Муниципальное образование как субъект трудовых правоотношений

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК СУБЪЕКТ ТРУДОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Э. Н. БОНДАРЕНКО

Бондаренко Эльвира Николаевна, доктор юридических наук, профессор МГЮА.

Исследованы некоторые проблемы муниципального образования как субъекта трудового права, в частности его правосубъектности и сферы деятельности.

Ключевые слова: муниципальное образование, работодатель, трудовая правосубъектность, предмет ведения.

Municipality as a subject of labor legal relations E. N. Bondarenko

Some problems of municipality as subject of the labor law, in particular its right subjectivity and a field of activity are investigated.

Key words: municipality, employer, labor right subjectivity, area of jurisdiction.

Прежде чем обозначить некоторые проблемы отношений трудового права с участием муниципальных образований, надо убедиться в том, что муниципальное образование как субъект права, в том числе трудового, существует. Для подтверждения этого достаточно будет сослаться на п. 1 ст. 124 ГК РФ и ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ). Причем важно, что муниципальное образование является участником вполне реальных правоотношений. Существование муниципального образования как субъекта трудового права вытекает из ст. 1 ТК РФ, определяющей круг общественных отношений, входящих в предмет трудового права. Среди них и такие отношения, участие муниципальных образований в которых необходимо: социальное партнерство, охрана труда, трудоустройство и иные способы участия в реализации права на труд, например увольнение несовершеннолетних по некоторым основаниям ст. 81 ТК РФ. При этом следует отметить, что отношения в сфере трудового права с участием муниципальных образований (кроме, может быть, муниципальной службы), по сути, не были предметом специальных научных исследований. Как известно, предмет трудового права состоит из собственно трудовых отношений и отношений, непосредственно связанных с ними. Поскольку трудовое правоотношение является системообразующим в предмете трудового права, прежде всего рассмотрим муниципальное образование как работодателя. Статья 20 ТК РФ определяет, что работодатель - это физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. В случаях, предусмотренных федеральными законами, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры. Кроме того, что муниципальное образование физически не может выступать в роли лица, принимающего на работу, оно формально не относится ни к одной из названных категорий работодателей. Муниципальное образование является публичным образованием и рассматривается в качестве особого субъекта гражданского права, юридическим лицом не является, но в целом приравнивается к последнему с позиций владения имуществом и участия в гражданском обороте (ст. 124 ГК РФ). Интересы публичного образования представляют органы местного самоуправления. Однако здесь не все однозначно. Орган местного самоуправления, согласно Закону N 131-ФЗ, как и местная администрация (ст. 35 и 37), признается юридическим лицом. Но в науке гражданского права этот вопрос является дискуссионным. Казалось бы, эта проблема для трудовых отношений по большому счету должна быть безразлична: есть юридическое лицо - есть работодатель. Но относительно трудовых отношений важно, есть ли у работодателя обязанность и возможность нести ответственность перед работником. В Гражданском кодексе РФ публично-правовые образования в качестве юридических лиц не названы, в их числе нет ни муниципальных образований, ни органов местного самоуправления, ни тем более местной администрации. Правда, Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" изменена ст. 41 Закона N 131-ФЗ и установлено, что органы местного самоуправления являются муниципальными казенными учреждениями. Данное положение вызывает сомнения у правоведов. Право выбора той или иной организационно-правовой формы юридического лица принадлежит только муниципальному образованию, которое выступает собственником муниципального имущества, а оно, в свою очередь, закрепляется за учреждениями. Федеральный закон может лишь установить саму возможность такого выбора <1>. -------------------------------- <1> См., например: Щепачев В. А. Органы местного самоуправления как юридические лица // Право и политика. 2010. N 1. С. 20 - 25; Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 18.

Тем не менее в одних случаях муниципальное образование непосредственно фигурирует как субъект отношений трудового права (наниматель в отношениях с муниципальными служащими); в других - органы местного самоуправления, выступая от имени муниципального образования, приобретают права и обязанности, как правило, для муниципального образования <2> и участвуют в гражданских отношениях от собственного имени и в своих интересах лишь для удовлетворения хозяйственных нужд органов местного самоуправления <3>. То есть мы говорим "орган местного самоуправления" - подразумеваем "муниципальное образование" и наоборот. В связи с этим хотелось бы отметить, что Закон N 131-ФЗ в системе органов местного самоуправления называет и избирательную комиссию (ст. 39) - муниципальный орган, который, однако, не наделен правом принимать нормативные правовые акты и вообще имеет столь неопределенное правовое положение, что "позволяет усомниться в необходимости законодательного проектирования подобных юридических химер фантомного характера" <4>. -------------------------------- <2> Подробнее об этом см.: Бондаренко Э. Н. Муниципальное образование как работодатель // Международное, российское и зарубежное законодательство о труде и социальном обеспечении: современное состояние (сравнительный анализ) / Под ред. К. Н. Гусова. М., 2011. С. 587 - 593. <3> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: Учебно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. А. П. Сергеева. М., 2010. <4> Гревцов Ю. И., Хохлов Е. Б. О юридико-догматических химерах в современном российском правоведении // Правоведение. 2006. N 5. С. 4.

Кроме того, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" вводит в лексикон трудового права понятие "наниматель". Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель) (ст. 2). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя) (ст. 3). Выделение в качестве субъектов трудовых отношений нанимателя и работодателя вряд ли является удачным решением законодателя, так как их правовое положение не определено. Термин "наниматель" известен трудовому законодательству по ст. 27 КЗоТ РСФСР 1922 г., но под ним подразумевались предприятия, учреждения, организации, т. е. собственно работодатели. Определиться с понятием "работодатель" необходимо, так как трудовое законодательство, во-первых, подразумевает под ним определенное лицо, причем собственника или обладателя другого вещного права, а во-вторых, устанавливает ответственность перед работником именно работодателя. К тому же в муниципальном образовании работают не только муниципальные служащие, но и лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, которые не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими. Кто для этих лиц является нанимателем-работодателем, в законе не говорится. Это лишний раз подтверждает пагубность неопределенности субъекта правоотношений в муниципальном образовании. Можно только предположить, что в этом случае в качестве работодателя выступает тот представитель нанимателя, который руководит подразделением, куда устраивается на работу потенциальный работник. Трудно признать решенным и вопрос о правосубъектности муниципального образования. По поводу времени возникновения трудовой (работодательской) правосубъектности в научной литературе высказаны разные мнения. Одни авторы считают, что это момент официальной регистрации работодателя в качестве плательщика во внебюджетные фонды, другие полагают, что это момент регистрации в качестве юридического лица. Спорным является и вопрос о моменте возникновения гражданской правоспособности юридического лица как субъекта гражданского права <5>. Непосредственно "момент регистрации" <6> или "принципиально после регистрации" <7> - это не одно и то же. В момент регистрации трудовые правоотношения физически не могут возникнуть, так как субъекта права - работодателя еще нет даже по гражданско-правовым меркам. Но дело не только в этом. На наш взгляд, нет необходимости создавать конструкцию юридического лица - субъекта трудового права, отличного от юридического лица - субъекта гражданского права, и, следовательно, разграничивать моменты возникновения гражданской и трудовой правосубъектности во времени: во-первых, потому что гражданско-правовые категории давно используются в трудовом праве; во-вторых, гражданская правосубъектность юридического лица охватывает (или поглощает) трудовую правосубъектность юридического лица - работодателя. Трудовая правосубъектность работодателя - юридического лица вполне подпадает под признаки юридического лица - субъекта гражданского права: организационное единство, имущественная обособленность, самостоятельная имущественная ответственность по своим обязательствам. -------------------------------- <5> См.: Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М., 2005. С. 120. <6> См.: Лушников А. М., Лушникова М. В. Курс трудового права: В 2 т. Т. 1. М., 2003. С. 258 - 259. <7> См.: Маврин С. П., Филиппова М. В., Хохлов Е. Б. Трудовое право России: Учебник. СПб., 2005. С. 59.

Еще одной проблемой правового регулирования отношений трудового права с участием муниципального образования является неопределенность в предметах ведения. Однако в Законе N 131-ФЗ, в ТК РФ и в каких-либо других нормативных правовых актах, регулирующих рассматриваемые отношения, сфера трудовых и связанных с ними отношений четко не обозначена. Компетенция муниципального образования непосредственно и в лице его представителей определена следующим кругом полномочий: 1) вопросы местного значения; 2) вопросы, связанные с осуществлением отдельных переданных на муниципальный уровень федеральными законами и законами субъектов РФ государственных полномочий (ч. 1 ст. 19 Закона N 131-ФЗ); 3) вопросы, связанные с участием в осуществлении иных государственных полномочий (не переданные им в соответствии со ст. 19 Закона N 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Интерес представляет перечень вопросов местного значения, установленный Законом N 131-ФЗ (гл. 3). Данный перечень носит ограниченный характер и не включает непосредственных полномочий муниципального образования в сфере трудовых отношений. Кроме того, не вполне адекватно их соотношение с правомочиями органов местного самоуправления, содержащимися в ТК РФ, выходящими за рамки местного значения (например, участие органов местного самоуправления в принятии социально-партнерских соглашений (ч. 3 ст. 48 ТК РФ); установление систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (абз. 3 ч. 1 ст. 144 ТК РФ); оплата труда руководителей организаций, их заместителей и главных бухгалтеров (ст. 145 ТК РФ); обязанность регистрации заключения и прекращения трудовых договоров с работодателями - физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (ст. 303, 307 ТК РФ)). Трудовой кодекс РФ закрепляет и другие правомочия органов местного самоуправления в трудовых отношениях, которые, учитывая их важность, также вряд ли можно отнести к вопросам местного значения (ч. 6 ст. 135, ст. 216, 229, 269, ч. 3 ст. 302, ст. 325, ч. 5 ст. 326, ст. 353.1 ТК РФ). Правомочия органов местного самоуправления в трудовых отношениях, оказавшиеся вне классификации предметов ведения органов местного самоуправления, могут устанавливаться не только Законом N 131-ФЗ, но и другими нормативными правовыми актами. Так, согласно п. 16 Положения о государственных наградах Российской Федерации <8> ходатайство о награждении государственной наградой возбуждается по месту основной (постоянной) работы лица, представленного к государственной награде, в частности органами местного самоуправления. -------------------------------- <8> Утверждено Указом Президента РФ от 7 сентября 2010 г. N 1099 "О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации".

В Законе N 131-ФЗ не очерчен круг правомочий муниципального образования второй и третьей группы в сфере трудовых отношений; они разбросаны по различным нормативным правовым актам. Так, в соответствии со ст. 216 ТК РФ отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов РФ. Решение вопросов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан передается органам местного самоуправления вместе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами <9>. -------------------------------- <9> См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. N 72.

В соответствии с третьей группой вышеназванных полномочий муниципальному образованию, как представляется, принадлежат лишь те из них, которые оно в лице своих органов вправе, но не обязано осуществлять (например, право вводить у отдельных работодателей в случае необходимости дополнительные условия и показания к проведению обязательных медицинских осмотров (обследований) (ст. 213 ТК РФ), устанавливать более высокие размеры районных коэффициентов за счет средств бюджетов муниципальных образований для учреждений, финансируемых соответственно из средств этих бюджетов (ч. 2 ст. 316 ТК РФ)). Итак, необходима определенность в вопросе о том, кто является работодателем наемных работников муниципального образования, для чего должна быть внесена ясность в содержание правового статуса органов местного самоуправления. В связи с этим нуждается в унификации терминология федеральных законов, обозначающая работодателя как субъекта трудовых отношений, т. е. она должна быть приведена в соответствие с ТК РФ: во-первых, потому что работодатель - субъект трудового права; во-вторых, ТК РФ имеет приоритет перед другими федеральными законами (ч. 3 ст. 5 ТК РФ). Кроме того, в Законе N 131-ФЗ следовало бы выделить сферу социально-трудовых отношений как не менее значимую по сравнению с экономической и финансовой деятельностью муниципальных образований и определить их права и обязанности не только в трудовых, но и в иных непосредственно связанных с ними отношениях. Выявленные проблемы правового регулирования отношений с участием муниципального образования свидетельствуют о настоятельной необходимости их решения. Муниципальное образование должно быть признано полноценным субъектом трудового права, поэтому следует определить содержание и основания возникновения его трудовой правосубъектности и трудоправовую сферу его деятельности.

Библиографический список

Бондаренко Э. Н. Муниципальное образование как работодатель // Международное, российское и зарубежное законодательство о труде и социальном обеспечении: современное состояние (сравнительный анализ) / Под ред. К. Н. Гусова. М., 2011. Гревцов Ю. И., Хохлов Е. Б. О юридико-догматических химерах в современном российском правоведении // Правоведение. 2006. N 5. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: Учебно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. А. П. Сергеева. М., 2010. Лушников А. М., Лушникова М. В. Курс трудового права: В 2 т. Т. 1. М., 2003. Маврин С. П., Филиппова М. В., Хохлов Е. Б. Трудовое право России: Учебник. СПб., 2005. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М., 2005. Щепачев В. А. Органы местного самоуправления как юридические лица // Право и политика. 2010. N 1.

Название документа