О юридической ответственности муниципальных служащих
(Волкова В. В.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 1) Текст документаО ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
В. В. ВОЛКОВА
Волкова В. В., старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин СКФ Российской академии правосудия (г. Краснодар), кандидат юридических наук.
Ответственность - один из важнейших институтов организации общественной жизнедеятельности. В общей теории права сложились три направления в понимании юридической ответственности: представители первого направления отождествляют ее с юридической обязанностью материально-правового или процессуально-правового характера <1>, представители второго направления - с государственным принуждением <2>, а представители третьего направления рассматривают юридическую ответственность как правовой институт <3>, как элемент правового статуса субъекта наряду с право - и дееспособностью <4> и как правоотношение <5>. -------------------------------- <1> См.: Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 123 - 124; Тарков В. А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Саратов, 1973. С. 85 - 86 и др. <2> См.: Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 130. <3> См.: Самощенко И. С., Фарукшин М. Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 47. <4> См.: Горшевев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 106. <5> См.: Самощенко И. С., Фарукшин М. Х. Указ. соч. С. 66.
За неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, совершение проступка, преступления муниципальные служащие несут ответственность в соответствии с российским законодательством. Различают четыре вида ответственности: 1) дисциплинарная - налагается за нарушение служебной дисциплины; 2) административная - налагается за совершение административных проступков; 3) материальная - налагается за причинение материального ущерба; 4) уголовная - налагается за совершение должностных преступлений <6>. -------------------------------- <6> См.: Котельникова Е. А. Административное право: Учеб. пособие. 2-е изд., доп. и перераб. Ростов-на-Дону, 2003. С. 105.
Служебная дисциплина заключается в правильном, своевременном, целесообразном и, наконец, законном выполнении всеми муниципальными служащими должностных обязанностей, установленных российским законодательством: федеральными законами, иными нормативными правовыми актами органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, правилами внутреннего трудового распорядка в муниципальном органе, должностными инструкциями муниципальных служащих и т. д. <7>. -------------------------------- <7> См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 томах. Т. 2. М., 2002. С. 72.
Сообразно этому основным видом ответственности муниципальных служащих можно выделить дисциплинарную ответственность, поскольку соблюдение и укрепление служебной (трудовой) дисциплины относятся к важнейшим обязанностям служащего. Основанием дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарного проступка (должностного проступка), т. е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей (ст. 192 ТК РФ). В соответствии с Трудовым кодексом РФ применяются такие виды дисциплинарных взысканий, как замечание, выговор, увольнение. Законодателем могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания, не установленные Трудовым кодексом Российской Федерации, но нашедшие свое закрепление в федеральных законах. Так, например, законодательством о муниципальной службе предусмотрены такие взыскания, как направление на внеочередную переаттестацию, понижение в должности, лишение квалификационного разряда. Конкретные составы дисциплинарных правонарушений (например, несоблюдение правил внутреннего трудового распорядка, опоздание, отсутствие на рабочем месте и т. п.) устанавливаются в Трудовом кодексе РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации. В отличие от других видов ответственности, где санкция за совершенное правонарушение неотвратима, по поводу дисциплинарной ответственности вопрос о неотвратимости наказания находится в ведении представителя нанимателя. Об этом свидетельствует формулировка ч. 1 ст. 27 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" 2007 г.: представитель нанимателя "имеет право применить" дисциплинарные взыскания <8>. На усмотрение руководителя закон относит и решение вопроса о мере ответственности, так как в дисциплинарном законодательстве нет перечня дисциплинарных проступков и мер ответственности за их совершение. Полагаем необходимым на федеральном уровне разработать механизм дисциплинарной ответственности всех категорий служащих, в том числе и муниципальных служащих, а также перечень дисциплинарных проступков и меры ответственности за их совершение. -------------------------------- <8> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
Российское законодательство предусматривает административную ответственность муниципальных служащих в случаях, когда они являются должностными лицами, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Статья 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях определяет, что административной ответственности подлежит должностное лицо, в случае совершения им административного правонарушения, в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей <9>. Таким образом, основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные (должностные) обязанности. Общеобязательными административными правилами или правилами поведения являются, например, правила дорожного движения, противопожарные правила, санитарные правила, правила по технике безопасности. Общеобязательные для соблюдения и исполнения правила устанавливаются федеральными законами, законами об административной ответственности должностных лиц, принятыми в субъектах Федерации, другими нормативными актами <10>. -------------------------------- <9> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. М., 2003. С. 30. <10> См.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 84.
Следовательно, невыполнение должностных обязанностей может являться основанием как дисциплинарной, так и административной ответственности должностного лица. В специальной литературе ведется дискуссия по вопросу применения двух видов ответственности за одно и то же правонарушение, например дисциплинарной и административной (так называемая кумуляция административных правонарушений и дисциплинарных проступков). Проблема обостряется также отсутствием законодательного регулирования этого вопроса. "Двойное" наказание, по мнению М. Студеникиной, целесообразно вводить лишь за некоторые виды правонарушений, социальная вредность которых является весьма существенной и если об этом имеется специальная правовая норма <11>. -------------------------------- <11> См.: Студеникина М. Административная ответственность должностных лиц // Закон. 1998. N 9. С. 95.
Основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации (далее - УК РФ). Их перечень содержится в гл. 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Особенностью этой категории преступлений является то, что их субъектом выступает должностное лицо. Эта глава включает в себя статьи, содержащие составы преступлений, наличие которых в деяниях (действиях) должностных лиц местного самоуправления влечет наступление уголовной ответственности. К ним относятся злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, неправомерный отказ в предоставлении информации, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, служебный подлог, халатность <12>. -------------------------------- <12> См.: Белоусова Е. В. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. СПб., 2004. С. 151.
Закон не дает общего определения должностного преступления. Это понятие было разработано доктриной уголовного права. Основными признаками должностного преступления признавались совершение общественно опасных действий должностным лицом вопреки интересам службы, причинение вреда охраняемым законом интересам государства, общества или отдельных граждан. Должностное преступление следует отличать от должностного проступка, влекущего дисциплинарную и материальную ответственность, но не уголовную. Дисциплинарным проступком является нарушение должностным лицом порядка исполнения своих служебных обязанностей, не повлекшее существенного нарушения прав и законных интересов граждан и организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства. Понятие должностного лица определяется в примечании 1 к ст. 285 УК РФ. Должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации <13>. -------------------------------- <13> См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. В. М. Лебедева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 723.
Материальная ответственность состоит в возмещении виновным служащим причиненного им имущественного ущерба или вреда. Она не исключает одновременного привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности. Специального нормативного правового акта о материальной ответственности муниципальных служащих нет. Они несут материальную ответственность в таком же порядке, как и лица, не относящиеся к служащим, в соответствии с Трудовым кодексом РФ (гл. 39). Помимо негативной ответственности муниципальные служащие также несут и позитивную ответственность. Она выражается в поощрении муниципальных служащих. Поощрение и наказание являются сильнодействующими правовыми инструментами. И хотя и кнут (наказание), и пряник (поощрение) весьма значимые факторы, призванные существенно влиять на мотивацию поведения субъектов, поощрению традиционно уделялось и уделяется меньше внимания. Р. О. Халфина верно заметила, что "о праве нередко создается ложное представление как о системе наказаний и (в гораздо меньшей степени) поощрений" <14>. -------------------------------- <14> См.: Халфина Р. О. Право как средство социального управления. М., 1988. С. 3.
Не будет преувеличением, если сказать, что недостаточная степень развития многих социально ценных общественных отношений напрямую связана с недостаточной степенью использования поощрительных мер. Ведь поощрение до сих пор рассматривается как дополнительный способ правового воздействия <15>. -------------------------------- <15> См.: Малько А. В. Льготная и поощрительная политика. СПб., 2004. С. 162.
Поощрение, так же как и наказание, является способом стимулирования правомерного поведения и предупреждения правонарушения. Поощрение и наказание являются коррелятами друг к другу. Следовательно, основания и порядок поощрения не менее важны, чем основания и порядок назначения наказаний <16>. -------------------------------- <16> См.: Григорьев В. А. Наградное (поощрительное) право как средство предупреждения коррупции среди государственных служащих // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 3. С. 36.
Общие правила поощрения работника работодателем установлены в ст. 191 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которой работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности (объявляет благодарность, выдает премию, награждает ценным подарком, почетной грамотой, представляет к званию лучшего по профессии). Меры поощрения могут носить моральный или материальный характер. До сих пор в законодательстве лишь в отдельных случаях указываются конкретные основания для применения меры поощрения служащего, например стаж работы в данной должности, выполнение специального задания сверх личных должностных полномочий. В целом же перечня конкретных оснований для поощрения служащего как не было, так и нет. Отсюда и многолетняя практика поощрения по усмотрению начальника, а за основание принимаются "добросовестная служба и примерное поведение" <17>. -------------------------------- <17> Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 48.
Федеральное законодательство о муниципальной службе не устанавливает перечня оснований для поощрения муниципальных служащих. Законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает такие основания: успешное исполнение муниципальным служащим должностных обязанностей, продолжительная и безупречная служба, выполнение заданий особой важности и сложности. Нормативными правовыми актами органов местного самоуправления может быть предусмотрена выплата единовременного денежного поощрения муниципальному служащему: в связи с юбилейной датой, в связи с выходом на пенсию. Органы местного самоуправления правомочны устанавливать и другие виды поощрения муниципального служащего. Хотя и сделан определенный шаг в направлении конкретизации оснований для применения мер поощрения служащих, но проблема далеко еще не решена. Формулировки о продолжительной (сколько лет?) и безупречной службе, о заданиях особой важности и сложности требуют дальнейших уточнений. В связи с этим считаем необходимым закрепить на федеральном уровне не только поощрение как форму почета, общественного признания заслуг, но и регламентировать механизм поощрения муниципальных служащих.
Название документа