государственного надзора.

Название документа