Проблемы правового регулирования ответственности профсоюзов

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРОФСОЮЗОВ

В. С. ВАСЬКОВ

Васьков В. С., соискатель кафедры социального права Уральской академии государственной службы (г. Екатеринбург).

Правовые проблемы ответственности профсоюзов не были предметом комплексного исследования в науке трудового права. До формирования рыночной экономики их сложно было отнести к числу актуальных, поскольку профсоюзы в значительной степени были слиты с государственным аппаратом. В первые годы советской власти они приобрели функции государственных учреждений и, кроме того, в их руки были переданы многие полномочия по управлению предприятиями. Профсоюзы разрабатывали нормативные правовые акты по труду, которые во многих случаях автоматически утверждались Народным комиссариатом труда, устанавливали тарифы заработной платы, утверждали сдельные расценки... Декретом СНК от 28 октября 1920 года было определено, что разъяснения и дополнения к Общему положению о тарифе принимаются ВЦСПС и утверждаются НКТ <1>. -------------------------------- <1> Киселев И. Я. Трудовое право России. М.: Норма, 2001. С. 130.

В последующем в ведении профсоюзов находились правовая и техническая инспекции труда, осуществлявшие как государственный, так и общественный, то есть профсоюзный, контроль. Изначально названные инспекции не были органами профсоюзов, так как были переданы в их ведение при слиянии Наркомата труда и ВЦСПС в 1933 году <2>. -------------------------------- <2> Шмаков М. В., Гриценко Н. Н., Кадейкина В. А., Макухина Е. В. История профсоюзов России. М.: Академия труда и социальных отношений. Федерация независимых профсоюзов России, 1999. С. 169.

В последующем функции государственного контроля и надзора в сфере труда были изъяты из ведения профсоюзов. Постановлением Правительства РФ от 28 января 2000 года было утверждено Положение о Федеральной инспекции труда. С конца 30-х годов XX века содержание коллективных договоров определялось не сторонами трудовых отношений, а государством как генеральным работодателем путем разработки и утверждения типовых коллективных договоров. Практика заключения этих документов носила формальный характер <3>. -------------------------------- <3> Молодцов М. В., Головина С. Ю. Трудовое право России. М.: Норма, 2003. С. 95.

В настоящее время в условиях рыночной экономики актуальным является не только определение полномочий самих массовых общественных организаций, какими являются профсоюзы, но и их ответственности за выполнение принимаемых на себя обязательств. В субъектах Федерации заключено 78 трехсторонних региональных соглашений, около 5000 соглашений подписано по отраслевому или территориальному принципам. Активно используется механизм социального партнерства на предприятиях через систему заключения коллективных договоров <4>. -------------------------------- <4> Шмаков М. В. Человек - главное богатство страны // Российская газета. 2005. 20 мая. С. 20.

В соответствии с Федеральным законодательством ответственность этих объединений и входящих в их руководящие органы лиц за нарушения законодательства наступает в соответствии с федеральными законами. К их числу прежде всего следует отнести Федеральный закон "О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 года (с изм. от 24 января 2002 г.). В ст. 31 Закона ответственность профсоюзов установлена за неисполнение обязательств по коллективному договору, соглашению, за организацию и проведение забастовки, признанной судом незаконной. Из анализа Законов "Об общественных объединениях" (ст. 41) и "О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности" (ст. 31) видно, что такая ответственность наступает как для организаций, не обладающих правами юридического лица, так и для юридических лиц. О какой ответственности профсоюзов может идти речь? Законодательство неоднозначно подходит к решению этого вопроса. В соответствии со ст. 54 Трудового кодекса представители как работодателей, так и работников несут ответственность в виде штрафа за уклонение от участия в коллективных переговорах, непредставление информации, необходимой для ведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения. Также могут быть подвергнуты штрафу представители сторон за неправомерный отказ от подписания согласованного коллективного договора, соглашения (ч. 1 ст. 54 Трудового кодекса). Из ч. 2 ст. 54 того же Кодекса следует, что за непредставление информации, необходимой для ведения коллективных переговоров, представители обеих сторон, то есть виновные в этом лица, также могут быть подвергнуты штрафу в размере и порядке, которые установлены федеральными законами. Трудовой кодекс предусматривает штрафные санкции в отношении лиц, представляющих работодателя либо представляющих работников, за нарушение или невыполнение коллективного договора, соглашения (ст. 55 Трудового кодекса). Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП) во всех названных случаях предусматривает административную ответственность лишь работодателя или лиц, его представляющих (ст. 5.28, 5.29, 5.30, 5.31). Как обоснованно отмечается в юридической литературе, вопрос о различиях в субъектах административной ответственности, имеющих место, следует разрешать в пользу норм, установленных КоАП. Приоритет Кодекса об административных правонарушениях перед Трудовым кодексом РФ в этой части вытекает из того, что речь идет об административных отношениях, административных наказаниях, которые являются предметом регулирования административного, а не трудового законодательства <5>. -------------------------------- <5> Комментарий к Трудовому кодексу РФ. 2-е изд. / Под ред. академика РАСТИ, проф., д. ю.н. К. Н. Гусова. М.: Кодекс, 2003. С. 108 - 109.

Для внесения соответствующих изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях необходимы реальные основания. Конечно, теоретически можно предположить ситуацию, когда работодатели выступают с инициативой заключения коллективного договора, соглашения, а представители работников не спешат по каким-либо причинам ее поддержать (такой случай был у нас, в Магнитогорске, когда собственник, купивший контрольный пакет акций метизно-металлургического завода, инициировал создание профсоюзной организации и подготовку коллективного договора). На деле почти всегда мы имеем дело с противоположной картиной. В юридической литературе отмечалось, что ответственность представителей работников в названных ранее ситуациях может наступить в виде их переизбрания <6>. Такой подход к решению вопроса в принципе не вызывает возражений, за исключением одного. Ответственность в таких случаях должна наступать за ненадлежащее выполнение работником своих должностных обязанностей. Освобождение от должности (переизбрание) не должно быть безальтернативной мерой дисциплинарного воздействия. Если профсоюзный активист не состоит с профобъединением в трудовых отношениях, к нему за виновные действия могут быть применены меры общественного воздействия, вплоть до отзыва из состава профсоюзного органа. -------------------------------- <6> Коллективные договоры и соглашения. Изд. 2-е. М.: Центр солидарности / Дир. И. Стивенсон. 2000. С. 66; Лутошкин В. Административная ответственность за нарушение Закона РФ "О коллективных договорах и соглашениях" // Человек и труд. 1997. N 6. С. 7.

Материальная ответственность профсоюзной организации, объявившей и не прекратившей забастовку после признания ее судом незаконной, ранее предусматривалась п. 2 ст. 22 Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" от 23 ноября 1995 года N 175-ФЗ. Было предусмотрено, что: - указанную материальную ответственность мог нести только профсоюз, первичная профсоюзная организация, которые объявили и не прекратили забастовку после признания ее незаконной; - ущерб должен был возмещаться за счет средств именно этого профсоюза, первичной профорганизации. В этой части указанный Закон не в полной мере соответствовал Трудовому кодексу, статья 417 которого предусматривает ответственность за незаконные забастовки не только профсоюзов, но и других представительных органов. В связи с признанием не действующим Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" <7> указанные отношения в настоящее время регулируются Трудовым кодексом. -------------------------------- <7> См.: ст. 2 Федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" // Российская газета. 2006. 7 июля. С. 24.

Материальный ущерб от незаконной забастовки определяется судом с учетом имущественного и финансового положения ответчика. Если у представительного органа работников, например стачечного комитета или профкома, отсутствуют денежные средства, возмещение ущерба в указанных ситуациях проблематично. Такую перспективу нельзя не учитывать работодателю либо его представителям при ведении переговоров, когда возникают коллективные споры. Более убедительны в таких случаях доводы о возможных негативных как для работодателя, так и для работников последствиях длительного приостановления деятельности предприятия. Например, в 1996 году на Байкальском рудоуправлении работодателем были сосредоточены усилия на признании незаконными коллективных действий работников. На предприятии зарплата не выплачивалась с ноября 1995 года. Администрация в счет долга по "накопительным ведомостям" выдавала работникам на пропитание хлеб. Однако с 1 августа 1996 года была прекращена и выдача хлеба. В связи с чем 5 августа 1996 года возмущенный коллектив прекратил работу. Спор был предметом рассмотрения нескольких судебных инстанций, в том числе Верховного Суда РФ, который подтвердил в ноябре 1996 года правоту работников. За это время были досрочно расторгнуты в связи с невыполнением обязательств рудоуправлением договоры поставки руды, последовали увольнения работников. Потребовались годы, чтобы выйти из кризиса. Трудовой кодекс не определяет, с какого дня незаконной забастовки осуществляется исчисление убытков. Обоснованным будет считать дату, когда работники не вышли на работу, хотя в соответствии с решением суда должны были это сделать. Возможно наступление материальной ответственности профсоюзов не только за незаконные коллективные действия, но и в других случаях нарушения законодательства. Например, руководитель одной из магнитогорских организаций для решения вопроса об увольнении двух работниц обратился в профком для выяснения его мнения по этому вопросу. Профком вернул представление без обсуждения, мотивировав это тем, что работницы утратили связи с профсоюзом из-за неуплаты членских взносов. Они были уволены, но в последующем восстановлены судом на работе. Основанием для этого послужило то, что профкомом не обсуждалось представление работодателя об увольнении, а работниц нельзя считать выбывшими из профсоюза, поскольку решения об их исключении профорганизацией не принималось, а взносы не перечислялись в связи с задержкой заработной платы. Работодателем было подготовлено исковое заявление о возмещении ущерба, связанного с оплатой вынужденного прогула. Впоследствии, по выяснении финансового положения профсоюзного органа, заявление не было направлено в суд, хотя по существу содержащиеся в нем требования были обоснованными. Одной из основных задач должна быть ответственность профсоюзов за недостаточно эффективное осуществление защитной функции. Как свидетельствует анализ уставов профсоюзных объединений и профсоюзных организаций, в них в качестве главных определены задачи по защите социально-трудовых прав и интересов членов профсоюзов, реальному повышению их жизненного уровня, по обеспечению каждого из них рабочим местом. Если профсоюзный орган не справляется с этой задачей, его ответственность наступает в виде выражения ему недоверия и неизбрания на новый срок. Возрастание количества и сложности задач, стоящих перед профсоюзами, не всегда позволяет ожидать окончания срока, на который избран профсоюзный лидер или члены профоргана, а досрочное проведение профсоюзных собраний для решения организационных вопросов на практике представляет иногда некоторые трудности - хотя бы потому, что перед их проведением оценки деятельности профработников могут быть самыми противоречивыми. Как решаются эти вопросы в других странах? К примеру, на предприятиях США, когда деятельность профоргана перестает удовлетворять работников, члены профсоюза могут провести голосование о десертификации <8>. Если большинство голосует за десертификацию, профсоюз отстраняется от ведения переговоров с администрацией. Количество десертификационных голосований с середины 70-х годов увеличилось вдвое и составляет до 20% всех голосований о признании и оценке деятельности профсоюзов <9>. -------------------------------- <8> Десертификация - от слова "сертификация" - официальное подтверждение Национальным управлением США по трудовым отношениям права профсоюзов представлять интересы группы работников в их переговорах с администрацией. <9> Речмен Д. Д., Мескон М. Х. и др. Современный бизнес. М.: Юристъ, 1995. С. 400 - 402.

В России законодательство не предусматривает необходимости подтверждения полномочий профсоюзов государственными органами. С этим нельзя не согласиться. Но голосование по "карточкам доверия" и выявление отношения работников к профсоюзному органу могут использоваться для решения вопроса о досрочных выборах нового профкома, для пересмотра членами коллективного органа своего отношения к выполняемой работе, а иногда для осознания профсоюзными лидерами, что они "сели не в тот вагон".

Название документа