Финансово-правовое регулирование публичной собственности

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

П. СИЛИЧЕВА

Силичева П., ГУ - ВШЭ.

Институт права собственности является многоотраслевым, так как правовые нормы, посвященные праву собственности, присутствуют во многих отраслях права - конституционном, административном, гражданском, земельном, уголовном и др. Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению правовых особенностей института публичной собственности, необходимо определить и разграничить понятия "собственность" (форма собственности) <1> и "право собственности". -------------------------------- <1> Понятия "собственность" и "форма собственности" в данной работе рассматриваются как синонимы.

Среди российских исследователей права собственности отсутствует единый подход к правовой природе собственности. Например, В. Д. Мазаев отстаивает позицию, согласно которой в РФ существует в соответствии со ст. 8 Конституции России частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Исходя из формулировки данной статьи, "собственность" является конституционным понятием, которое по логике системы права нуждается в развитии и конкретизации в иных отраслях <2>. -------------------------------- <2> См.: Мазаев В. Д. Конституция и формы собственности // КПВО. 2003. N 4(45). С. 185.

Иной позиции придерживается Е. А. Суханов, считающий, что "формы собственности" представляют собой "некорректную юридическую конструкцию" <3>. По его мнению, формы собственности представляют собой экономические, а не юридические категории. В обоснование этого тезиса приводятся следующие аргументы: во-первых, формы собственности как экономические категории получают юридическое выражение не только в праве собственности, но и в иных формах; во-вторых, субъекты экономических и юридических отношений собственности не всегда совпадают. -------------------------------- <3> Суханов Е. А. Понятие права собственности в российском законодательстве и в модельном Гражданском кодексе для стран СНГ // КПВО. 2001. N 1(34). С. 85.

Таким образом, экономически существуют различные формы собственности, но юридически "никаких форм собственности нет, существует лишь одно-единственное право собственности со стандартным, единым набором правомочий, у которого могут быть разные субъекты - граждане, юридические лица, государство и иные публично-правовые образования" <4>. Признавая наличие одного права собственности, некоторые исследователи отмечают, что при идентичных правомочиях право частной и публичной собственности существенно различается по способам возникновения, осуществления и прекращения, по видам имущественных объектов и т. д. <5>. -------------------------------- <4> Там же. <5> См.: Суханов Е. А. Гражданское право: Учебник. Часть I. М.: БЕК, 1998. С. 480 - 481.

Е. А. Суханов обращает внимание на то, что ч. 2 ст. 8 Конституции РФ говорит о признании и равной защите, но не о тождестве форм собственности, иными словами, подразумевается неравенство их правового режима. Сходной позиции придерживается Г. А. Гаджиев: "...собственность в юридическом смысле объективна, едина и не имеет каких-либо форм" <6>. Обращается внимание на то, что "в зависимости от того, каким субъектам принадлежит субъективное право собственности, Конституция РФ выделяет частных (ст. 34, 35) и публичных собственников (ст. 7, 130, 132)" <7>. -------------------------------- <6> Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики. М.: Юристъ, 2004. С. 177. <7> Там же.

В ряде исследований подчеркивается, что "право собственности непосредственно не отражает экономических отношений собственности, даже если последние и существуют" <8>. -------------------------------- <8> Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. М., 2002. С. 159.

Однако К. И. Скловский признает существование такого исторического феномена, как формы собственности, считая, что раз последнее имеет место, "разумнее поставить ей сразу пределы, и прежде всего в доктрине, чем в дальнейшем сталкиваться с непредсказуемыми последствиями" <9>. -------------------------------- <9> Там же.

По мнению К. И. Скловского, форму собственности необходимо рассматривать как способ определения принадлежности имущества тому или иному виду субъектов, существующие различия между которыми никем не оспариваются. Резюмируя, сформулируем дефиницию: собственность - это экономические отношения принадлежности различных категорий имущества тому или иному виду субъектов. Тогда как право собственности представляет собой систему правовых норм, регулирующих имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Под публичной собственностью понимаются отношения властвования над определенными имущественными объектами с целью удовлетворения публичных интересов общества, государства, местного самоуправления, осуществляемые народом или населением непосредственно либо посредством публичных образований. На основе конституционного содержания форм собственности п. 1 ст. 214 ГК РФ предусматривает два вида государственной собственности: федеральную собственность и собственность субъектов РФ. Соответственно, субъектом права федеральной собственности является Россия как государство, субъектами права второго вида - республики, которые имеют правовой статус государств, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. В некоторых исследованиях в качестве самостоятельного элемента публичной собственности выделяют национальное достояние, рассматриваемое в качестве особой категории публичной собственности <10>. -------------------------------- <10> См.: Мазаев В. Д. Указ. соч. С. 191.

Однако понятие "национальное достояние" нуждается в более обстоятельных исследованиях, в особенности принимая во внимание отсутствие надлежащей законодательной базы. По нашему мнению, понятие "национальное достояние" представляет собой особый, стратегически значимый объект публичной собственности, характеризующийся уникальностью, значимостью для всего народа и будущих поколений. К национальному достоянию следует отнести природные ресурсы, объекты культурного наследия РФ, объекты регионального значения, представляющие особую культурно-историческую ценность для граждан и народов РФ. Другая значимая проблема заключается в определении субъекта собственности. Кто вправе выступать субъектом национального достояния? Народ? Но народ как целое не признается субъектом имущественных правоотношений. Кто может выступать в гражданском обороте от имени народа как целого, являющегося в экономическом смысле собственником? Этот вопрос тесно связан с понятием народного суверенитета, введенным политическим мыслителем Ж. Ж. Руссо. Суть теории сводится к следующему. На определенном этапе развития общественных отношений люди спонтанно объединяются в государство, с этого момента у граждан появляются общие интересы, являющиеся одновременно потребностями каждого из них в обеспечении неотъемлемых прав, безопасности, в защите собственности. Это общие интересы государства, представляющее собой народ, который обладает всей полнотой власти и тем самым выступает как верховный суверен. Теория "народного суверенитета" нашла свое отражение в положениях ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, согласно которой "носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной и муниципальной власти". При системном анализе положений ч. 1, 2 ст. 3, ст. 4, ч. 1 ст. 9, ч. 1 ст. 32 Конституции РФ следует вывод, что субъектом данной формы публичной собственности является народ (граждане РФ), наделяющий имущественными правами органы государственной власти и делегирующий властные полномочия с целью обеспечения таких прав. Правовой статус публичной собственности определяется как нормами гражданского законодательства (ст. 124 - 127, 214 ГК РФ), так и публичными предписаниями при регулировании налоговых, административных и иных финансовых отношений, основанных на субординационной подчиненности участников <11>. -------------------------------- <11> Агапов А. Б. Административное право: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2006. С. 42.

Иными словами, имущественные отношения, основанные на вышеуказанных императивных методах, не регулируются гражданским законодательством, к ним применяются положения, установленные финансовым и иным публичным законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Однако некоторые имущественные отношения финансового характера в силу прямых указаний ГК РФ регламентируются гражданским законодательством, например ст. 855 ГК РФ об очередности списания денежных средств со счетов клиентов, в том числе по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и во внебюджетные фонды. По данному вопросу Государственная Дума РФ разъяснила, что в случае противоречия норм налогового, административного законодательства нормам ст. 855 ГК применяются правила, установленные этой статьей ГК <12>. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 1996. N 43. Ст. 4871.

Рассредоточение правовых норм, посвященных данному вопросу, и отсутствие единого консолидированного акта составляют одну из проблем правового регулирования публичной собственности. В соответствии со ст. 214 ГК РФ государственной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам - республикам и иным публично-правовым образованиям (краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам). Следует отметить, что законодатель определяет принадлежность того или иного объекта по остаточному принципу, т. е. объекты, не отнесенные к собственности субъектов, закрепляются за Федерацией. Следовательно, перечень имущественных объектов федеральной собственности не ограничен, в ней может находиться любое имущество. Состав объектов собственности субъектов РФ ограничен. Так, к имуществу субъектов РФ не могут быть отнесены объекты, относящиеся к исключительной собственности РФ. В государственной собственности, а вернее было бы сказать - на праве государственной собственности, находится следующее имущество: 1) имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями соответственно на праве хозяйственного ведения и оперативного управления; 2) имущество, составляющее государственную казну России и казну субъектов РФ. Согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, принадлежащее РФ, субъекту РФ на праве собственности, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, образуют соответственно казну РФ и казну субъекта РФ. Состав государственной казны определяется в приложении 1 к Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 <13> и включает: средства федерального бюджета, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Стабилизационного фонда <14> и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ, золотой запас, алмазный и валютный фонды. -------------------------------- <13> Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (в ред. от 24 декабря 1993 г.). <14> Следует обратить внимание на изменения в бюджетном законодательстве, внесенные Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ" и вступающие в силу по общему правилу с 1 января 2008 г. В соответствии с данным Законом Стабилизационный фонд преобразуется в Резервный фонд и Фонд будущих поколений.

Остановимся подробнее на финансово-правовых особенностях статуса Резервного фонда и статуса Фонда будущих поколений. Фонд будущих поколений определяется как подлежащая обособленному учету и управлению часть средств федерального бюджета. В соответствии со ст. 96.9 БК РФ Резервный фонд - это часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению, используемых для финансового обеспечения нефтегазового трансферта в ситуации дефицита бюджета. Законодатель вводит новое понятие "нефтегазовый трансферт", которое представляет собой средства Резервного фонда и нефтегазовые доходы, используемые для покрытия ненефтегазового дефицита федерального бюджета. Величина нефтегазового трансферта устанавливается ежегодно федеральным законом о бюджете и плановом периоде РФ, в 2008 г. данная величина не должна превышать 6,1% прогнозируемого ВВП. В состав нефтегазовых доходов входят суммы налога на добычу полезных ископаемых, взимаемого с углеводородного сырья, и суммы вывозных таможенных пошлин на нефть, продукты нефтепереработки, газ. В состав средств Резервного фонда входят нефтегазовые доходы, превышающие величину нефтегазового трансферта, при условии, что накопленный объем средств не превышает нормативной величины, и доходы от управления средствами Резервного фонда. При сопоставлении источников формирования имущественной базы Стабилизационного фонда и Резервного фонда можно сделать вывод, что законодательные изменения направлены на сокращение количества средств, поступающих в Фонд. Средства Резервного фонда и Фонда будущих поколений являются частью федерального бюджета, полномочия по управлению имуществом Фондов осуществляет Минфин России, а в отдельных случаях Банк России, в порядке, установленном Правительством РФ. Отдельные функции по управлению средствами Фонда будущих поколений могут осуществляться на основе договоров, заключаемых с Минфином, специализированными финансовыми организациями. В настоящее время отсутствуют нормы, регулирующие порядок проведения конкурса, нормы, устанавливающие организационно-правовые, имущественные требования к привлекаемым специализированным финансовым организациям. Полагаем, что в данном качестве могут выступать как коммерческие, так и некоммерческие организации. Так, управление средствами Фонда будущих поколений могут осуществлять федеральное агентство, государственные комитеты, саморегулируемые организации. Следует отметить, что в этом случае появляется опасность ареста средств Фонда на основании требований иностранных кредиторов. Именно в силу этого практика по привлечению специализированных финансовых организаций не получит дальнейшего развития. Представляется, что полномочия по управлению имуществом Фонда будущих поколений разделятся между Минфином России и ЦБ РФ. Центральный банк РФ обладает двояким правовым статусом, поэтому, с одной стороны, может осуществлять полномочия по управлению средствами Фонда как орган государственной власти, с другой стороны, в силу правового статуса юридического лица, установленного Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <15>, может выступать специализированной финансовой организацией. -------------------------------- <15> Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в ред. от 26 апреля 2007 г.).

Добавим, указанная конструкция защищает имущество России от иностранных кредиторов, так как Банк России освобожден от ответственности по обязательствам государства, если только банк и государство не примут на себя такие обязательства. В соответствии с Конституцией РФ вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, а также законодательство о недрах находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Обратимся к Закону РФ "О недрах" <16>, который определяет, что недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. -------------------------------- <16> Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в ред. от 26 июня 2007 г.).

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории РФ осуществляется в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов России совместно Российской Федерацией и субъектами РФ. Однако вопросы разграничения государственной собственности на недра в этом Законе решены неоднозначно <17>. -------------------------------- <17> Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // В сб.: Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998.

Так, ст. 2.1 Закона РФ "О недрах" определяет, что отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения, а значит, быть в федеральной собственности только на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. При этом Закон не определяет механизм и порядок принятия совместных решений. Кроме того, не указывается, какие органы государственной власти должны принимать это совместное решение. В Законе отсутствуют критерии отнесения участков недр к федеральной собственности. Объектами федерального значения могут быть участки, необходимые для гарантированного обеспечения государственных потребностей России стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, участки недр, которые влияют на национальную безопасность РФ, обеспечивают основы ее суверенитета, а также служат для выполнения обязательств по международным договорам РФ. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений. При этом порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности не определен, дана отсылочная норма на другой федеральный закон, что неправомерно. Так как именно этот Закон является специальным законом в области недропользования, то он, по нашему мнению, и должен четко определять имущественные правомочия по владению, пользованию и распоряжению государственной собственностью на ресурсы недр. Таким образом, проблема заключается в разобщенности информации о составе государственного имущества. Полагаем разумным создание консолидированного реестра объектов государственной собственности, в который войдут учет капитализации этой собственности, учет износа, объективная стоимость. Следующая проблема правового регулирования публичной собственности связана с отсутствием информации об использовании данного имущества. Следует обратить внимание на оценку коммерческой деятельности, осуществляемой государственным унитарным предприятием, так как субсидиарную ответственность по обязательствам предприятия несет РФ. В связи с этим уместно, думаем, вспомнить Федеральный закон "Об автономных учреждениях" <18>, в п. 5 ст. 2 формулирующий, что собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам данного учреждения. -------------------------------- <18> Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (в ред. от 18 октября 2007 г.).

Понятно, что государство в лице законодателя стремилось обезопасить себя, но подобная конструкция противоречит правовому статусу учреждения, имущество которого принадлежит ему на праве оперативного управления, оставаясь в собственности учредителя, который в соответствии со ст. 120, 296, 298 ГК РФ обязан отвечать по долгам созданного им учреждения в субсидиарном порядке. Подводя итоги, можно констатировать, что в современной правоприменительной практике остается по-прежнему много неразрешенных проблем. Это связано как с отсутствием законодательной базы, регулирующей финансово-правовые вопросы публичной собственности, судебной практики, так и с отсутствием четкого подхода к разграничению компетенции РФ и субъектов РФ в сфере управления публичной собственностью.

Название документа