Вопросы совершенствования модели отечественной организационной структуры государственного управления в миграционной сфере

ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МОДЕЛИ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В МИГРАЦИОННОЙ СФЕРЕ

А. Н. САНДУГЕЙ

Сандугей А. Н., доцент, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник ВНИИ МВД России.

Эволюция миграционной системы России привела к тому, что ряд современных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, как в прошлом, так и сегодня, выполняют функции в миграционной сфере, несвойственные их основным задачам. При этом некоторые из этих функций дублируют соответствующие, возложенные на ФМС России. В свою очередь, ФМС России реализовывает излишнее количество функций в рассматриваемой сфере управления, объективно требующих их передачи другим субъектам реализации миграционной политики Российской Федерации. По мнению автора, чтобы устранить путаницу в разграничении полномочий между органами, необходимо воссоздать Правительственную комиссию по миграционной политике. Одним из важных вопросов проведения реформ государственного управления является оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти. В период становления системы государственного управления современной России эта проблема не стала исключением. Система и структура ее органов исполнительной власти на федеральном уровне за период с 1992 по 2008 г. изменялись неоднократно, с периодичностью от нескольких раз в полгода до 2001 г. и до одного раза в два-четыре года после 2001 г. Не оставались без "соответствующего внимания" и федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за управление в миграционной сфере. К сожалению, многолетняя череда административных реформ в аппарате государственного управления миграционными процессами так и не решила актуальнейших вопросов миграции в России - контролируемости миграционных потоков и предупреждения правонарушений в миграционной сфере. При этом среди субъектов реализации миграционной политики по-прежнему наблюдается разобщенность, лоббирование ведомственных интересов и, как следствие, неэффективная управляемость в миграционной сфере. Объяснить сложившуюся ситуацию можно отсутствием в Российской Федерации концепции административной политики в миграционной сфере. Однако не менее важной причиной неэффективности администрирования в любой сфере государственного управления является иррациональность модели построения организационной структуры исполнительной власти. Как отмечает Г. В. Атаманчук, "от выбранной и созданной модели организационной структуры зависит впоследствии рациональность и эффективность государственного управления" <1>. -------------------------------- <1> Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997. С. 137.

Обращаясь к проблеме совершенствования модели отечественной организационной структуры государственного управления в миграционной сфере необходимо учитывать ряд обстоятельств. Во-первых, для выбора необходимой нам модели значение имеет понимание условий и факторов, влияющих на эволюцию миграционной системы страны. Во-вторых, по мнению ряда исследователей, неэффективность некоторых институтов миграционных отношений может быть связана как с пробельностью в их организационном обеспечении, так и с дублированием функций органов исполнительной власти <2>. -------------------------------- <2> См.: Воробьева О. Д. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. М., 2001. С. 147; Переведенцев В. И. Миграция населения и демографическое будущее России. М.: АН, Ин-т сравнительной политологии, 2003. С. 52 - 53; Тюркин М. Л. Миграционная система России: Монография. М., 2005. С. 105.

Если говорить о факторах, повлиявших на развитие отечественной миграционной системы, - это кардинальные изменения в социально-экономической, демографической сфере России начала 90-х годов. В этот период качественные изменения миграционной ситуации выступили так называемой пусковой причиной принятия решения о создании специализированного государственного органа - ФМС России. Однако само решение было настолько скоротечным, что впоследствии на протяжении 15 лет происходила постоянная перестройка миграционной системы страны. Это связано с тем, что ее головной орган - Федеральная миграционная служба - создавался можно сказать с чистого листа, об исторической преемственности не могло быть и речи. Чего нельзя сказать о других федеральных органах исполнительной власти, чьи функции, в том числе и в миграционной сфере, перешли им "по наследству" от управленческого аппарата Союза ССР. Эволюция миграционной системы России привела к тому, что ряд современных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации как в прошлом, так и сегодня выполняет функции в миграционной сфере, несвойственные их основным задачам. При этом некоторые из этих функций дублируют соответствующие, возложенные на ФМС России. В свою очередь, ФМС России реализовывает излишнее количество функций в рассматриваемой сфере управления, объективно требующих их передачи другим субъектам реализации миграционной политики Российской Федерации. Учитывая обозначенное положение дел в сфере управления миграционными процессами в стране, в основе совершенствования действующей модели организационной структуры управления в миграционной сфере следует использовать механизмы перераспределения между субъектами реализации миграционной политики излишних и исключения дублирующих функций в миграционной сфере. Это позволит не только освободить ряд ведомств от несвойственных им задач, но и повысить правоприменительный эффект в миграционной сфере. Среди таких ведомств можно выделить ФСБ России, МИД России, Федеральную службу по труду и занятости (Роструд), Федеральное агентство речного и морского транспорта (Росморречфлот). На сегодняшний день одним из серьезных препятствий для эффективного осуществления правоприменительных функций, функций надзора и контроля в миграционной сфере, является недостаточность числа, а главное удаленность большинства пунктов пропуска непосредственно от линии Государственной границы РФ. Например, на участке российско-казахстанской границы в основном они расположены в 1,5 - 70 км от нее. Налицо явные расхождения в ведомственных интересах двух федеральных служб - ФМС России и ФСБ России. Фактически пограничные органы ФСБ России выполняют не только функции по охране Государственной границы РФ, правоприменительные функции в данной области, но и осуществляют надзорные полномочия в миграционной сфере, а если быть точнее - иммиграционный контроль <3>. -------------------------------- <3> В соответствии с п. 3.2 Приказа ФПС России и ФМС России от 5 января 1996 г. N 96/23 "Об утверждении Положения об основах взаимодействия органов пограничной службы Российской Федерации и органов Федеральной миграционной службы России" право выявления из потоков следующих через пункты пропуска иностранных граждан, ищущих убежище в Российской Федерации и следующих транзитом в третьи страны, предоставлено органам пограничного контроля.

Исторически сложившаяся система обеспечения порядка пересечения Государственной границы СССР полностью унаследована пограничной службой ФСБ России, и отказываться от своих претензий на участие в надзоре за внешней миграцией она не желает. Именно поэтому руководство ФСБ России не стремится пускать представителей ФМС России на подведомственную территорию. Как отмечает руководитель пограничной службы ФСБ России В. Е. Проничев, "в целом необходим иной подход к организации проведения контроля в пунктах пропуска - по принципу "одного окна". Этот принцип предполагает проведение совместно и одновременно пограничного и таможенного контроля с возложением задач по осуществлению иммиграционного контроля на пограничные органы..." <4>. -------------------------------- <4> Проничев В. С. О мерах по совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации // Право и безопасность. 2005. N 2. С. 38.

На наш взгляд, надзор за соблюдением правил пересечения Государственной границы РФ в пунктах пропуска (проверка документов, необходимых для въезда в Российскую Федерацию и выезда за ее пределы, проставление в них соответствующих отметок о пересечении границы, а также отметок о депортации, выдачу и собор отрывных частей миграционных карт и т. п.) следует передать ФМС России. Это позволит завершить всю цепочку последовательных действий ФМС России по организации миграционного (иммиграционного и эмиграционного) контроля за всеми категориями граждан в Российской Федерации. Другим органом федеральной исполнительной власти из числа "силового" блока, участвующим в реализации миграционной политики во взаимодействии с ФМС России, является Министерство иностранных дел РФ. В этой сфере деятельности на МИД России возложены следующие задачи: - участие в решении вопросов, связанных с внешней трудовой миграцией граждан Российской Федерации и использованием иностранной рабочей силы в Российской Федерации; - паспортно-визовое обслуживание российских граждан и юридических лиц в соответствии с действующим законодательством; - визовое обеспечение в пределах своей компетенции въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства <5>. -------------------------------- <5> См.: Приказ МИД России от 11 марта 2002 г. N 2792 "Об утверждении Положения о представительстве МИД России на территории Российской Федерации" (в ред. от 10 июля 2006 г.) // Российская газета. 2002. N 81.

На наш взгляд, полномочия МИД России по паспортному обслуживанию российских граждан и юридических лиц, а также визовому обеспечению въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства не относятся к функциональному назначению министерства и вполне могли бы полностью осуществляться ФМС России. В качестве второго блока элементов организационной структуры государственного управления в миграционной сфере, требующих пересмотра своих задач в этой сфере, следует выделить группу органов федеральной исполнительной власти, входящих в так называемый правительственный блок. К числу таких органов относится Федеральная служба по труду и занятости (Роструд). В соответствии с Положением о Службе она оказывает государственные услуги в сфере содействия трудовой миграции. Наряду с основными направлениями деятельности Роструд организует информационное обслуживание населения о возможностях трудоустройства, в том числе в связи с переездом в другую местность; проводит межтерриториальное перераспределение трудовых ресурсов совместно с заинтересованными организациями, а также участвует в пределах своей компетенции в организации международного сотрудничества по решению проблем занятости, включая вопросы трудовой деятельности граждан Российской Федерации за рубежом и иностранных граждан в России в соответствии с международными соглашениями в рамках международных программ <6>. -------------------------------- <6> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости" (в ред. от 5 сентября 2007 г.) // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2901.

Необходимо отметить, что Министерство здравоохранения и социального развития РФ, в структуру которого входит Роструд, разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам трудовой миграции <7>. -------------------------------- <7> См.: Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 153 "Вопросы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации" (в ред. от 2 ноября 2005 г.) // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1445.

В этой связи закономерно возникает вопрос. Входит ли нормативное правовое регулирование трудовой миграции в компетенцию ФМС России? На наш взгляд, это один из принципиальных вопросов об излишней компетенции ФМС России в сфере миграции населения. Представляется, что вопросами выдачи иностранным гражданам разрешительных документов для участия в трудовых отношениях на территории Российской Федерации, а также разрешений на привлечение иностранной рабочей силы, лицензий на право трудоустройства российских граждан за рубежом должен заниматься Роструд. Данный федеральный орган исполнительной власти создан для осуществления функций по контролю и надзору в сфере труда и занятости, по оказанию услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы. Поэтому именно этому ведомству больше, чем другому, известны проблемы в трудовой сфере. Следует отметить, что в настоящее время Роструд совместно с ФМС России участвует в контрольно-надзорной деятельности за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации <8>. Однако, являясь надзорным органом в сфере труда, его Федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции не вправе рассматривать дела о правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 18.15 - 18.17 КоАП РФ, нормы которых, по существу, регулируют правоотношения в трудовой сфере. На наш взгляд, эти полномочия необходимо передать Роструду. -------------------------------- <8> См.: Приказ Роструда и ФМС России от 3 апреля 2007 г. N 40/66 "Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации" // Российская газета. 2007. N 100.

Федеральными органами исполнительной власти, участвующими в регулировании миграционных процессов, являются также Федеральное агентство речного и морского транспорта. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1997 г. N 1508 "Об утверждении Положения о паспорте моряка" (в ред. от 19 октября 2007 г.) паспорт моряка (удостоверение личности моряка) оформляется и выдается Федеральным агентством морского и речного транспорта, а также администрациями морских портов и бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте, включенными в перечни, утверждаемые Министерством транспорта Российской Федерации. В целях установления отсутствия оснований для временного ограничения права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации ими проводится согласование выдачи или замены паспорта моряка с соответствующими органами ФСБ России и ФМС России, на территории которого находится этот орган <9>. -------------------------------- <9> См.: Приказ Минтранса и Минсельхоза от 30 июня 1998 г. N 81/328 "Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о паспорте моряка" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 22.

Данная функция указанного агентства, на наш взгляд, является избыточной. Поэтому, как и в случае с МИД России, вопрос передачи Федеральным агентством морского и речного транспорта функции по оказанию государственной услуги по оформлению и выдаче паспорта моряка ФМС России вполне реален и главное соответствует направлению ее деятельности. В целом преодолеть существующую путаницу в сфере управления миграцией населения, на наш взгляд, возможно только в результате воссоздания Правительственной комиссии по миграционной политике. В качестве ее основных задач следует предусмотреть помимо координации работы заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и выработки механизмов по реализации государственной миграционной политики, с учетом изменений миграционной ситуации в стране, разработку стратегии и тактики административной политики в миграционной сфере. Именно комплексный взгляд на основные направления формирования и функционирования органов исполнительной власти, в целях повышения эффективности их правотворческой и правоприменительной деятельности в миграционной сфере, с учетом взаимообусловленных интересов личности, общества и Российского государства, разрешит обозначенные выше вопросы компетенции субъектов реализации миграционной политики Российской Федерации.

Название документа