Стимул к саморегулированию
(Мигин С.)
("ЭЖ-Юрист", 2007, N 50)
Текст документа
СТИМУЛ К САМОРЕГУЛИРОВАНИЮ
С. МИГИН
Сергей Мигин, директор по проектам Национального института системных исследований проблем предпринимательства.
Спустя шесть с лишним лет после возникновения идеи разработки специального закона о саморегулировании Президентом РФ подписан Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях". Он посвящен отношениям, возникающим в связи с созданием, осуществлением и прекращением деятельности саморегулируемых организаций, объединяющих субъекты предпринимательской или профессиональной деятельности.
Саморегулирование - экономический институт, одна из альтернатив госрегулирования рынка. Оно предполагает установление группой экономических агентов правил ведения ими хозяйственной деятельности, осуществление контроля за соблюдением установленных правил и применение санкций к нарушителям, а также обеспечение внесудебного разрешения споров.
Традиционно различают две основные формы саморегулирования - добровольное и делегированное. Первое предполагает самостоятельное установление и обеспечение выполнения требований группой экономических агентов, второе связано с осознанной передачей государством ряда функций по регулированию рынка саморегулируемым организациям.
Исторический экскурс
С принятием в 2001 г. курса на сокращение избыточного госрегулирования хозяйственной деятельности был подготовлен пакет законопроектов по снижению административного давления на экономику. В него вошли:
- законы первой волны дебюрократизации N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц", N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)";
- проект закона, реформирующего систему стандартизации и сертификации, который, существенно выйдя за границы первоначальной концепции, был принят в декабре 2002 г. как Федеральный закон N 184-ФЗ "О техническом регулировании";
- проект закона "О саморегулируемых организациях".
Трудности, возникшие на пути реформирования системы госрегулирования предпринимательской деятельности, были вызваны не только отдельными недостатками принятых законов, их несогласованностью во времени и наличием отсылочных норм, фактически откладывающих начало реформ до принятия подзаконной нормативной базы.
Основные проблемы оказались связаны с сопротивлением со стороны сильных групп специальных интересов, заинтересованных в извлечении административной ренты и, стало быть, в сохранении статус-кво, а также со ставшей очевидной невозможностью устранения системных недостатков государственного регулирования одним лишь принятием "процедурных" законов. Это привело к трансформации политики дебюрократизации в общее дерегулирование экономики, осуществляемое в рамках реализации административной реформы.
Оптимизация госрегулирования проистекает исходя из обязательной, максимально полной и эффективной реализации действительно необходимых его функций с параллельным сокращением вмешательства в сферы, где несовершенства рыночного механизма минимальны или существующие провалы могут быть более эффективно преодолены усилиями самоорганизованного бизнеса.
Подобная постановка вопроса позволяет вплотную приблизиться к решению задачи сокращения административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства.
В связи с реализацией концепции дерегулирования и возникла необходимость нормативного закрепления правовых основ саморегулирования, которое позволило бы обеспечить практическое сокращение госрегулирования экономики и повысить его качество за счет появления реальной альтернативы в виде саморегулирования.
Работы по развитию саморегулирования были сконцентрированы по трем направлениям:
- создание косвенных стимулов для возникновения саморегулируемых организаций;
- включение в отраслевое законодательство норм, затрагивающих вопросы саморегулирования, в том числе прямо предусматривающих создание саморегулируемых организаций в отдельных секторах экономики;
- собственно разработка и подготовка к принятию проекта Закона о саморегулируемых организациях.
Первые шаги
Серьезные попытки создания стимулов для развития саморегулирования были предприняты в рамках Федеральных законов "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и "О техническом регулировании". Первый закрепляет упрощенный порядок осуществления госконтроля в отношении членов саморегулируемых организаций. Второй предполагает сохранение минимального количества функций госрегулирования, обеспечивающих безопасность продукции и связанных с ней процессов, и передачу всего массива прочих технических требований на рынок на основе принципа добровольности.
Нормы, касающиеся деятельности саморегулируемых организаций, появились в ряде отраслевых законов. В их числе Законы N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности", N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", N 38-ФЗ "О рекламе", N 35-ФЗ "Об электроэнергетике". Большинством из них предусмотрено делегированное саморегулирование, причем в ряде случаев - на сравнительно жестких условиях обязательного членства.
Параллельно на протяжении последних нескольких лет продолжалась дискуссия относительно необходимости принятия закона, регулирующего деятельность саморегулируемых организаций. Сторонники указывали на важность закрепления правового статуса саморегулируемых организаций и настаивали, что принятие законопроекта активизирует процесс сокращения избыточного регулирования за счет передачи им отдельных государственных полномочий. Некоторые эксперты скептически относились к перспективам регулирования соответствующих отношений специальным законом.
Дело в том, что действующее законодательство не запрещает создание объединений субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности с целью установления стандартов и правил такой деятельности. В пользу этого тезиса однозначно свидетельствует появление организаций, обладающих всеми атрибутивными признаками саморегулируемых, задолго до принятия специального закона. По мнению противников Закона, возникают реальные риски необоснованного усиления регулирования, причем не только в отношении саморегулируемых организаций, но и их членов (в том числе за счет двойного регулирования - со стороны государства и саморегулируемой организации).
Критика законопроекта осуществлялась и по другим направлениям. Характеристики организаций саморегулирования очень сильно различаются в зависимости от сферы деятельности, являющейся предметом саморегулирования, структуры соответствующего отраслевого рынка, принципов, на которых строится членство, и целого ряда других факторов. Соответственно, нахождение баланса интересов и закрепление в специальном законе компромиссных универсальных норм представляет собой в высшей степени нетривиальную задачу. Во многом именно этим следует объяснять тот факт, что проект Закона "О саморегулируемых организациях", принятый Госдумой ФС РФ в первом чтении еще в 2003 году, более четырех лет оставался на той же стадии законотворческого процесса. С разнообразием саморегулирования связан и рамочный характер окончательной редакции Закона.
Недостатки
Основной недостаток Закона - отсутствие в рамочном законе обязательств государства по передаче отдельных регулирующих функций эффективно функционирующим саморегулируемым организациям. Практически не прописаны и обязательства государства в отношении саморегулируемых организаций - законодатель ограничился положением, согласно которому саморегулируемые организации получают доступ к проектам нормативных правовых актов по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, и возможность проведения независимых экспертиз.
Данные положения, обеспечивающие раскрытие информации и прозрачность деятельности органов госвласти по разработке проектов регулирующих решений, должны распространяться на неограниченный круг заинтересованных лиц. В противном случае в отсутствие законодательно закрепленных процедур информирования о деятельности органов власти открывается возможность ограничения доступа к информации организаций, не являющихся саморегулируемыми.
Аналогичное замечание возникает в связи с предоставлением саморегулируемым организациям права оспаривать решения и (или) действия (бездействия) органов государственной власти. Логичным было бы предоставление такого права любой организации, чьи интересы затрагиваются вводимой регуляцией.
Следует обратить внимание на очевидный дисбаланс прав и обязанностей саморегулируемых организаций. Перечень прав саморегулируемых организаций действительно существенно сократился по сравнению с первоначальной редакцией проекта закона, подготовленной Минэкономразвития России, и во многом свелся к декларативным положениям. Параллельно предъявлены довольно жесткие требования к органам управления саморегулируемых организаций, в том числе к наличию специализированных органов. Все это при определенных условиях может означать ужесточение регулирования со стороны государства.
Что дальше?
Дальнейшая деятельность по стимулированию развития саморегулируемых секторов экономики может быть условно разделена на два основных направления:
- прямое регулирующее воздействие, имеющее целью формирование и развитие института саморегулирования;
- косвенное воздействие через формирование соответствующей системы стимулов.
В первом случае речь идет о делегировании отдельных государственных функций саморегулируемым организациям. Такая постановка вопроса согласуется с приоритетными направлениями административной реформы и нашла отражение в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. Концепцией среди прочего предусмотрена разработка и принятие нормативных правовых актов, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям.
В рамках второго направления создаются предпосылки развития саморегулирования отдельных секторов экономики. Сокращение объемов государственного вмешательства в пользу свободного функционирования рынка стимулирует образование саморегулируемых структур без прямого участия государства. Роль последнего в данном случае характеризуется созданием благоприятного климата и стимулированиям развития саморегулируемых структур на добровольной основе посредством формирования соответствующего правового поля.
Таким образом, вновь образуемые саморегулируемые сегменты экономики, занимающие (потенциально готовые занять) ниши, которые высвобождаются в процессе сокращения избыточного государственного регулирования, по своим ключевым характеристикам схожи с уже существующими добровольными саморегулируемыми структурами. Отметим также, что развитие добровольного саморегулирования в связи с сокращением государственного вмешательства возможно не только и не столько путем создания новых саморегулируемых организаций, сколько через развитие уже существующих посредством расширения сферы их ведения.
Предварительно оценивая возможные последствия принятия Закона о саморегулируемых организациях, следует иметь в виду, что Закон может как заложить основы для нового витка сокращения необоснованного государственного присутствия в экономике, так и стать очередным инструментом "барьерного" регулирования предпринимательской деятельности. Реализация того или иного сценария зависит от последовательности усилий, направленных на повышение качества госрегулирования, а также от того, насколько успешно удастся преодолеть эффект блокировки институциональных преобразований со стороны операторов неэффективных административных барьеров, возникающих в связи с избыточным госрегулированием. Дальнейшее развитие саморегулируемых секторов экономики в контексте принятого Закона требует выявления встроенных рисков, к которым следует отнести:
- возникновение двойного регулирования субъектов предпринимательской либо профессиональной деятельности - со стороны государства и саморегулируемой организации;
- ограничение конкуренции вследствие деятельности саморегулируемой организации;
- перенос "барьерной" активности групп специальных интересов из сферы государственного регулирования в сферу саморегулирования с сохранением возможности извлечения административной ренты в новых институциональных условиях.
От того, насколько последовательно будет обеспечено снятие указанных рисков, напрямую зависит, станет ли Закон о саморегулируемых организациях завершением восьмилетнего цикла государственной политики по оптимизации государственного присутствия в экономике и началом отката к воспроизводству барьерных форм регулирования экономики либо даст начало новому витку регулятивных реформ на качественно новом институциональном уровне.
Название документа