Исполнение бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита: этапы и отдельные процедуры

ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА ПО ДОХОДАМ, РАСХОДАМ И ИСТОЧНИКАМ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕФИЦИТА: ЭТАПЫ И ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ

Д. Л. КОМЯГИН

Комягин Дмитрий Львович - кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований.

Существует несколько точек зрения на место бюджетного права в системе отраслей права. Бюджетное право понимается в качестве института финансового права, включается в особенную часть финансового права в качестве подотрасли <1> либо вовсе выделяется в отдельную отрасль. -------------------------------- <1> См., например: Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.: Юридическая литература, 1960. С. 96.

В любом случае, бюджетное право представляет собой важнейшую подотрасль (или важнейший институт) финансового права. Бюджетный процесс, в свою очередь, является одним из важнейших (наряду с бюджетным устройством) институтом бюджетного права. Именно в рамках бюджетного процесса, в ходе возникновения субъективных правоотношений между его участниками, формируется бюджет, мобилизуются публичные доходы и осуществляются расходы. Можно выразиться таким образом, что бюджетный процесс - форма существования бюджета, тогда как сам бюджет - форма осуществления финансовой деятельности публично-правового образования, и одно неотделимо от другого. Деление бюджетного процесса на стадии является общепринятым, хотя не существует единого мнения по вопросу о количестве стадий. Традиционно в бюджетном процессе всегда выделяются в качестве самостоятельных четыре стадии: составление, утверждение, исполнение бюджета, а также составление и утверждение отчета о его исполнении <1>. Некоторые авторы выделяют стадию составления и внесения проекта бюджета, стадию рассмотрения и утверждения бюджета, стадию исполнения бюджета, стадию подготовки рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета <2>. Или, например, выделяются стадия составления проекта бюджета, стадия рассмотрения и утверждения бюджета, стадия исполнения бюджета, контроль за исполнением бюджета и отчетная стадия исполнения бюджета <3>. В литературе упоминаются стадия составления отчета об исполнении бюджета и стадия утверждения отчета в качестве двух самостоятельных стадий <4>. -------------------------------- <1> Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М.: Юридическая литература, 1971. С. 64. <2> См.: Кучеров И. И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002. С. 160. <3> Горбунова О. Н., Селюков А. Д., Другова Ю. В. Бюджетное право России: Учебное пособие. М.: Кнорус, 2002. С. 120. <4> Пауль А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права. М.; СПб.: Питер, 2003. С. 63.

Вместе с тем в науке советского и современного российского финансового права исполнение бюджета всегда существовало в качестве отдельной стадии бюджетного процесса. Представляется оптимальным данное М. И. Пискотиным <1> определение стадии бюджетного процесса как обособленного, самостоятельного и законченного этапа деятельности государственных органов, в результате прохождения которого "бюджет переходит из одного качественного состояния в другое". Как финансовый план-прогноз бюджет остается неизменным с момента его утверждения представительным органом власти. О качественной трансформации бюджета можно говорить с точки зрения того, в какой форме он существует. Критерием самостоятельности стадии бюджетного процесса, учитывая его исключительно правовое содержание, следует считать наличие некоего итогового документа как юридического факта, знаменующего собой окончание одной стадии и начало другой. В частности, для стадии составления проекта бюджета это будет составление правительством проекта бюджета в том окончательном виде, в каком он передается на утверждение представительной власти. Для стадии утверждения бюджета итогом будет бюджет, утвержденный в форме закона или иного акта представительной власти. Отчетная стадия бюджетного процесса завершается утверждением тем же органом представительной власти отчета об исполнении бюджета. Сложнее обстоит дело со стадией исполнения бюджета, где не являются очевидными ни ее начало, ни окончание. -------------------------------- <1> Пискотин М. И. Указ. соч. С. 66.

Стадия исполнения бюджета ограничена временными рамками, время исполнения бюджета соответствует финансовому году (ст. 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации, далее - БК РФ). Стадии бюджетного процесса, в частности стадию исполнения бюджета, в свою очередь можно разделить на три достаточно самостоятельных части: исполнение бюджета по доходам, исполнение бюджета по расходам и исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита. Эти три части исполнения бюджета, в свою очередь, можно подразделить на последовательно выполняемые этапы. Можно пойти и дальше, детализируя каждый этап до мельчайшей операции (или транзакции), но такая подробная характеристика представляется излишней как в силу постоянно меняющегося содержания, так и в силу чрезвычайного объема информации. Стадийное подразделение бюджетного процесса не является единственно возможным. Актуальным представляется выделение в качестве структурного элемента юридического процесса отдельных процедур <1>, что позволяет раскрыть неоднородность правового регулирования исполнения бюджета. Применительно к федеральному бюджету в Российской Федерации, например, можно говорить об отдельных процедурах исполнения бюджета по доходам, полученным от оказания органами государственной власти и бюджетными учреждениями платных услуг; по доходам, поступающим от сдачи в аренду федерального недвижимого имущества: можно говорить об отдельной процедуре отражения в системе балансовых счетов Федерального казначейства операций получателей средств федерального бюджета по расчетным счетам, открытым ими в коммерческих банках или учреждениях Банка России и др. Список отдельных процедур при исполнении федерального бюджета не может быть закрытым. Правительство РФ, принимая решения об особом порядке расходования средств федерального бюджета и исполнения доходов федерального бюджета применительно к отдельным отраслям народного хозяйства либо по иным критериям, вводит особые процедуры в рамках общей процедуры исполнения федерального бюджета как стадии бюджетного процесса. -------------------------------- <1> Пауль А. Г. Указ. соч. С. 69 - 70.

Настоящая статья посвящена характеристике отдельных этапов исполнения бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, а также описанию существующих отдельных процедур при исполнении бюджета применительно к федеральному бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Сначала необходимо кратко охарактеризовать источники правового регулирования исполнения федерального бюджета. Разумеется, важнейшим источником, после Конституции Российской Федерации, является БК РФ, во исполнение и в соответствии с которым принимаются нормативные правовые акты Правительства РФ и Минфина России, более детально регламентирующие процедуры по исполнению федерального бюджета. В отношении использования ежегодно принимаемого федерального закона о федеральном бюджете как источника правовых норм, которые регламентируют поведение участников исполнения федерального бюджета <1>, со всей определенностью отрицательно высказался Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П <2>. -------------------------------- <1> Федеральный закон о федеральном бюджете служит источником цифровых показателей по доходам и расходам бюджета, которые являются основой составления сводной бюджетной росписи. <2> СЗ РФ. 2004. N 19 (часть 2). Ст. 1923.

Конституционный Суд РФ, в частности, разъяснил, что специальный федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода и служит юридической формой, в которую облачается федеральный бюджет. Это означает, что в федеральный закон о федеральном бюджете включаются только предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон; он не порождает и не отменяет прав и обязательств. Формой реализации принципа единства кассы является то обстоятельство, что правом открытия счетов федерального бюджета в Банке России и иных уполномоченных кредитных организациях наделено исключительно Федеральное казначейство. Правоотношения между Банком России и органами федерального казначейства основаны на обычном гражданско-правовом договоре банковского счета. При этом органы федерального казначейства не вправе открывать счета в каком-либо банке, помимо учреждений Банка России. В то же время для Банка России де-юре обслуживание счета бюджета является рядовой, одной из многих функций. Таким образом, налицо ограничение гражданско-правовой свободы участников данного договора <1>. -------------------------------- <1> На практике известно понуждение со стороны Банка России в отношении органов федерального казначейства к принятию невыгодных для него условий. Например, в виде взимания с органа федерального казначейства платы за распечатку копий электронных платежных документов - см. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа по делу КА-А40/3944-01 по иску Управления Федерального казначейства по г. Москве к Банку России (архив Арбитражного суда г. Москвы по делу N А40-9123/01-46-45). Суд установил, что между сторонами заключен договор банковского счета от 26.12.2000, в соответствии с п. 3.1.2 которого банк обязан ежедневно выдавать клиенту выписки по счетам с приложением расчетных документов на бумажных носителях. Пунктом 2.11 Положения Банка России от 12 марта 1998 г. N 20-П "О правилах обмена электронными документами" установлено, что перевод средств между участниками через расчетную сеть Банка России с использованием полноформатных электронных платежных документов не сопровождается передачей расчетных документов на бумажном носителе. На данном основании Отделением 1 ГУ ЦБ по г. Москве за распечатку копий электронных платежных документов была запрошена плата по тарифам, установленным ЦБ РФ для оказания платных услуг. Исчисляемая таким образом сумма составляла порядка 5 млн. руб. в год. Решением суда первой инстанции, постановлениями апелляционной и кассационной инстанций в иске отказано. Данный вывод суда был основан на том, что из содержания договора не следует обязанность Банка предоставлять на бумажных носителях полноформатные электронные платежные документы.

Источниками правового регулирования исполнения федерального бюджета как по доходам, так и по расходам, помимо БК РФ, федерального закона о федеральном бюджете, договоров банковского счета между органами федерального казначейства и учреждениями Банка России и иными кредитными организациями, являются ежегодные постановления Правительства РФ о мерах по реализации закона о федеральном бюджете и иные постановления, принимаемые по отдельным вопросам исполнения федерального бюджета. Важным источником являются нормативные правовые акты Минфина России. Регламентами Федерального казначейства установлена технология совершения операций федерального бюджета. Следующим уровнем правового регулирования исполнения федерального бюджета можно назвать правовые акты главных распорядителей и главных администраторов федерального бюджета, которые осуществляют такое регулирование в пределах своих полномочий в отношении своей части бюджетной росписи. Переходя к характеристике этапов исполнения федерального бюджета, следует выделить этапы исполнения федерального бюджета сначала по доходам, затем по расходам и по источникам финансирования дефицита федерального бюджета. В любом случае исполнение федерального бюджета начинается с составления бюджетной росписи каждым главным распорядителем и главным администратором средств федерального бюджета. После утверждения бюджета каждый главный распорядитель и главный администратор распределяет выделенные ему ассигнования по подведомственной сети, утверждает лимиты бюджетных обязательств по своим подведомственным учреждениям (ограничения по принятию денежных обязательств), после чего передает свою бюджетную роспись в Минфин России. Минфин России формирует уже сводную бюджетную роспись, на основе которой осуществляется дальнейшее исполнение федерального бюджета. При характеристике источников правового регулирования исполнения федерального бюджета по доходам необходимо остановиться на понятиях "доход федерального бюджета" и "налог". Налог, в соответствии со ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации <1> (далее - НК РФ), - обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Бюджетное законодательство, в частности БК РФ, оперирует уже понятием "доходы бюджета", частью которых являются налоговые доходы (ст. 41 БК РФ). Пунктом 2 ст. 45 НК РФ установлено, что обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

После списания налога со счета налогоплательщика денежные средства по определению уже являются доходом бюджета и подлежат зачислению на открытый органу федерального казначейства по субъекту Российской Федерации счет по учету доходов, подлежащих распределению между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. С этого момента (с момента списания со счета налогоплательщика) доходы бюджета можно именовать уплаченными доходами. Далее доходы бюджета еще раз меняют свой статус после совершения операции по зачислению на единый счет бюджета: с этого момента они считаются зачисленными на единый счет бюджета (п. 2 ст. 40 БК РФ). Итак, повторяясь, с момента предъявления налогоплательщиком платежного поручения в кредитную организацию по месту открытия своего расчетного счета налоговая обязанность считается исполненной, но налог еще не уплачен. После списания банком со счета налогоплательщика налог уплачен и налоговые правоотношения прекращаются, появляется уплаченный доход бюджета. Все изложенное в отношении налогов справедливо и по отношению ко всем иным неналоговым поступлениям в бюджет, когда первоначально имеет место платеж, который после списания со счета плательщика трансформируется в доход бюджета. Между моментом списания денежных средств (налога) со счета плательщика до момента зачисления данных денежных средств на счет Федерального казначейства существует промежуток, когда возникающие правоотношения регулируются также налоговым законодательством, несмотря на то что списанные со счета, но не перечисленные либо перечисленные, но не зачисленные средства именуются доходами федерального бюджета. Это вызвано необходимостью контроля над действиями, например, банка, обслуживающего расчетный счет налогоплательщика в соответствии со ст. 60 НК РФ <1>. Налоговые органы, имея достаточные полномочия, могут осуществлять проверки в отношении банков и применять к ним установленные законом санкции в случае нарушения правильности и своевременности перечисления доходов федерального бюджета. -------------------------------- <1> См. подробнее: Комягин Д. Л. Когда налог можно считать доходом бюджета? // Налоговый вестник. 2000. N 4.

Таким образом, исполнение федерального бюджета по доходам начинается с момента зачисления доходов федерального бюджета на единый счет федерального бюджета, несмотря на то что сами доходы бюджета возникают уже с момента предъявления плательщиком платежного поручения на списание денежных средств в бюджет со своего расчетного счета. На единый счет федерального бюджета денежные средства должны попадать с балансового счета Федерального казначейства для распределения доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в том случае, если такие доходы составляют долю от подлежащих распределению налоговых или иных доходов, либо напрямую на основании платежного поручения плательщика, если данные доходы поступают исключительно в федеральный бюджет (например, налог на добавленную стоимость). Тот факт, что начиная с 2001 г. <1> распределение доходов между бюджетами различных уровней осуществляется органами федерального казначейства, является прогрессивным как с точки зрения полноты и достоверности их учета, так и с точки зрения защиты прав плательщика, которому не требуется по одному, например, налоговому обязательству составлять несколько платежных документов на перечисление долей в бюджеты разных уровней. -------------------------------- <1> См.: ст. 9 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" // СЗ РФ. 2001. N 1 (часть I). Ст. 2.

Все сказанное выше верно и в отношении перечисления и зачисления как налоговых, так и неналоговых поступлений в бюджет. Статьей 218 БК РФ установлен перечень основных операций, которые совершаются при исполнении бюджетов по доходам с момента поступления их на счета Федерального казначейства: зачисление со счетов органов федерального казначейства на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации по установленным нормативам; возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы; зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; уточнение администратором доходов принадлежности платежа; перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, с единых счетов соответствующих бюджетов на счета Федерального казначейства, предназначенные для учета и распределения поступлений. Важным является вопрос о наличии надлежащей правовой регламентации обмена информацией между органами федерального казначейства и администраторами того или иного вида доходов федерального бюджета. С одной стороны, администраторы должны для исполнения своих функций иметь актуальную информацию о соответствующих доходах, зачисляемых в федеральный бюджет. С другой стороны, порядок передачи информации должен быть четко структурирован и установлен, без чего невозможно введение электронного обмена информацией. Такой порядок регулируется на подзаконном уровне Минфином России. В настоящее время действует Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, утвержденный Приказом Минфина России от 16 декабря 2004 г. N 116н. Данным документом устанавливаются основы взаимодействия Федерального казначейства и администраторов поступлений в федеральный бюджет различных уровней, порядок распределения доходов бюджетной системы Российской Федерации между различными бюджетами. Более детально регулирование отношений, связанных с распределением, аналитическим учетом и принятием решения о возврате различных поступлений в бюджет, регламентируется актами соответствующих главных администраторов поступлений в бюджет <1>. -------------------------------- <1> Перечень главных администраторов поступлений федерального бюджета по каждому виду поступлений ежегодно устанавливается в качестве приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий год.

Помимо порядка взаимодействия и обмена информацией между органами федерального казначейства и администраторами доходов федерального бюджета, необходимо также, для надлежащей правовой регламентации исполнения федерального бюджета по доходам, принятие каждым главным администратором поступлений нормативного правового акта, регулирующего порядок принятия администраторами соответствующих доходов необходимых решений (о возврате, корректировке, зачислении и т. д.). Исполнение бюджета по расходам легко разделяется на более мелкие последовательные этапы, чем часто пользуются специалисты международных финансовых организаций при анализе национальной организации исполнения бюджета <1>. В качестве этапов, которые объективно существуют при исполнении бюджетов, можно выделить следующие: -------------------------------- <1> Поттер Б., Лаймонд Дж. Общие принципы управления государственными расходами. Вашингтон: Изд. МВФ, 1999. С. 38 - 44.

распределение и доведение объемов бюджетных прав до распорядителей бюджетных средств и далее по сети подведомственных им учреждений (этап росписи); принятие обязательств, которые должны быть оплачены за счет бюджета (этап принятия денежных обязательств); предварительная проверка и санкционирование платежей по принятым обязательствам (этап санкционирования); сам кассовый расход, который может, в свою очередь, распадаться на два этапа - кассовый расход по системе государственного бюджетного учета и кассовый расход по банку (этап платежа). Обязательным элементом при исполнении федерального бюджета по расходам является открытие распорядителями и получателями средств федерального бюджета лицевых счетов в органах федерального казначейства. Открытие и режим лицевого счета отнюдь не подпадают под действие правил о договоре банковского счета и не являются вообще предметом регулирования гражданского права. При этом установлено <1>, что открытие лицевого счета осуществляется по разрешительной надписи руководителя и главного бухгалтера органа федерального казначейства на заявлении на открытие лицевого счета. До 2003 года существовала норма <2>, согласно которой при открытии лицевого счета распорядителя или получателя средств орган федерального казначейства (тогда еще территориального органа Минфина России) заключает с клиентом договор об обслуживании лицевого счета, в котором определены права и обязанности сторон. Очевидно, что в данном случае не может быть диспозиции - если открытие и ведение лицевых счетов в органах федерального казначейства регулируется БК РФ, нормативными правовыми актами Минфина России и правовыми актами Федерального казначейства, то заключение договора об открытии и ведении лицевого счета между владельцем лицевого счета и территориальным органом федерального казначейства исключено. -------------------------------- <1> См.: п. 20 Инструкции, утвержденной Приказом Минфина России от 31 декабря 2002 г. N 142н. <2> См.: п. 12 Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной Приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 106н // Финансовая газета. 2001. NN 23 - 25.

Регулирование правоотношений по исполнению расходов бюджета осуществляется в первую очередь БК РФ, в соответствии с которым исполнение бюджета по расходам предусматривает следующие этапы: принятие обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств (ст. 219 БК РФ). Как было указано выше, исполнение расходов любого бюджета в качестве укрупненных элементов предусматривает этап росписи (когда утверждается и доводится распределение ассигнований и лимитов бюджетных обязательств), этап принятия обязательств, этап санкционирования (проверки и подтверждения) и этап платежа. Установленные БК РФ этапы исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации не составляют исключения, но отличаются некоторыми особенностями. Во-первых, этап росписи является общим как для исполнения бюджета по расходам, так и по доходам, и по источникам финансирования дефицита бюджета <1>. После этого, при исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по расходам, начинается этап принятия денежных обязательств, вслед за ним - этап санкционирования (проверки) перед оплатой. Отдельно выделен такой этап, как подтверждение исполнения денежных обязательств (акцептование). Любопытно, что ранее существовало жесткое правило недопустимости выплат из федерального бюджета до подтверждения поставки соответствующих товаров, выполнения работ или оказания услуг. Правительством РФ специально устанавливались исключения из этого правила, при которых допускалось авансирование поставки некоторых товаров, работ и услуг. Это было возможно для контрактов по капитальному строительству, поставкам по гособоронзаказу, оплате поставок электричества, услуг связи и т. д. -------------------------------- <1> См., например: Приказ Минфина России от 22 ноября 2007 г. N 114н "Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)".

Общее, неукоснительно соблюдаемое правило таково, что объем ассигнований не может быть меньше объема лимитов бюджетных обязательств, которые отражаются в бюджетной смете. Лимит бюджетных обязательств всегда, в свою очередь, превышает предельный объем финансирования на соответствующий период. Ответственность за непревышение при выплатах утвержденных лимитов бюджетных обязательств несут органы федерального казначейства. На подзаконном уровне регулирование отношений по исполнению расходов федерального бюджета осуществляется через издание Минфином России специальных инструкций о порядке ведения операций по лицевым счетам бюджетных учреждений <1> и инструкций по бухгалтерскому учету. Подробнее документооборот должен быть урегулирован административными регламентами по выполнению публичных функций Федерального казначейства. -------------------------------- <1> В настоящее время Инструкция утверждена Приказом Минфина России от 31 декабря 2002 г. N 142н.

Отдельно следует остановиться на проблеме принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств. В соответствии со ст. 6 БК РФ денежное обязательство представляет собой обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки. То есть по своей сути денежное обязательство представляет собой гражданско-правовое обязательство, вытекающее из сделки (за исключением денежных обязательств в межбюджетных отношениях). Проблема состоит в том, что в случае отсутствия соответствующих расходов в сводной бюджетной росписи и утвержденных лимитов бюджетных обязательств денежное обязательство не может быть оплачено. Гражданско-правовая сделка, однако, сохраняет свою силу и при отсутствии выплат со стороны контрагента (Российской Федерации в лице соответствующего получателя средств федерального бюджета). Кредитор (поставщик товаров, работ и услуг по заключенному договору) вправе обратиться за защитой своих интересов в суд. Бюджетные учреждения как юридические лица выступают в гражданском обороте, руководствуясь заложенным в ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) принципом свободы договора, и неподконтрольны на этапе принятия денежных обязательств. Вместе с тем положение вещей таково, что бюджетное учреждение принимает обязательство не за счет своих собственных средств, а за счет средств федерального бюджета. Это тем более очевидно, что на основании ст. 120 ГК РФ собственник соответствующего имущества (Российская Федерация) несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений, состоящих на федеральном бюджете. Вариантом разрешения коллизии здесь может быть ограничение прав бюджетных учреждений в части заключения гражданско-правовых сделок за счет средств бюджета <1>. -------------------------------- <1> См. подробнее: Комягин Д. Л. Типовой устав бюджетного учреждения как вариант решения проблемы роста задолженности бюджета // Налоговый вестник. 2000. N 3.

Попыткой упорядочения возникновения денежных обязательств получателей средств федерального бюджета было принятие Постановления Правительства РФ от 15 июля 1999 г. N 806 <1>, которым было утверждено Положение об учете территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета <2>. Во исполнение данного Постановления был утвержден Приказ Минфина России от 13 августа 1999 г. N 55н <3> "Об утверждении Правил учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета". Данными нормативными актами была установлена процедура признания Федеральным казначейством обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, когда соответствующий орган федерального казначейства принимает на предварительный учет гражданско-правовые договоры, заключенные получателями средств федерального бюджета, только в пределах лимитов бюджетных обязательств в разрезе кодов бюджетной классификации. Однако такой учет в качестве эксперимента был установлен Правительством РФ лишь по пяти кодам бюджетной классификации (на поставку тепла, электроэнергии, воды, газа и котельно-печного топлива). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3762. <2> В настоящее время ведется учет только тех бюджетных обязательств, которые вытекают из договоров на энергоснабжение и поставку коммунальных услуг. <3> Российская газета. N 181. 15.09.1999.

Острота проблемы была в значительной степени снята после вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", в соответствии с которым любая гражданско-правовая сделка, которая подлежит оплате за счет бюджетных средств, совершается от имени публично-правового образования в форме государственного контракта посредством проведения того или иного вида конкурса. Любопытен в этой связи механизм, применяемый в Германии в начале прошлого века. В случае, когда расходный документ вызывал сомнения в части законности платежа, орган, осуществляющий кассовое исполнение бюджета, отсылал документы плательщику - распорядителю бюджетных средств без оплаты с объяснением причин <1>. Если после этого плательщик в письменной форме настаивал на производстве платежа, такой платеж производился под личную ответственность распорядителя. При этом оплата считалась вынужденной и подлежала пристальному вниманию со стороны органов государственного финансового контроля. Применительно к Российской Федерации можно ввести подобную процедуру как при совершении расходной операции, так и при перемещении ассигнований или лимитов бюджетных обязательств. Подобные операции могут подлежать особому учету Федеральным казначейством, а соответствующая информация в обязательном порядке доводиться до органов государственного финансового контроля, которые могут ее учесть при формировании плана контрольной работы. -------------------------------- <1> Федяевский К. К. Исполнение бюджета в капиталистических странах. М.: Госфиниздат, 1939. С. 57.

Исполнение федерального бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета одновременно напоминает исполнение федерального бюджета и по доходам, и по расходам. Дело в том, что источники финансирования дефицита могут иметь как положительное, так и отрицательное значение, в зависимости от чего бюджет будет в дефиците или в профиците, а общее правило таково, что расходы бюджета должны быть равны сумме доходов и источников финансирования дефицита (которые могут быть взяты со знаком как "плюс", так и "минус"). То есть при исполнении бюджета по источникам финансирования дефицита возможно принятие обязательств, санкционирование их оплаты, но возможен также возврат или зачет излишне или ошибочно поступивших сумм. Порядок исполнения федерального бюджета по источникам финансирования дефицита устанавливается Минфином России. При этом Федеральным казначейством открываются лицевые счета администраторам источников финансирования дефицита федерального бюджета разных видов <1>. -------------------------------- <1> См.: Приказ Федерального казначейства от 18 августа 2005 г. N 11н "Об утверждении Порядка открытия и ведения лицевых счетов для отражения операций по источникам финансирования дефицита федерального бюджета".

Практическую значимость при исполнении бюджета как по доходам, так и по расходам имеет выделение в качестве структурного элемента отдельных процедур. Принято считать, что правоотношения по исполнению бюджета, как и иные процессуальные (процедурные) отношения, характеризуются тем, что не имеют аналога в реальной жизни. Законодатель либо в пределах своих полномочий Правительство РФ, устанавливая процедуры по исполнению федерального бюджета, пишут с "чистого листа". Но зачастую данное правило содержит исключения: академическая схема, выраженная через правовую норму, сталкивается с уже существующими в действительности общественными отношениями. Именно в этой зоне "конфликта интересов" и возникают отдельные процедуры. Особенность правового регулирования отдельных процедур при исполнении федерального бюджета состоит в том, что назначением такого регулирования является создание компромисса между общими принципами и групповыми, ведомственными и индивидуальными интересами участников бюджетных правоотношений. Отдельные процедуры при исполнении федерального бюджета не могут быть статичными, ибо конфликт интересов участников процедуры, как правило, постепенно приобретает менее острую форму, уходя из сферы публичного (общественного) внимания. Это не означает исчезновения самого конфликта интересов, который при изменении ситуации может вспыхнуть с новой силой. Поэтому при составлении плана методологической работы, законопроектной и иной деятельности, связанной с разработкой нормативных правовых актов, регламентирующих исполнение федерального бюджета, целесообразно постоянно ставить вопросы правового регулирования отдельных процедур. Тогда будет возможно постепенно привести правоотношения в соответствие с общими провозглашенными принципами либо, наоборот, вовремя ввести нормы, позволяющие свести к минимуму материальные и организационные потери от острого конфликта интересов. Состав отдельных процедур при исполнении федерального бюджета зачастую отражается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Все нормы, составляющие содержание данного закона и не относящиеся к цифровым показателям доходов и расходов федерального бюджета, как правило, вызваны существованием отдельных процедур. При исполнении федерального бюджета можно перечислить следующие наиболее заметные отдельные процедуры: открытие федеральными бюджетными учреждениями расчетных счетов в коммерческих банках или учреждениях Банка России на основании специальных разрешений; отдельный учет и использование при исполнении федерального бюджета средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц; учет и осуществление операций по так называемым счетам "от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" бюджетных учреждений; возврат в качестве рефинансирования образовательным, научным учреждениям, учреждениям культуры доходов от сдачи ими в аренду федерального недвижимого имущества, переданного им на праве оперативного управления; исполнение судебных решений за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Данный перечень не является исчерпывающим, во-первых, в силу длящейся реформы в сфере исполнения федерального бюджета, когда возникают новые области конфликта интересов, и, во-вторых, в силу самой непрерывной природы исполнения бюджета, когда надлежащее нормативно-правовое регулирование постоянно "запаздывает" при необходимости решения тех или иных задач по исполнению текущего бюджета, что в результате выполняется ведомственными актами. Первой из отдельных процедур при исполнении федерального бюджета названа процедура, связанная с открытием федеральными бюджетными учреждениями расчетных счетов в учреждениях Банка России и иных кредитных организациях. Несмотря на провозглашенный принцип единства кассы, в соответствии с которым Федеральное казначейство является кассиром всех распорядителей и получателей средств федерального бюджета, а последние не вправе открывать счета в коммерческих банках, определен ряд операций, которые могут осуществляться, минуя счета Федерального казначейства. Это операции, осуществляемые за пределами Российской Федерации, операции по зачету денежных обязательств, операции по реструктуризации долга, операции по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм при закупках товаров, работ и услуг в стране кредитора и др. Инструкцией, утвержденной Приказом Минфина России от 31 декабря 2002 г. N 142н, предусмотрено открытие лицевых счетов "иных получателей бюджетных средств", которым предоставляется возможность использовать бюджетные средства через счет, открытый получателем бюджетных средств самостоятельно в учреждении Банка России или кредитной организации. Разрешение на открытие такого счета утверждается непосредственно Министром финансов и представляется в соответствующий орган федерального казначейства по месту открытия счета вышестоящего распорядителя для данного получателя средств федерального бюджета. В последующем владелец счета "иного получателя бюджетных средств" в банке представляет в орган федерального казначейства необходимую отчетность о движении средств для формирования общего отчета о кассовом расходе средств федерального бюджета. Письмом Министерства финансов РФ от 18 марта 2003 г. N 03-01-01/12-78 <1> разъясняется, что операциями, которые могут осуществляться, минуя систему балансовых счетов органов федерального казначейства, являются операции бюджетных учреждений, расположенных на территориях, где отсутствуют органы федерального казначейства, а также воинских частей, которым Министром финансов Российской Федерации выдано специальное разрешение. -------------------------------- <1> Архив Министерства финансов Российской Федерации.

Следующая отдельная процедура при исполнении федерального бюджета - использование средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц (иногда такие средства именуются суммами по поручению). Органам федерального казначейства открываются в учреждениях Банка России и в иных кредитных учреждениях счета 40302 "Средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных организаций" для учета денежных средств, подлежащих при наступлении определенных условий возврату владельцу или передаче по назначению (например, суммы залога). Российская Федерация не является собственником таких средств, которые переданы лишь на временное хранение. В качестве примера: органы предварительного следствия и дознания при открытии текущих счетов на балансовом счете N 40302 "Средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных организаций" руководствуются Инструкцией Министерства финансов РФ и Центрального банка РФ от 30 декабря 1997 г. N 95н и от 2 октября 1997 г. N 67 <1> "О порядке зачисления и выдачи средств с текущих счетов по учету средств, поступающих во временное распоряжение органов предварительного следствия и дознания", зарегистрированной в Министерстве юстиции РФ 4 июня 1998 г. за N 1536 <2>. Подразделения службы судебных приставов Минюста России при открытии счетов по поручениям руководствуются Инструкцией о порядке зачисления и выдачи денежных средств со счетов по учету средств, поступающих во временное распоряжение службы судебных приставов Минюста России, утвержденной совместным Приказом Минюста России N 165 и Минфина России N 53н от 30 мая 2000 г. <3>. -------------------------------- <1> БНА. 1998. N 13. <2> Российская газета. N 56. 25.03.1999. <3> Бюллетень Минюста России. 2001. N 2.

До 2005 года такие счета открывались уполномоченными государственными органами самостоятельно в коммерческих банках. Статьей 115.1 Федерального закона от 25 декабря 2004 г. N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год" было установлено, что средства в валюте Российской Федерации, поступающие во временное распоряжение федеральных учреждений в соответствии с законодательством Российской Федерации, учитываются на лицевых счетах, открытых им в территориальных органах федерального казначейства. Взыскание в бесспорном порядке средств с данных счетов не допускается. Порядок открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, поступающими во временное распоряжение федеральных учреждений в соответствии с законодательством Российской Федерации, установлен Приказом Федерального казначейства от 7 сентября 2005 г. N 17н. Федеральным казначейством установлено, что лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении открывается клиенту в органе федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета получателя средств федерального бюджета. Каждому клиенту может быть открыт только один лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении. Открытие лицевого счета для учета операций со средствами во временном распоряжении возможно только при наличии законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, являющихся основанием для осуществления операции со средствами, поступающими во временное распоряжение клиента. Средства на счетах во временном распоряжении не учитываются в доходах бюджета, остаток средств по завершении финансового года подлежит учету в новом году в качестве входящего остатка. Еще одной отдельной процедурой при исполнении федерального бюджета является существование у бюджетных учреждений счетов по учету средств от так называемой предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Первоначально Приказом Министерства финансов РФ от 2 февраля 1999 г. N 9н <1> были утверждены Правила оформления и выдачи в 1999 году разрешений на открытие счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и от иной приносящей доход деятельности (далее - Правила оформления и выдачи разрешений). Действие данных Правил ежегодно пролонгировалось Минфином России путем издания соответствующего приказа вплоть до 1 января 2006 г. <2>. -------------------------------- <1> Российская газета. N 56. 25.03.1999. <2> Например, на 2003 год действие Правил оформления и выдачи разрешений продлено Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 15 декабря 2002 г. N 129н // БНА. 2003. N 6.

Правилами оформления и выдачи разрешений было установлено, что средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитываются на отдельном текущем счете, открытом организации, финансируемой из федерального бюджета, как правило, в учреждении Банка России или кредитной организации по месту открытия счета по учету средств федерального бюджета органа федерального казначейства на балансовом счете N 40503 "Счета предприятий, находящихся в федеральной собственности. Некоммерческие организации". Правила оформления и выдачи разрешений были изданы в тот период, когда отсутствовала техническая и методологическая основа открытия лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в органах федерального казначейства. На сегодняшний день действует Инструкция о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов РФ лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов, утвержденная Приказом Министерства финансов РФ от 21 июня 2001 г. N 46н. Данным Приказом установлено, что "средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" учитываются на специально открываемых балансовых счетах органов федерального казначейства 40503, операции по которым не подлежат процедурам санкционирования и финансирования, установленным БК РФ. Основанием для открытия лицевых счетов по учету средств "от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" являются разрешения, выдаваемые органом федерального казначейства в соответствии с генеральным разрешением, выданным Минфином России соответствующему главному распорядителю средств федерального бюджета. Необходимо отметить, что введенный законодателем термин "средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" является крайне неудачным и не соответствует действительному назначению таких средств. Данное понятие априори заставляет предположить право бюджетного учреждения заниматься коммерческой деятельностью. Определение автоматически перенесено из ст. 50 ГК РФ, в соответствии с которой "некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям". В большей степени соответствующим экономическому и юридическому содержанию существующих отношений был бы, например, термин "средства, полученные от оказания приносящей доход деятельности". Можно отметить, что с точки зрения гражданского права статус средств, получаемых бюджетным учреждением от приносящей доход деятельности, также не является однозначным. Существуют даже предложения о введении особого вещного режима - права самостоятельного распоряжения, соответствующего полномочиям учреждения в отношении средств, получаемых им от приносящей доход деятельности <1>. -------------------------------- <1> Лескова Ю. Г. Некоторые особенности гражданско-правовой ответственности учреждений как юридических лиц // Юрист. 2004. N 9. С. 11 - 14.

Еще одной отдельной процедурой при исполнении федерального бюджета является получение учреждениями науки, культуры и образования доходов от сдачи в аренду переданного им на праве оперативного управления федерального недвижимого имущества. По своему экономическому содержанию такие средства также являются средствами бюджетных учреждений от приносящей доход деятельности, однако отношения, связанные с их использованием, получили особое правовое регулирование. БК РФ установлено, что доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, подлежат зачислению в полном объеме в доход федерального бюджета. Однако в федеральных законах о федеральном бюджете начиная с 2001 г. установлен особый порядок для учета средств от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление научным, образовательным учреждениям, учреждениям здравоохранения, государственным учреждениям культуры и искусства, государственным архивным учреждениям, организациям Министерства обороны РФ и Министерства путей сообщения РФ, а также организациям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, имеющим государственный статус и финансируемым за счет средств федерального бюджета на основании смет доходов и расходов. Такие средства в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов указанных учреждений и организаций, после чего зачисляются на лицевые счета бюджетных учреждений, открытые в органах федерального казначейства, для расходования в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования на основании специально утверждаемой сметы. Таким образом, формально соблюдаются требования о зачислении в доход бюджета соответствующих сумм, но по существу вышеуказанные средства автоматически остаются в распоряжении учреждений науки, образования, здравоохранения и культуры. Последней из анализируемых отдельных процедур при исполнении федерального бюджета является исполнение судебных решений о взыскании из федерального бюджета. "Особость" данной процедуры не вызывает сомнений, ибо с 2006 года в БК РФ появилась особая глава 24.1 "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации". Регулирование отношений по исполнению судебных решений бюджетным законодательством при наличии специального законодательства <1> является нетривиальным решением и могло возникнуть только для разрешения действительно острого и масштабного конфликта интересов. -------------------------------- <1> Речь идет, в частности, о разделе VII Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, разделе VII Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральном законе от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".

Правовое регулирование исполнения судебных решений за счет средств бюджетов распадается на две части - регулирование исполнения судебных решений о возмещении ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц и регулирование исполнения судебных решений о взыскании задолженности по денежным обязательствам получателей бюджетных средств. Еще Постановлением ЦИК и СНК СССР от 7 сентября 1937 г. <1> были утверждены Правила о порядке взыскания с государственных учреждений, состоящих на государственном и местном бюджете, по исполнительным документам, выданным государственным, кооперативным и общественным организациям, и по заработной плате. Было, однако, предложено просто дополнить процессуальные кодексы республик статьями, согласно которым взыскание с государственных учреждений, состоящих на государственном бюджете, осуществляется за счет ассигнований по смете этих учреждений. Исполнительные документы приравнивались к платежным документам по расходованию ассигнований, а на комиссариаты финансов была возложена функция по определению бюджетного подразделения сметы, за счет которого должны быть оплачены исполнительные документы. Взыскание за счет внебюджетных средств бюджетных учреждений производилось в общем порядке. -------------------------------- <1> СЗ СССР. 1937. N 51. Ст. 218.

Любопытно, что, согласно Инструкции Госарбитража при СНК СССР, Наркомфина, Наркомюста и Госбанка СССР от 26 февраля 1939 г. <1>, если исполнительный документ был выдан на сумму более 200 тыс. руб. - при взыскании с учреждений, состоящих на союзном бюджете, более 50 тыс. руб. - при взыскании с учреждений, состоящих на республиканских бюджетах АССР и местных бюджетах, взыскатель передавал исполнительный документ финансовому органу соответствующего уровня. Если же сумма была меньше указанной, исполнительный документ направлялся непосредственно в банк, где был открыт счет должника, и оплачивался за счет всех имеющихся на этом счете кредитов. -------------------------------- <1> Приводится по: Бюджетная система Союза ССР // Сборник законодательных материалов / Составитель С. С. Тлезин. М.: Госфиниздат, 1947. С. 115.

Пожалуй, самым совершенным нормативным правовым актом, регулирующим порядок выплат для возмещений ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц, является Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г., который, в свою очередь, был утвержден Законом СССР от 24 июня 1981 г. Данное Положение не полностью утратило силу и по сей день и применяется в части, не противоречащей Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (далее - УПК РФ) и иным законам. Было установлено, что ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Был установлен перечень подлежащих возмещению убытков: 1) утраченный заработок и другие трудовые доходы; 2) пенсия или пособие, выплата которых была приостановлена; 3) имущество (в том числе деньги, денежные вклады и проценты на них, облигации государственных займов и выпавшие на них выигрыши, иные ценности), конфискованное или обращенное в доход государства; 4) штрафы, взысканные во исполнение приговора суда; судебные издержки и иные суммы, выплаченные гражданином в связи с незаконными действиями; 5) суммы, выплаченные за оказание юридической помощи. Процедура возмещения ущерба была установлена Инструкцией по применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденной Минюстом СССР, Прокуратурой СССР, Минфином СССР 2 марта 1982 г. и согласованной с Верховным Судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР. Гражданин, у которого возникало право на возмещение ущерба (на основании постановления оправдательного приговора, прекращения уголовного дела за отсутствием события преступления, за отсутствием состава преступления или за недоказанностью участия в совершении преступления, прекращения дела об административном правонарушении), имел право в течение шести месяцев после получения соответствующего извещения обратиться в областные или республиканские органы дознания или следствия либо в суд (в случае вынесения оправдательного приговора) для определения размера выплат. Данные органы в месячный срок обязаны были вынести соответствующее постановление (определение) с подробным расчетом возмещаемых сумм, которое могло быть обжаловано в вышестоящий орган или в прокуратуру. Постановление (определение) предъявлялось гражданином в финансовый отдел исполнительного комитета районного (городского) Совета народных депутатов для получения чека. Выплата сумм по чекам финансовых органов производилась учреждениями Госбанка. В настоящее время некий аналог вышеописанного порядка установлен правилами о реабилитации УПК РФ. Право на реабилитацию, согласно ст. 133 УПК РФ, включает в себя право на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда. Вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда. Право на реабилитацию, в том числе право на возмещение вреда, возникает у гражданина в случае вынесения оправдательного приговора, в связи с отказом государственного обвинителя, при отсутствии состава преступления, события преступления, заявления потерпевшего (по отдельным составам преступлений), непричастности к преступлению, полной или частичной отмены вступившего в законную силу обвинительного приговора суда. Право на возмещение вреда имеет также любое лицо, незаконно подвергнутое мерам процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу. Корреспондирует с УПК РФ норма ст. 1070 ГК РФ, согласно которой вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом. Согласно ст. 134 УПК РФ, суд в приговоре, определении, постановлении, а прокурор, следователь, дознаватель - в постановлении <1> признают за оправданным либо лицом, в отношении которого прекращено уголовное преследование, право на реабилитацию. Одновременно реабилитированному направляется извещение с разъяснением порядка возмещения вреда, связанного с уголовным преследованием. Возмещение реабилитированному имущественного вреда, согласно ст. 135 УПК РФ, включает в себя возмещение: -------------------------------- <1> Форма такого постановления установлена приложением 135 к УПК РФ.

1) заработной платы, пенсии, пособий, других средств, которых он лишился в результате уголовного преследования; 2) конфискованного или обращенного в доход государства на основании приговора или решения суда имущества; 3) штрафов и процессуальных издержек, взысканных с него во исполнение приговора суда; 4) сумм, выплаченных им за оказание юридической помощи; 5) иных расходов. С момента получения копии приговора, определения или постановления и извещения о порядке возмещения вреда реабилитированный вправе обратиться с требованием о возмещении имущественного вреда в орган, вынесший приговор и (или) определение, постановление о прекращении уголовного дела, об отмене или изменении незаконных и необоснованных решений или в суд. Судья, прокурор, следователь или дознаватель не позднее одного месяца со дня поступления требования о возмещении имущественного вреда определяет его размер и выносит постановление о производстве выплат в возмещение этого вреда. Моральный вред, согласно ст. 136 УПК РФ, возмещается только в порядке гражданского судопроизводства. Далее, однако, процедура возмещения вреда не регулируется ни гражданским, ни уголовным законодательствами. Пробел в нормативном регулировании породил на тот момент (начало 1990-х гг.) проблему неисполнения судебных решений о взыскании из бюджетов - ведь исчез государственный бюджет, были упразднены учреждения Госбанка СССР и местные Советы с их финансовыми органами. Проблема обострилась в связи с тем, что первоначально, до принятия ГК РФ, в пункте 3 статьи 30 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР" была установлена до крайности демократичная норма о том, что ущерб, нанесенный собственнику преступлением, возмещается государством по решению суда. Понесенные при этом государством расходы взыскиваются с виновного в судебном порядке в соответствии с законодательством РСФСР. Очень быстро судами было вынесено решение о возмещении государством ущерба на сумму, превышающую возможности бюджета. Позже действие ст. 30 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" было приостановлено законами о федеральном бюджете на соответствующие годы, а с вступлением в силу Гражданского кодекса Российской Федерации указанная норма и вовсе утратила силу. В то же время, согласно ст. 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", вступившие в законную силу постановления судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Аналогичная норма продублирована в ст. 13 ГПК РФ и ст. 16 АПК РФ. В этой связи на основании ст. 7 Федерального закона от 21 июня 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" судебные приставы-исполнители стали возбуждать исполнительное производство по исполнительным листам о взыскании средств с публично-правовых образований (из казны, из бюджета). При осуществлении принудительного исполнения судебными приставами-исполнителями использовался весь спектр полномочий для обеспечения исполнительных действий, установленных законом: арест счетов бюджета, принудительное списание денежных средств с таких счетов, обращение взыскания на имущество. Пагубные последствия вмешательства судебных приставов-исполнителей в бюджетный процесс носили масштабный характер: арест счета бюджета парализовывал исполнение бюджета, блокировалось финансирование не только бюджетных программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы в бюджетных учреждениях. Задержка в оплате или списание по постановлению судебного пристава средств бюджета, предназначенных на иные цели, порождали новые задолженности бюджета, как следствие - новые судебные решения о взыскании из бюджета. Если вспомнить, что бюджет представляет собой финансовый план, в основе которого лежит баланс доходов, расходов и источников финансирования дефицита, то понятно, почему вследствие вмешательства судебных приставов в бюджетный процесс составление бюджета как плана и как баланса теряло смысл. Можно заметить, что благодаря механизму принудительного исполнения судебных решений о взыскании из бюджета взыскатель получал приоритет перед "нормальным" получателем бюджетных средств. Для похода в суд требуется гораздо меньше аргументов, чем для обоснования бюджетной заявки, а исполняется судебное решение в приоритетном перед другими расходами порядке. Для заполнения пробела правового регулирования исполнения судебных решений о взыскании ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц был издан Приказ Минфина России от 23 ноября 1998 г. N 236 "О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов". Данным Приказом впервые было установлено, что выплата средств для возмещения вреда производится Минфином России на основании письменных заявлений граждан и юридических лиц с указанием платежных реквизитов для перечисления денежных средств и приложением постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также исполнительных листов судебных органов. Реестры для финансирования соответствующих расходов после регистрации и юридической экспертизы в Минфине России спускаются в соответствующий территориальный орган федерального казначейства Минфина России <1>, который и осуществляет выплату денежных средств. Каких-либо сроков для оплаты или возврата поступивших документов определено не было. -------------------------------- <1> До 1 января 2005 г. органы федерального казначейства являлись территориальными органами Минфина России.

Вышеуказанный Приказ, однако, не решил проблемы вмешательства судебных приставов-исполнителей в бюджетный процесс. Таким решением явилось введение статьей 239 БК РФ режима иммунитета бюджетов, т. е. такого правового режима, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта. При этом обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится. Другая сторона проблемы - обеспечение неукоснительного исполнения вступивших в законную силу судебных решений о взыскании ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц (равно исполнения и иных решений о взыскании из бюджетов) после введения режима иммунитета бюджетов решена еще не была. С 2000 года начала применяться ст. 158 БК РФ, согласно которой в суде по искам о взыскании ущерба от незаконных действий в качестве ответчика должен был выступать главный распорядитель бюджетных средств. Исполнение судебных решений, согласно Приказу Минфина России от 23 ноября 1998 г. N 236, осуществлялось Минфином России. Приказ Минфина России не имел достаточной юридической силы для обязания главных распорядителей предоставлять информацию о вступлении в силу того или иного судебного решения. В этой связи Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. N 666 были утверждены Правила исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти. Был установлен уточненный комплект документов, предъявляемых взыскателем в Минфин России, который уже не содержал упоминания о постановлениях, выносимых должностными лицами органов дознания и предварительного следствия. С этого момента постановления органов дознания и предварительного следствия о производстве выплат из бюджета реабилитированным лицам в целях их реализации стало необходимым переутверждать в судебном порядке. При этом следует заметить, что в УПК РФ дополнений или изменений, уточняющих процедуру возмещения ущерба, внесено не было. В целях исполнения судебного акта по иску к Российской Федерации, согласно Правилам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. N 666, взыскатель должен был представить в Минфин России исполнительный лист о взыскании из казны Российской Федерации денежных средств, заверенную в установленном порядке копию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист, и заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию. Минфин России направлял в федеральный орган государственной власти, указанный в исполнительном листе, копию исполнительного листа для получения информации об обжаловании судебного акта и после получения в установленные сроки информации при отсутствии документов, отменяющих или приостанавливающих исполнение судебного акта, осуществлял оплату исполнительного листа в пределах двухмесячного срока. В отличие от прежнего порядка были не только установлены сроки для исполнения судебных решений, но был изменен порядок оплаты - теперь денежные средства перечислялись непосредственно Минфином России за счет специально планируемых и выделяемых ему ассигнований. Был также установлен ограниченный перечень оснований для возврата представленных для исполнения документов. В числе оснований для возврата были перечислены: нарушение установленного законом срока предъявления исполнительного листа к исполнению; несоответствие документов требованиям законодательства (в основном для оформления исполнительного листа) или отсутствие какого-либо из этих документов; наличие документа, отменяющего или приостанавливающего исполнение судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист. Вместе с тем принятие Постановления Правительства РФ не решило вполне проблему заполнения пробела в правовом регулировании исполнения судебных решений о возмещении ущерба, причиненного государственными органами и их должностными лицами. Правительство РФ вправе регламентировать лишь исполнение судебных решений о взыскании из федерального бюджета, но не из бюджетов субъектов Российской Федерации или из местных бюджетов. Проблема правового регулирования на уровне закона отношений по исполнению судебных решений о взыскании из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации приобрела актуальность с момента вступления в силу ст. 215.1 БК РФ, в соответствии с которой кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации было возложено на Федеральное казначейство (которое с 1 января 2005 г. вместе со своими территориальными органами стало организационно обособленным от Минфина России). В этой связи Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве" в БК РФ была введена глава 24.1 "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации". Одновременно в ст. 1 Федерального закона "Об исполнительном производстве" было внесено дополнение, согласно которому порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам и организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации. Порядок исполнения судебных решений о взыскании с Российской Федерации денежных средств для возмещения вреда от незаконных действий государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц в целом не изменился по сравнению с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. N 666. Увеличился до трех месяцев срок исполнения судебных решений, в перечень исполнительных документов, подлежащих исполнению, добавлены судебные приказы, внесены иные уточнения и дополнения. Порядок исполнения судебных решений о взыскании с получателей средств федерального бюджета задолженности по их денежным обязательствам впервые был установлен Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143 "Об утверждении Правил исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета" (далее - Правила). Была установлена следующая процедура: после поступления комплекта документов в территориальный орган федерального казначейства по месту открытия лицевого счета получателя средств федерального бюджета орган федерального казначейства должен был списать средства в пределах остатков на лицевом счете по соответствующему коду бюджетной классификации, исходя из характера задолженности. При отсутствии средств исполнительный лист возвращался взыскателю с приложением уведомления о недостаточности средств на лицевом счете для предъявления в Минфин России к счету главного распорядителя средств федерального бюджета в порядке субсидиарной ответственности. Минфин России уведомлял главного распорядителя о поступивших исполнительных листах, при необходимости осуществлял перемещения ассигнований для их оплаты. Очень быстро Минфин России был завален неисполненными исполнительными листами, низкое качество исполнения заставило существенно скорректировать Правила <1>. Обновленная процедура требовала активного участия должника при исполнении судебного решения: орган федерального казначейства после поступления исполнительного листа направлял должнику уведомление о поступлении с предложением представить платежное поручение для оплаты исполнительного листа. Для этого должнику давался двухмесячный срок, по истечении которого приостанавливались операции по его лицевому счету. В течение двух месяцев должник при необходимости вправе был запросить дополнительные ассигнования у своего главного распорядителя бюджетных средств. -------------------------------- <1> Правила были изложены в новой редакции Постановлением Правительства РФ от 27 июня 2004 г. N 379.

Действующий порядок исполнения решений о взыскании средств по денежным обязательствам получателей бюджетных средств (по обязательствам из договоров) предполагает, что комплект документов, состоящий из исполнительного листа, копии решения суда и заявления взыскателя, предъявляется к лицевым счетам указанного в решении суда получателя бюджетных средств, открытым в соответствующем территориальном органе федерального казначейства (ст. 242.3 - 242.5 БК РФ). Территориальный орган федерального казначейства направляет получателю бюджетных средств уведомление о поступлении исполнительного листа с приложением его копии. Получатель бюджетных средств обязан в течение 10 дней назвать источник образования задолженности и представить платежное поручение на списание соответствующих денежных средств для оплаты решения суда. В случае отсутствия денежных средств по данному коду бюджетной классификации оплата производится за счет так называемых средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (средств, полученных из внебюджетных источников). В любом случае оплата должна быть произведена в течение трех месяцев с момента поступления исполнительного листа в территориальный орган федерального казначейства. За этот срок должник - получатель бюджетных средств обязан обратиться к вышестоящему распорядителю (главному распорядителю) бюджетных средств для доведения ему необходимых лимитов бюджетных обязательств, а главный распорядитель при необходимости перераспределить бюджетные средства. Таким образом, правовое регулирование исполнения федерального бюджета, являясь значительным по объему, сложным по структуре и содержанию, в целом представляет собой иерархическую систему процессуальных норм с выделением отдельных (специальных) процедур при исполнении федерального бюджета.

Название документа