Надбавка за сложность, напряженность и специальный режим военной службы в увеличенных размерах для военнослужащих - ветеранов боевых действий: миф или реальность?

НАДБАВКА ЗА СЛОЖНОСТЬ, НАПРЯЖЕННОСТЬ И СПЕЦИАЛЬНЫЙ РЕЖИМ ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ В УВЕЛИЧЕННЫХ РАЗМЕРАХ ДЛЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ - ВЕТЕРАНОВ БОЕВЫХ ДЕЙСТВИЙ: МИФ ИЛИ РЕАЛЬНОСТЬ?

Д. Е. ЗАЙКОВ

Д. Е. Зайков, старший юрисконсульт 25-го Государственного научно-исследовательского института Министерства обороны Российской Федерации, старший лейтенант юстиции.

Проблема неправомерности действий органов военного управления, связанных с отказом в установлении военнослужащим, имеющим статус ветеранов боевых действий, надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы (далее - надбавка) в увеличенных размерах сегодня стоит крайне остро <1>. Несмотря на то, что этот весьма болезненный вопрос поднимался на страницах журнала "Право в Вооруженных Силах" <2>, на практике права и законные интересы указанной категории военнослужащих продолжают нарушаться. -------------------------------- <1> Настоящая статья подготовлена на примере г. Москвы. <2> См., например: Сливков А. С., Тараненко В. В. Системно-правовой анализ ситуации, связанной с отказом органов военного управления в установлении военнослужащим - ветеранам боевых действий надбавок за сложность, напряженность и специальный режим военной службы в увеличенных размерах // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 4. С. 2 - 7.

Причиной создавшейся ситуации явились разъяснения начальника Службы экономики и финансов Министерства обороны Российской Федерации от 21 марта 2005 г. N 180/1/2/144, в силу абз. 4 п. 4 которых "военнослужащие, имеющие право на бесплатный проезд на всех либо некоторых видах общественного транспорта (например, ветераны боевых действий, участники ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и др.) в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, а также законодательными актами субъектов Российской Федерации, должны в своем рапорте отражать сведения о наличии такого права, подтвержденные соответствующим кадровым органом. При указании в рапорте фактических расходов по проезду, уплате земельного налога и налогов на имущество физических лиц эти военнослужащие обязаны подробно обосновать причины производимых расходов на указанные цели". Однако данные разъяснения не содержат положений, запрещающих устанавливать военнослужащим - ветеранам боевых действий надбавку в увеличенных размерах, а лишь содержат указание, в силу которого на военнослужащих - ветеранов боевых действий возложена обязанность (явно нарушающая принцип равенства военнослужащих и противоречащая соответствующим положениям Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Приказом Министра обороны Российской Федерации 2006 г. N 200 (далее - Порядок)) подробно обосновывать в рапорте на установление надбавки причины производимых расходов на проезд. Тем не менее должностные лица финансово-экономических служб восприняли указанный документ как руководство к действию, в результате которого военнослужащие - ветераны боевых действий, проходящие военную службу в г. Москве, как имеющие право на социальную гарантию - бесплатный проезд в г. Москве на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси) <3> оказались лишенными права на установление надбавки в увеличенных размерах <4>. -------------------------------- <3> Часть 12 ст. 8 Закона г. Москвы "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы" от 3 ноября 2004 г. N 70 (Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 68). <4> В случае отсутствия фактических затрат по уплате земельного налога и налогов на имущество физических лиц.

В настоящее время именно решение вопроса выхода из создавшейся ситуации в рамках имеющейся нормативно-правовой базы является наиболее актуальной задачей. В указанных целях отдельные военнослужащие - ветераны боевых действий пытаются посредством реализации различных способов, зачастую не вполне законных, восстановить свое нарушенное право на установление надбавки в увеличенных размерах, что зачастую не приводит к положительным результатам, либо полученный результат оказывается менее ожидаемого. При этом действующим законодательством не определено, что при установлении надбавки в повышенном размере могут (должны) учитываться только расходы по проезду в общественном транспорте к месту службы и обратно. До января 2005 г. военнослужащие имели право на бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта вне зависимости от целей поездки. Таким образом, установление надбавки в увеличенных размерах призвано обеспечить возмещение военнослужащим расходов по проезду в общественном транспорте не только к месту службы и обратно <5>. -------------------------------- <5> Сливков А. С., Тараненко В. В. Указ. соч. С. 3.

Соответствующие положения Порядка не устанавливают в качестве обязательного условия выплаты надбавки в увеличенных размерах проживание военнослужащего в месте, отличном от места, где он проходит военную службу, т. е. применение целевого назначения фактических затрат по проезду в общественном транспорте - для проезда от места проживания до места службы и обратно является незаконным. Данная позиция также подтверждается абз. 4 разъяснений Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации от 2 марта 2006 г. N 180/1/2/102: "Конкретный размер надбавки в увеличенном размере устанавливается командиром воинской части на основании рапорта военнослужащего, в котором он обязан подробно обосновать причины производимых расходов на указанные цели исходя из действующих тарифов на проезд (в том числе учитывается проезд КАК В ЛИЧНЫХ ЦЕЛЯХ, ТАК И ПО СЛУЖЕБНОЙ НЕОБХОДИМОСТИ) (выделено автором) и ставок налогов" <6>. -------------------------------- <6> Зайков Д. Е. Некоторые проблемы обеспечения военнослужащих дополнительными денежными выплатами // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 10.

Одним из актуальных путей решения имеющейся проблемы является указание в рапорте на установление надбавки о фактических затратах по проезду на общественном транспорте городского, пригородного и местного сообщения, а именно на маршрутном такси. Как уже было указано выше, в г. Москве военнослужащие - ветераны боевых действий не имеют права бесплатного проезда на такси и маршрутных такси. А в силу п. 110 Порядка выплата надбавки в увеличенных размерах производится для возмещения фактических затрат по проезду на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси). По смыслу указанной нормы права понятие "маршрутное такси" является отличным от понятия "такси", что позволяет указывать фактические затраты по проезду на данном виде транспорта (как общественного транспорта городского, пригородного или местного сообщения) в соответствующем рапорте. Данный подход позволит как расширить перечень видов транспорта, затраты по проезду на котором подлежат возмещению военнослужащим посредством установления надбавки в увеличенных размерах, так и формально выполнить незаконно возложенную на военнослужащих - ветеранов боевых действий обязанность по "подробному обоснованию причин производимых расходов на проезд", что, с учетом положений ч. 12 ст. 8 Закона г. Москвы "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы", позволит восстановить нарушенное право указанной категории военнослужащих на установление надбавки в увеличенных размерах. Так, в соответствии со ст. 5 Устава автомобильного транспорта РСФСР, утвержденного Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 г. N 12, к городским перевозкам относятся перевозки, осуществляемые в пределах черты города (другого населенного пункта), к пригородным - перевозки, осуществляемые за пределы черты города (другого населенного пункта) на расстояние до 50 километров включительно. Под общественным транспортом понимается транспорт общего пользования, следующий по заданным маршрутам в пределах установленных территорий. Таким образом, под общественным транспортом городского сообщения следует понимать транспорт общего пользования, осуществляющий перевозки пассажиров по заданным маршрутам в пределах черты города; под общественным транспортом пригородного сообщения - транспорт общего пользования, осуществляющий перевозки пассажиров по заданным маршрутам за пределы черты города на расстояние до 50 километров включительно. В этом смысле существенное отличие транспорта общего пользования от такси заключается в "заказном" характере последнего. В отличие от общественного транспорта, следующего по заранее заданному маршруту, маршрут такси устанавливается по заказу пассажира, что свидетельствует об отсутствии в данном случае элементов публичного договора. Именно в силу указанного признака не могут быть причислены к такси маршрутные такси, следующие по заранее заданному маршруту за установленную плату, удовлетворяющие потребность в транспорте всех желающих <7>. -------------------------------- <7> Соловей Ю. П., Черников В. В. Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции". 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001.

Как указано в п. 160 Временных правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации <8>, утвержденных Министерством транспорта Российской Федерации 29 сентября 1997 г., перевозки в режиме маршрутного такси организуются перевозчиком по согласованию с органами местного самоуправления в целях предоставления населению транспортных услуг повышенной комфортности за счет перевозки пассажиров только на местах для сидения, повышенной скорости сообщения по сравнению с маршрутными перевозками автобусами общего пользования, остановок в пути следования по требованию пассажиров в любом месте маршрута с соблюдением Правил дорожного движения, приближения остановочных пунктов к местам скопления пассажиров и организации маршрутов по улицам и дорогам, местным проездам, позволяющим безопасно эксплуатировать автобусы малой и особо малой вместимости. -------------------------------- <8> Министерством юстиции Российской Федерации данный документ не зарегистрирован. Соответствующие правоотношения регулируются неотмененными Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденными Приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 24 декабря 1987 г. N 176. Однако на практике положения указанного выше нормативного правового акта судами применяются. См., например: Определение Президиума Московского областного суда от 11 февраля 2004 г. N 113; решение Арбитражного суда Свердловской области от 11 сентября 2006 г. по делу N А60-14310/06-С10.

На различие понятий "такси" и "маршрутное такси" указывает также наличие нормативных правовых актов, детально регламентирующих деятельность такси. Так, в соответствии с Правилами организации легковых таксомоторных перевозок (такси) в городе Москве, утвержденными Постановлением Правительства Москвы от 3 июня 2003 г. N 425-ПП, под такси понимается легковой автомобиль для перевозки пассажиров и багажа с оплатой по таксе (установленная оператором такси расценка оплаты за единицу пробега такси или времени его использования), оборудованный специальными опознавательными знаками и устройством, обеспечивающим учет дальности поездки и ее стоимости (таксометром). Маршрутное такси указанными признаками не обладает. Закон г. Москвы "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы" различает и обособляет понятия "такси" и "маршрутное такси". При этом последнее является одним из видов общественного транспорта, но ввиду того, что маршрутные такси находятся, как правило, в частной собственности и на них не распространяется действие указанного правового акта, они выделены в отдельную категорию. При этом в соответствии с Правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденными Приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР 1981 г. N 200 <9>, маршрутные таксомоторные перевозки не идентичны легковым таксомоторным перевозкам: легковые таксомоторы укомплектовываются таксометровым оборудованием, а плата за проезд в маршрутном таксомоторе устанавливается согласно тарифам; легковые таксомоторы предоставляются пассажирам на стоянках, вне стоянок и по заказам, а маршрутные таксомоторы имеют определенный маршрут, конечные и промежуточные остановки, утвержденные в определенном порядке <10>. -------------------------------- <9> Документ опубликован не был. <10> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 мая 2001 г. N А56-33141/00.

Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 789 Гражданского кодекса Российской Федерации перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица. Перечень организаций, обязанных осуществлять перевозки, признаваемые перевозками транспортом общего пользования, публикуется в установленном порядке. Однако предусмотренный п. 1 ст. 789 Гражданского кодекса Российской Федерации перечень организаций, обязанных осуществлять перевозки, до настоящего времени не опубликован. Не установлен до сих пор и порядок публикации. Вместе с тем признание транспортной организации в качестве осуществляющей перевозки транспортом общего пользования зависит не от наличия или отсутствия такого перечня, а от характера деятельности организации. К транспорту общего пользования относится железнодорожный транспорт, организации которого открыты для общего пользования. Организации иных видов транспорта относятся к транспорту общего пользования, если их цель в соответствии с выданной лицензией состоит в осуществлении за плату перевозок грузов, пассажиров, багажа <11>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт, 2004. ------------------------------------------------------------------ <11> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / Под ред. Т. Е. Абовой, М. М. Богуславского, А. Ю. Кабалкина, А. Г. Лисицына-Светланова. М., 2005.

Также необходимо отметить, что Верховный Суд Российской Федерации в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам" в п. 8 раздела "Вопросы гражданского права" указал, что маршрутные такси относятся к городскому общественному транспорту. К сожалению, подобное толкование соответствующих нормативных правовых актов вызывает острое неприятие со стороны должностных лиц финансово-экономических служб, которые пытаются всеми правдами и неправдами воспрепятствовать реализации указанного подхода к решению имеющейся проблемы. Так, автором был подготовлен запрос в Главное финансово-экономическое управление Министерства обороны Российской Федерации с вышеуказанным обоснованием о возможности отнесения маршрутных такси к общественному транспорту городского, пригородного и местного сообщения в целях реализации военнослужащими - ветеранами боевых действий права на установление надбавки в увеличенных размерах в соответствии с требованиями, установленными разъяснениями начальника Службы экономики и финансов Министерства обороны Российской Федерации от 21 марта 2005 г. N 180/1/2/144, в ответ на который в разъяснениях от 9 июля 2007 г. N 180/1/4/156 было указано: "Сообщается, что в соответствии с разъяснением Государственной Думы Российской Федерации от 2 февраля 1995 г. N 3.7-188 понятие "транспорт общественного пользования" включает в себя городской пассажирский транспорт, а также любой другой транспорт (за исключением легковых автомобилей), приобретаемый организациями за счет средств федерального, регионального или местного бюджета для пассажирских перевозок общественного пользования (то есть доступный на равной основе всем гражданам). Таким образом, приобретаемые за счет собственных средств юридическими лицами, оказывающими на коммерческой основе услуги по перевозке регулярными маршрутами пассажиров, маршрутные такси не могут быть отнесены к общественному транспорту городского сообщения". Вопрос о неправомерности и необоснованности использования Главным финансово-экономическим управлением Министерства обороны Российской Федерации указанного основания в подтверждение своей позиции по поставленной проблеме не должен даже вызывать каких-либо сомнений. Аналогичная ситуация сложится, если к существующим сегодня отношениям будут применяться правовые нормы законодательства Российской империи, не соответствующие ни смыслу, ни содержанию отношений, без учета изменений действующего законодательства и самой ситуации, в условиях которой данные отношения возникли. Единственным оправданием может служить только то обстоятельство, что иных правовых доказательств истинности своей позиции, прямо противоположной позиции автора, у Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации просто не имеется. В связи с создавшейся ситуацией и в целях получения соответствующих разъяснений от компетентного органа автором был подготовлен запрос в Министерство транспорта Российской Федерации, в ответ на который Департамент государственной политики в области дорожного хозяйства, автомобильного и городского пассажирского транспорта, геодезии и картографии Министерства транспорта Российской Федерации сообщил следующее (исх. от 2 ноября 2007 г. N 02-04/07-908ш): "В законодательстве Российской Федерации юридического понятия "маршрутное такси" не существует. Согласно п. 1 ст. 789 Гражданского кодекса Российской Федерации, перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица. Перечень организаций, обязанных осуществлять перевозки, признаваемые перевозками транспортом общего пользования, публикуется в установленном порядке. На основании законодательства Российской Федерации создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Одновременно сообщаем, что в настоящее время Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят и направлен на подпись Президенту Российской Федерации Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта <12>, в ст. 19 которого регулярные перевозки пассажиров и багажа (как с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок, так и с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок) относятся к перевозкам транспортом общего пользования". -------------------------------- <12> Федеральный закон "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" 2007 г. N 259-ФЗ (Российская газета. 2007. 17 ноября. Подписан Президентом Российской Федерации 8 ноября 2007 г.). Вступает в силу по истечении 180 дней со дня его официального опубликования.

Тем самым компетентный орган подтвердил наличие законных оснований для отнесения маршрутных такси к транспорту общего пользования, в силу чего есть все основания утверждать о возможности указания в рапорте на установление надбавки о фактических затратах по проезду на маршрутном такси. Таким образом, даже в условиях существующей ситуации, искусственно созданной должностными лицами финансовой службы, когда военнослужащие - ветераны боевых действий фактически лишены права на установление надбавки в увеличенных размерах, имеются законные способы восстановления нарушенных прав указанной категории военнослужащих.

Название документа