Развитие законодательства о муниципальной службе в контексте становления системы местного самоуправления в городе Москве в 1993 - 2007 гг

РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ В КОНТЕКСТЕ СТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ МОСКВЕ В 1993 - 2007 ГГ.

А. С. САНАЕВ

Санаев А. С., аспирант 3-го курса Московской финансово-юридической академии, консультант отдела законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы.

Как указано в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <1>, муниципальная служба является профессиональной деятельностью, осуществляемой на должностях муниципальной службы в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий такого органа, комиссии либо лица, замещающего муниципальную должность. Из этого определения видно, что муниципальная служба напрямую зависит от системы и полномочий органов местного самоуправления, определяемых множеством факторов: территорией, населением, местными традициями, политическим курсом, развитием соответствующей отрасли законодательства и т. д. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.

Для понимания современного состояния муниципальной службы в городе Москве целесообразно рассмотреть ее становление и развитие в контексте особенностей построения системы местного самоуправления в столице с момента принятия Конституции Российской Федерации и по настоящее время. Москва является уникальным городом в Российской Федерации, совмещающим в себе функции субъекта Российской Федерации - города федерального значения - и столицы России. Кроме того, это крупнейший мегаполис страны. Как отмечает В. Ю. Виноградов, "особенность любого большого города в том, что одни потребности человека обеспечиваются городом в целом, другие - разными его районами. Так, например, человек живет в одном районе, работает в другом, ездит к родственникам в третьем, отдыхает в четвертом и т. д. Социальная и экономическая роль каждого района зависит от его роли в городе" <2>. Учитывая это, а также отсутствие реальных границ между районами в московских территориальных образованиях, вряд ли возможно образование какого-либо местного сообщества, объединенного общими интересами на определенной территории. -------------------------------- <2> Виноградов В. Ю. Московское городское самоуправление: Генезис, развитие, основные черты. М.: Экон-Информ, 2005. С. 170.

Более того, большинство вопросов местного значения в Москве "не может решаться на уровне отдельного района или округа из-за угрозы разрушения целостности и работоспособности систем жизнеобеспечения города" <3>. -------------------------------- <3> Зотов В. Б., Мусинова Н. Н. Организация управления и местного самоуправления в городе Москве. М.: Государственный университет управления, 2004. С. 7.

Все эти особенности привели к формированию в столице иной системы местного самоуправления, нежели на остальной территории Российской Федерации. Принятый в 1995 г. Устав города Москвы <4> установил двойной статус органов власти города Москвы. Так, ст. 6 Устава определяла, что представительный и исполнительный органы власти города Москвы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. -------------------------------- <4> Ведомости Московской Думы. 1995. N 4.

Представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская Дума. Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы была Московская городская администрация, возглавляемая мэром Москвы. Префекты административных округов осуществляли в пределах своих полномочий исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территориях соответствующих округов. В качестве исполнительного органа городского самоуправления у Московской городской администрации были территориальные отделения в районах города Москвы - районные управы, являвшиеся органами власти районов. Районная управа обеспечивала решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами района. Более подробно статус районной управы был установлен в Законе города Москвы от 11 сентября 1996 г. N 28-91 "О районной управе в городе Москве" <5>. В нем особо подчеркивалось, что районная управа - это именно орган власти района, но не орган местного самоуправления, управа лишь осуществляла установленные законодательством функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления. -------------------------------- <5> Тверская, 13. 1996. N 47, 48.

Полномочия представительного органа населения в управе осуществляло районное собрание, в состав которого входили советники районного собрания и глава управы. Закон определял, что свои полномочия советник реализует как общественное и почетное поручение без отрыва от постоянного места работы. Как член районного собрания советник получал денежную компенсацию, которая выплачивалась в зависимости от участия советника в заседаниях районного собрания, а также выполнения других обязанностей. Очевидно, что советники районных собраний не являлись государственными либо муниципальными служащими, поскольку были выборными должностными лицами, осуществляли свою деятельность на непрофессиональной основе, совмещали ее со своей основной деятельностью. Иной статус имел глава управы, избираемый районным собранием по представлению мэра Москвы тайным голосованием. На данную должность мэр был вправе предложить как одного из советников районного собрания, так и иное лицо. Глава управы в случае систематического неисполнения своих обязанностей или грубого их нарушения мог быть досрочно освобожден от должности мэром Москвы самостоятельно либо по представлению префекта с учетом мнения районного собрания. Закон города Москвы "О районной управе в городе Москве" относил главу управы, его заместителей, руководителей структурных подразделений администрации района, а также других служащих администрации района, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями, к должностным лицам администрации. Кроме того, согласно Закону они являлись муниципальными служащими, работающими на постоянной основе. Для них Законом "О районной управе в городе Москве" были установлены некоторые ограничения: они не могли заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, состоять в органах управления коммерческих предприятий, учреждений и организаций. Однако в остальном правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы, в том числе установление квалификационных требований к должностным лицам, гарантий и компенсаций, льгот, групп должностей, минимально допустимых окладов, условий прекращения службы, должно было осуществляться отдельным законом города Москвы. Вместе с тем такой закон в то время так и не был принят. В связи со сказанным закономерен вопрос: как все же регулировалась муниципальная служба в городе Москве в рассматриваемый период? Представляется, что на муниципальных служащих распространялось действие трудового законодательства. Кроме того, в соответствии с принятым 29 октября 1997 г. Законом города Москвы N 43 "О государственной службе города Москвы" <6> до вступления в силу Федерального закона об основах муниципальной службы в Российской Федерации и соответствующего Закона города Москвы действие Закона N 43 и иных нормативных правовых актов города Москвы в части основных прав, обязанностей, ответственности, ограничений и гарантий распространялось на муниципальных служащих города Москвы. Московский законодатель был вправе ввести такую норму на основании ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <7>, устанавливавшей, что правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и федеральным законом. -------------------------------- <6> Тверская, 13. 1997. N 51. <7> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Новый период развития законодательства о муниципальной службе в городе Москве начался в 1998 г. с принятием Федерального закона от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" <8>, который стал первым специализированным законодательным актом Российской Федерации, регулирующим вопросы прохождения муниципальной службы. Окончательный вариант Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", по сравнению с первоначальными проектами, стал меньше по объему за счет сокращения регулирования на федеральном уровне ряда вопросов, которые теперь должны были решаться субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Из проекта, который был принят после преодоления Государственной Думой вето Президента РФ и направлен на повторное рассмотрение в Совет Федерации, были исключены расписание прав и обязанностей муниципального служащего, перечень мер ответственности служащего и другие положения, нашедшие свое место в правовых актах органов местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Российской Федерации <9>. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224. <9> См.: Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие / В. И. Васильев. М., 1999. С. 252.

Московский законодатель реализовал возможность регулирования муниципальной службы, приняв Закон города Москвы от 21 октября 1998 г. N 24 "О муниципальной службе в районах города Москвы" <10>. -------------------------------- <10> Тверская, 13. 1998. N 50 - 52.

Московский Закон устанавливал, что муниципальная служба в районах города Москвы представляет собой профессиональную деятельность граждан Российской Федерации на постоянной основе по обеспечению полномочий управ, осуществляемая на муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальные должности определялись как должности, предусмотренные Уставом города Москвы и Законом города Москвы "О районной управе в городе Москве", с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий управы по решению вопросов местного значения, ответственностью за исполнение этих обязанностей и денежным содержанием, выплачиваемым за счет средств бюджета города Москвы, а в случае принятия в установленном порядке бюджета района - из бюджета соответствующего района города Москвы. Муниципальные должности муниципальной службы подразделялись на ведущие (3-я группа), старшие (2-я группа) и младшие (1-я группа). Кроме того, для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности глав управ, учреждались должности помощника, советника главы управы, служба на которых ограничивалась сроком, на который избирались главы управ. На этот же срок ограничивалась служба первого заместителя главы управы, заместителя главы управы, управляющего делами управы. Кроме того, Законом "О муниципальной службе в районах города Москвы" устанавливались квалификационные требования для замещения муниципальных должностей муниципальной службы, определялись квалификационные разряды муниципальных служащих, обстоятельства, при которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на ней, расширялся перечень гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, предусматривались дисциплинарные взыскания и основания для увольнения муниципальных служащих, а также формировались основы управления муниципальной службой в городе Москве. Вместе с тем возникают сомнения относительно статуса служащих районных управ: являлись ли они муниципальными служащими? В связи с этим заметим, что обязательным признаком муниципального служащего является служба в органах местного самоуправления. Если гражданин замещает должность в органе государственной власти, то он является государственным служащим. Следовательно, районная управа должна быть органом местного самоуправления, чтобы работающие в ней граждане считались муниципальными служащими. Между тем, как уже отмечалось, согласно Уставу города Москвы органами местного самоуправления являлись Московская городская Дума и Московская городская администрация, а районные управы лишь осуществляли функции органов местного самоуправления. Означает ли это, что служащие районной управы не обладали статусом муниципальных служащих? Представляется, что на этот вопрос нельзя дать однозначный ответ. Московская городская Дума и Московская городская администрация обладали двойным статусом. Следовательно, и территориальные органы администрации должны были обладать таким статусом. Однако Устав города Москвы и Закон "О районной управе в городе Москве" наделили их полномочиями по решению вопросов местного значения. Полагаем, что при отсутствии полной определенности статуса города федерального значения органы государственной власти города Москвы были вправе пойти на такой шаг. Вместе с тем статус служащих органов власти в городе был довольно четко разграничен. Согласно распоряжению Мэра Москвы от 28 апреля 1995 г. N 222-РМ "О государственной службе города Москвы" <11> Временное положение о государственной службе города Москвы распространялось на государственных служащих, занимавших государственные должности в аппаратах Московской городской администрации, Московской городской избирательной комиссии, территориальных органов федеральных органов управления в городе Москве, Московской городской Думы, ее органов. В соответствии же с Законом "О районной управе в городе Москве" должностные лица управы являлись именно муниципальными служащими. -------------------------------- <11> Документ опубликован не был. Использована справочная правовая система "КонсультантПлюс".

Значительные изменения в системе органов местного самоуправления в городе Москве произошли с принятием Верховным Судом Российской Федерации Определения от 30 марта 2001 г. N 5-Г01-12 <12>. В данном акте Верховный Суд указал, что осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти города Москвы как субъекта Российской Федерации в форме совмещения правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления является незаконным и не может рассматриваться иначе как лишение жителей Москвы конституционного права на осуществление самостоятельного и независимого от государственной власти местного самоуправления. Иначе говоря, Верховный Суд решил, что общегородских органов местного самоуправления в Москве не существует, а их функции незаконно осуществляют органы государственной власти города. -------------------------------- <12> Документ опубликован не был. Использована справочная правовая система "КонсультантПлюс".

При этом Верховный Суд определил, что до приведения законодательства Москвы о местном самоуправлении в соответствие с федеральным законодательством представительные и исполнительные органы власти районов города Москвы (то есть районная управа и администрация района) должны быть признаны органами местного самоуправления, поскольку районы города Москвы обладают всеми присущими признаками муниципальных образований: они имеют территорию, определенную законами города Москвы, в пределах которой граждане разрешают вопросы местного значения через выборные представительные и исполнительные органы, имея при этом собственные средства и собственность для реального осуществления самоуправления. С момента вынесения данного Определения Верховного Суда в городе Москве начался новый этап развития как местного самоуправления, так и законодательства о муниципальной службе. В частности, были внесены изменения в Закон города Москвы "О районной управе в городе Москве" <13>, которыми было закреплено, что районная управа является органом местного самоуправления. Глава управы теперь мог избираться не только по представлению Мэра Москвы, но и по предложению советников районного собрания. Глава управы освобождался от должности не мэром Москвы, а районным собранием в строго установленных Законом "О районной управе в городе Москве" случаях. Кроме того, была исключена возможность отмены актов главы управы мэром Москвы. -------------------------------- <13> Закон города Москвы от 27 июня 2001 г. N 27 "О внесении изменений в статьи 1, 4, 5, 11, 12, 13 и 19 Закона города Москвы от 11 сентября 1996 года N 28-91 "О районной управе в городе Москве" // Тверская, 13. 2001. N 30.

Таким образом, управы получили независимость от исполнительной власти города Москвы и стали полноценными органами местного самоуправления в городе Москве. Соответственно и вопрос о статусе служащих районных управ остался в прошлом: теперь можно было однозначно сказать, что они являлись муниципальными служащими. Все это потребовало внесения изменений в Закон "О муниципальной службе в районах города Москвы". В частности, были изменены положения о присвоении квалификационных разрядов лицам, замещающим ведущие муниципальные должности муниципальной службы, префектами административных округов города Москвы, а также о необходимости согласования с ними назначения на муниципальные должности муниципальной службы первого заместителя главы управы, заместителя главы управы, управляющего делами управы. В 2004 г. был принят новый Закон города Москвы от 24 марта 2004 г. N 15 "О муниципальной службе в городе Москве" <14>, развивший положения Закона "О муниципальной службе в районах города Москвы". -------------------------------- <14> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 24.

Таким образом, законодательство, регулирующее муниципальную службу в городе Москве, в своем развитии прошло три этапа. 1. 1993 - 1998 гг. - формирование муниципальной службы при отсутствии специализированного законодательства и в условиях особой системы местного самоуправления. 2. 1998 - 2001 гг. - характеризуется появлением законодательства о муниципальной службе, состоявшего из рамочного Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и комплексного Закона города Москвы "О муниципальной службе в районах города Москвы", развивавшего и дополнявшего положения Федерального закона. 3. 2001 - 2007 гг. - обусловился формированием независимой от органов государственной власти Москвы системы местного самоуправления на районном уровне и соответствующим изменением законодательства о муниципальной службе. Третий этап закончился с вступлением в силу Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", в соответствие с которым должно быть приведено законодательство города Москвы о муниципальной службе.

Название документа