Концептуально-правовые основы и проблемы занятости инвалидов

КОНЦЕПТУАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ПРОБЛЕМЫ ЗАНЯТОСТИ ИНВАЛИДОВ

О. А. ПАРЯГИНА

Парягина Ольга Александровна - кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Юридического института Иркутского государственного университета.

На земном шаре примерно каждый десятый человек является инвалидом, и Международная организация труда (МОТ) рассматривает меры по обеспечению занятости, профессиональной реабилитации инвалидов в качестве инструмента их социальной интеграции, реинтеграции. Учитывается также, что с точки зрения трудящихся и общества в целом намного предпочтительнее помочь лицам с ограниченными возможностями вернуться на работу или поступить на нее впервые, если они инвалиды с детства, чем просто платить им денежные пособия. Фактически значительное число инвалидов, которые хотели бы работать, лишено доступа к реабилитационным услугам и возможности трудоустройства. Это относится ко многим странам. В Нидерландах, например, до последнего времени вся система ориентировалась на выплату пособий, а не на профилактику или реинтеграцию таких трудящихся. Иначе обстоит дело в Германии и Швеции, где уже давно реабилитации отдают предпочтение как в теории, так и на практике <1>. -------------------------------- <1> См.: Труд в мире. 2000. Обеспечение дохода и социальная защита в меняющемся мире / Гл. ред. З. С. Богатыренко. М., 2001. С. 111.

Следуя международно-правовым стандартам, каждое государство в соответствии с национальными условиями, практикой и возможностями разрабатывает, осуществляет и периодически пересматривает национальную политику в области занятости и профессиональной реабилитации инвалидов, включающую обеспечение инвалидам возможности получать, сохранять подходящую работу и продвигаться по службе. Специальные позитивные меры, направленные на обеспечение подлинного равенства обращения и возможностей инвалидов и других трудящихся, не должны считаться дискриминационными в отношении других трудящихся (ст. 2, 4 Конвенции МОТ от 20 июня 1983 г. N 159 о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов) <2>. Рекомендуются меры по созданию возможностей трудоустройства инвалидов на свободном рынке труда, в том числе по финансовому стимулированию предпринимателей для поощрения их деятельности по организации профессионального обучения и последующей занятости инвалидов, разумному приспособлению рабочих мест, трудовых операций, инструментов, оборудования и организации труда, чтобы облегчить такое обучение и занятость инвалидов, а также по оказанию правительством помощи в создании специализированных предприятий для инвалидов, которые не имеют реальной возможности получить работу в неспециализированных организациях. Это может улучшить положение в области занятости работающих в них инвалидов и по возможности подготовить их к работе в обычных условиях (подп. "a", "b", "c" п. 11 Рекомендации МОТ от 20 июня 1983 г. N 168 о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов) <3>. -------------------------------- <2> Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. М.: Юрид. лит., 1990. С. 272. <3> Международная организация труда. Конвенции и рекомендации. 1957 - 1990. Т. 2.

Европейская социальная хартия (в редакции 1996 г.) обязывает государства активно способствовать занятости лиц с ограниченной трудоспособностью путем всяческого поощрения предпринимателей нанимать на работу таких лиц, использовать их в обычной производственной среде и приспосабливать условия труда к нуждам нетрудоспособных, а там, где это невозможно, создавать специальные рабочие места и производственные участки для инвалидов (п. 2 ст. 15) <4>. -------------------------------- <4> Европейская социальная хартия: Справочник. М., 2001. С. 190.

За рубежом рынок труда инвалидов условно подразделяется на "открытый", когда трудоустройство инвалидов осуществляется в организациях общего типа, и "закрытый", когда трудоустройство инвалидов ведется в предназначенных для этого организациях, получающих государственную поддержку при численности инвалидов до 50 процентов и более от общего количества работников <5>. -------------------------------- <5> Информационный сборник о занятости инвалидов / Всероссийское общество инвалидов. М., 1999. С. 6 - 7.

Выделяются две основные концепции построения модели государственной политики содействия занятости инвалидов на открытом (свободном) рынке труда. Первая концепция исходит из того, что лица с ограниченной трудоспособностью в большинстве случаев могут трудиться только в специально созданных условиях. Работодателям, использующим труд инвалидов, государство предоставляет субсидии к заработной плате. Так, в Швеции государственные субсидии предпринимателям предназначены возместить затраты, необходимые для того, чтобы приспособить рабочие места для лиц с ограниченной трудоспособностью <6>. Устанавливаются квоты по приему инвалидов на работу и ответственность за их неисполнение. Инвалиды составляют при этом 6 - 8 процентов от числа работников в организации (Германия, Франция, Чехия и др.). -------------------------------- <6> См.: Антюшина Н. М. Качество человеческих ресурсов как объект управления: опыт Швеции // Труд за рубежом. 2005. N 4. С. 32.

Вторая концепция основана на равенстве всех людей и характерна в первую очередь для США, где Законом 1973 г. о реабилитации инвалидов запрещена дискриминация инвалидов государственными ведомствами, подрядчиками и субподрядчиками, работающими по контрактам с федеральными властями, а также организациями, получающими федеральную помощь <7>. Принятый в США в 1990 г. Закон об инвалидах провозглашает их полное равенство с другими работниками в сфере труда и предусматривает дополнительные меры по обеспечению и охране труда инвалидов (специальные подъемники, устройства для доступа глухих к средствам связи и т. д.). Данная концепция всемерно направлена на предотвращение социального отторжения инвалидов. -------------------------------- <7> См.: Лебедева Л. Ф. Трудовые отношения в США: основы трудового регулирования // Труд за рубежом. 2006. N 2. С. 18.

В европейских странах дискутируется создание специальных условий для интеграции инвалидов в сферу занятости как фактор дискриминации. Усиливается внимание к более активному использованию стратегии антидискриминационной политики для всех (Скандинавия, Великобритания и др.). Есть сторонники признания устанавливаемых для инвалидов мер защиты (например, квот при приеме на работу) "дискриминацией наоборот". М. Е. Цыганов указывает, что создание особых условий труда для инвалидов вне оптимизации трудового законодательства и развития антидискриминационной практики не считается столь эффективным, как опора на общую стратегию социальной инклюзии, то есть системы действий по интеграции людей с ограниченными возможностями, которая обеспечивает реализацию всех прав и свобод. Такие проявления дискриминации, как экономическое и психологическое давление, ограничение доступа к социальным благам (например, отсутствие специальных приспособлений в общественных местах), непосредственно связаны с возможностью реализовывать трудовые права и не могут быть решены только в контексте сферы занятости. Однако в той или иной степени специальные условия труда создаются во всех странах Евросоюза и на современном этапе <8>. -------------------------------- <8> См.: Цыганов М. Е. Интеграция инвалидов в сферу занятости: опыт стран Евросоюза // Труд за рубежом. 2003. N 4. С. 50, 54 и др.

В Российской Федерации численность инвалидов превышает 11 млн. человек и по разным причинам увеличилась с 1995 г. почти вдвое. В Федеральной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы" предусмотрен комплекс мероприятий по совершенствованию деятельности учреждений медико-социальной экспертизы, формированию системы многопрофильной реабилитации инвалидов, расширению производства современных технических средств реабилитации и обеспечению для инвалидов беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры. В 2007 - 2008 годах подлежат предварительной оценке эффективности и результативности пилотные внедрения и опытные разработки, направленные на повышение социальной защиты инвалидов. Ожидаемый экономический эффект вследствие реализации новой Программы должен составить в среднем 2,6 - 3,5 млрд. руб. ежегодно (за счет прекращения выплат гражданам, с которых в результате проведения реабилитационных мероприятий будут сняты инвалидность и ограничения трудовой деятельности). В Программе отмечено, что только 15 процентов инвалидов трудоспособного возраста "вовлечено в профессиональную деятельность" <9>. Намечено замедлить процесс инвалидизации населения, вернуть к профессиональной, общественной, бытовой деятельности около 800 тыс. инвалидов, тогда как в течение 2000 - 2005 годов были реабилитированы 571,2 тыс. человек <10>. -------------------------------- <9> В начале 90-х годов возникла тенденция снижения уровня занятости инвалидов. В 1998 г. имели работу 30 процентов инвалидов трудоспособного возраста. См.: Клечковская Л. Г. Дополнительные гарантии трудоустройства инвалидов // Правоведение. 1998. N 2. С. 107. <10> Утв. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 832 // СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 199.

Законодательство относит инвалидов к субъектам, испытывающим трудности в поиске работы, которым предоставляются дополнительные гарантии занятости (ст. 5, 13 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации") <11>. Согласно ст. 20 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" гарантии занятости предоставляются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем проведения специальных мероприятий, способствующих повышению их конкурентоспособности на рынке труда: -------------------------------- <11> Ведомости ВС РФ и СНД РСФСР. 1991. N 18. Ст. 565.

- установление в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности квоты для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов; - резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов; - стимулирование создания предприятиями, учреждениями, организациями дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов; - создание инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальными программами реабилитации инвалидов; - создание условий для предпринимательской деятельности инвалидов; - организация обучения инвалидов новым профессиям <12>. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.

Данные мероприятия реализуются в условиях перманентных изменений законодательства в ходе бюджетной реформы, передачи для осуществления ряда полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения и социальной защиты инвалидов органам государственной власти Российской Федерации <13>. -------------------------------- <13> Очередным шагом в этом направлении является Федеральный закон от 6 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // Российская газета. 2006. 31 дек.

В основном дополнительные гарантии занятости инвалидов обращены к сфере наемного труда. Исходя из ст. 3 ТК РФ, не являются дискриминацией ограничения при приеме на работу с учетом состояния здоровья инвалидов, установление для них реабилитирующих условий труда, гарантий в области рабочего времени и времени отдыха, преимущественного права на заключение трудового договора о надомной работе. Это обусловлено особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите. Вспомогательную роль в обеспечении занятости инвалидов играют акты органов местного самоуправления, социального партнерства, локальные нормативные акты о труде и трудовые договоры. В Федеральной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы" сказано, что 64 процента лиц с ограниченными возможностями являются инвалидами II группы, а 16 процентов - инвалидами I группы. В соответствии с законодательством о признании лица инвалидом и индивидуальными программами реабилитации инвалидам II группы, имеющим II степень ограничения способности к труду, рекомендуется труд в специально созданных условиях, с использованием технических средств и (или) с помощью других лиц. Подавляющее большинство российских инвалидов нуждается в специальном трудоустройстве. Инвалиды могут быть заняты как на открытом рынке труда, где заметно влияние первой концепции трудоустройства лиц с ограниченными возможностями, так и на закрытом рынке труда. На открытом рынке труда занятости инвалидов содействует квотирование их трудоустройства, в том числе создание для инвалидов специальных рабочих мест в организациях. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусматривают для каждой организации в пределах установленной квоты для приема инвалидов на работу минимальное количество специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов (ст. 22 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"). До 1 января 2005 г. численность работников для квотирования приема инвалидов на работу составляла 30 человек. Действующее законодательство сократило возможности трудоустройства лиц с ограниченными возможностями. Квота устанавливается организациям независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, за исключением общественных объединений инвалидов и их организаций, в размере не менее 2 и не более 4 процентов от среднесписочной численности работников свыше 100 человек. По данным Федеральной службы по труду и занятости, в Оренбургской области, например, действие норм о квотировании распространялось в 2005 г. только на 5,3 процента организаций <14>. Поэтому представляется целесообразным восстановить прежний норматив численности работников и возложить обязанность выделять, сохранять и создавать рабочие места для инвалидов в счет квоты на более широкий круг работодателей. -------------------------------- <14> О трудоустройстве инвалидов в Российской Федерации (информационно-аналитический материал по информации субъектов Российской Федерации) // http://www. dfo. ru/plenipotentiary/kollegii/invalid/materiali (2006. 24 нояб.).

Отдельные сложившиеся в регионах подходы к установлению квоты для инвалидов заслуживают унификации. Квоты обычно учитывают и то количество рабочих мест, на которых в организациях уже работают инвалиды. Если организация размещает свои заказы на предприятиях общественных организаций инвалидов, ей в счет квоты включают рабочие места, на которых эти заказы выполняются (п. 3 ст. 3 Закона Иркутской области от 10 июня 2003 г. N 28-ОЗ "О квотировании рабочих мест для инвалидов в Иркутской области") <15>. Работодателям предоставляется право по согласованию с органом, осуществляющим контроль за использованием рабочих мест, в счет установленных им квот использовать на договорных условиях рабочие места в других организациях (п. 4 ст. 5 Закона Московской области от 20 сентября 1999 г. N 63/99-ОЗ "О квотировании рабочих мест для инвалидов и молодежи в Московской области") <16>. Организации, признанные в установленном порядке несостоятельными (банкротами), освобождаются от обязательного квотирования рабочих мест для инвалидов (п. 1 Порядка квотирования рабочих мест для инвалидов в Ростовской области, утвержденного Постановлением администрации Ростовской области от 11 мая 2006 г. N 172) <17>. -------------------------------- <15> Восточно-Сибирская правда. 2003. 21 июля. <16> Вестник Московской областной Думы. 1999. N 11. <17> Наше время. 2006. N 116 - 117.

Законы ряда регионов прямо предусматривают установление специальных рабочих мест в пределах квоты для трудоустройства инвалидов в организациях (Московская, Кировская, Ростовская области и др.). Иногда фиксируют, что специальные рабочие места для инвалидов создаются в организациях согласно региональным целевым программам о содействии занятости инвалидов. Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации с разной степенью обстоятельности регулируют специальное трудоустройство инвалидов в счет квоты. Обоснованна гибкая регламентация вопросов квотирования приема инвалидов на работу и создания для них специальных рабочих мест. В Московской области, например, квота для обязательного трудоустройства инвалидов предусматривается на период не менее одного года. Об установлении квот работодатель информируется органом, осуществляющим контроль за квотированием рабочих мест для инвалидов, не менее чем за три месяца до начала их действия. Специальные рабочие места для трудоустройства инвалидов создаются за счет средств областного бюджета, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. В областном бюджете отдельной строкой предусматриваются средства на финансирование мероприятий работодателей по созданию рабочих мест для трудоустройства инвалидов, а также на создание специализированных предприятий (цехов, участков) для инвалидов. Порядок расходования средств на финансирование мероприятий работодателей по созданию специальных рабочих мест, спецпредприятий (цехов, участков) для инвалидов устанавливается Правительством Московской области. При этом каждая организация обязана создать не менее одного специального рабочего места для инвалидов. Если работодатель не может предоставить инвалиду специальное рабочее место, то он вправе в счет установленной квоты трудоустроить инвалида, индивидуальная программа реабилитации которого не предусматривает создания специального рабочего места. Значительную практическую проблему составляет необходимость конкретизации и стабилизации источников финансирования расходов в сфере трудоустройства инвалидов. Специальные рабочие места для лиц, ставших инвалидами вследствие несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, создаются за счет средств работодателей - причинителей вреда. Федеральный бюджет финансирует выплату пособий по безработице, мероприятия по информированию населения и работодателей о положении на рынке труда, предоставление безработным гражданам услуг по профессиональной ориентации и профессиональному обучению, их социальной адаптации на рынке труда и некоторые другие мероприятия <18>. Осуществление мероприятий по специальному трудоустройству инвалидов требует оптимального распределения объективно ограниченных средств региональных бюджетов, привлечения иных финансовых источников. На Украине, например, квотирование рабочих мест для инвалидов является обязательным для организаций с численностью работников более 8 человек, контролируется Фондом социальной защиты инвалидов, который функционирует за счет бюджетных средств, добровольных взносов, административных штрафов и используется для создания рабочих мест, профессиональной подготовки и переподготовки инвалидов в масштабах всего государства. -------------------------------- <18> См.: Положение о порядке финансирования мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных. Утв. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 июля 2005 г. N 485 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 39.

В ряде российских регионов практика аккумулирования средств, предназначенных для оказания финансовой помощи работодателям, в фондах квотирования или фондах трудоустройства инвалидов, возникла в период, когда работодатели обязаны были вносить в бюджет субъекта Российской Федерации ежемесячную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида в размере установленного в регионе прожиточного минимума для трудоспособного населения. В г. Москве за счет Фонда квотирования и при участии Центра квотирования в 2003 - 2005 годах было создано около 2000 рабочих мест для инвалидов. В связи с отменой обязательной платы сетуют главным образом об ограничении возможностей создания специальных фондов квотирования. Ныне в региональном законодательстве обычно предусматривают право работодателя внести в бюджет субъекта Российской Федерации установленную плату за каждого нетрудоустроенного в счет квоты инвалида, а своевременность перечисления платы в регионах продолжают контролировать. Между тем правовые нормы о квотировании рабочих мест для инвалидов хронически не выполняются. В обществе нет глубокого понимания положения инвалидов, их потребностей и возможностей, уровень социальной ответственности многих работодателей является невысоким. Назрело время сформировать во всех регионах единые банки данных инвалидов, желающих трудиться, создать цельный механизм специального трудоустройства лиц с ограниченными возможностями в счет квоты, соответствующий новым финансовым реалиям и предусматривающий участие органов социального партнерства в формировании и реализации социальной политики в сфере труда (ст. 35.1 ТК РФ). Надо обязать работодателей к непосредственному трудоустройству инвалидов, в установленных пределах и на основе расчетной стоимости специальных рабочих мест гарантировать работодателям возмещение расходов по созданию условий труда в соответствии с индивидуальными программами инвалидов, усилить контроль за соблюдением законодательства о приеме инвалидов на работу в счет квоты. Системный подход к трудоустройству инвалидов включает, кроме того, стимулирование работодателей к созданию дополнительных рабочих мест для лиц с ограниченными возможностями. Как правило, организациям, выполняющим установленную квоту в течение года, предоставляется при прочих равных условиях и с учетом механизма конкурсного отбора преимущественное право на получение инвестиций, субсидий из регионального бюджета. В Иркутской области на конкурсной основе за счет средств областного бюджета оказывается финансовая помощь работодателям, приобретается оборудование на реализацию бизнес-проектов предпринимателей по сохранению, созданию обычных, специальных рабочих мест для инвалидов. Один из перспективных инвестиционных проектов подготовлен Реабилитационным центром В. И. Дикуля для подростков и взрослых инвалидов с детским церебральным параличом и травмами позвоночника. Проект предусматривает создание центра компьютерных услуг, организацию курсов по подготовке инвалидов в качестве операторов персональных компьютеров и создание службы психологических услуг для инвалидов и других граждан. Работая в помещении центра и на дому, в течение года социально-трудовую реабилитацию могут пройти около 400 инвалидов. Другой получивший поддержку проект стоимостью 5,5 млн. руб. предусматривает создание (по опыту г. Санкт-Петербурга) мини-кроликоферм для трудоустройства инвалидов в Иркутском районе, причем 40 процентов средств готов вложить предприниматель. Рациональным является поощрение и тех работодателей, использующих труд инвалидов, которые не обязаны квотировать для них рабочие места. Так, в Южной Корее, если работодатель, не обязанный нанимать инвалидов, использует их труд и уровень занятости в компании составляет 2 процента и более от общего числа работников, ему предоставляются государственные субсидии. Единовременная финансовая помощь предоставляется работодателям также при каждом новом найме инвалида <19>. В Законе Иркутской области "О квотировании рабочих мест для инвалидов" предусмотрена компенсация затрат организаций по содержанию и оборудованию рабочих мест для инвалидов сверх установленных квот, в том числе компенсация затрат на указанные цели тех организаций, осуществляющих трудоустройство инвалидов по собственной инициативе, численность работников в которых составляет менее 100 человек (п. 4 ст. 7). В Красноярском крае работодатели, создающие рабочие места сверх установленных квот, а также специальные рабочие места, специализированные предприятия (цеха, участки) для инвалидов, имеют преимущество на получение компенсаций и льгот за счет средств краевого бюджета (п. 2 ст. 3 Закона Красноярского края от 29 сентября 2004 г. N 9-1712 "О квотировании рабочих мест для инвалидов в организациях края") <20>. С учетом высокой стоимости специальных рабочих мест было бы правильным предоставлять определенные преференции в первую очередь работодателям, выполняющим обязанность по созданию специальных условий труда в соответствии с индивидуальными программами инвалидов. -------------------------------- <19> См.: Костюнина Г. М. Социальная политика в области труда (опыт Республики Корея) // Труд за рубежом. 2000. N 4. С. 31. <20> Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2004. N 6.

Остается не вполне разрешенным взаимосвязанный с квотированием вопрос о резервировании рабочих мест для инвалидов. Постановлением Минтруда РФ от 8 сентября 1993 г. N 150 утвержден Перечень приоритетных профессий рабочих и служащих, овладение которыми дает инвалидам наибольшую возможность быть конкурентоспособными на региональных рынках труда <21>. Перечень включает более ста профессий: архивариус, банщик, гравер, юрист и др. Но должны ли соответствующие вакансии в организации резервироваться для инвалидов? По некоторым оценкам резервирование рабочих мест по профессиям, рекомендуемым инвалидам, не соответствует мировым тенденциям <22>. Инвалиды (особенно в свете второй концепции трудоустройства лиц с ограниченными возможностями на открытом рынке труда) имеют право на свободный выбор профессии, доступной им по состоянию здоровья, а при замещении вакансий, тем более в условиях рыночной конкуренции, требуется должная квалификация работников. Показательно, что в последнее время в целевых программах социальной защиты инвалидов не предусматриваются плановые цифры трудоустройства инвалидов на резервируемые рабочие места. В региональных законах резервирование рабочих мест для инвалидов не упоминается либо отождествляется с квотированием трудоустройства инвалидов. Примером иного рода является Закон Республики Татарстан от 24 июля 2006 г. N 60-ЗРТ "О квотировании и резервировании рабочих мест для инвалидов и граждан, особо нуждающихся в социальной защите". В нем предусмотрено, что резервирование рабочих мест для инвалидов по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов, осуществляется в порядке, определяемом Кабинетом Министров Республики Татарстан (ст. 4) <23>. Следует учитывать, что согласно Стандартным правилам обеспечения равных возможностей для инвалидов, принятым ООН 20 декабря 1993 г., резервирование или целевое трудоустройство инвалидов относится к мероприятиям по активной поддержке включения инвалидов в свободный рынок труда <24>. Тогда представляется вполне резонным при посредничестве органов службы занятости резервировать рабочие места в пределах квоты для инвалидов, проходящих профессиональную подготовку, переподготовку по рекомендуемым им и требующимся в организации профессиям. -------------------------------- <21> См.: Собченко О. В. Некоторые правовые проблемы занятости населения в Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 24. <22> Бюллетень Минтруда РФ. 1993. N 11 - 12. <23> Республика Татарстан. 2006. N 150. <24> Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов // http://www. un. org/russian (1993. 20 дек.).

Как показывают опросы, одни инвалиды считают психологически более комфортным работать в обычном трудовом коллективе, но при условии использования на рабочем месте при необходимости вспомогательного оборудования, технологического и организационного оснащения, технических приспособлений. Другие предпочитают работу на специализированных предприятиях и участках, в спеццехах, где условия труда в комплексе адаптированы для лиц с ограниченными возможностями (инвалидов вследствие заболеваний органа зрения, нарушений опорно-двигательного аппарата, нервно-психических заболеваний и т. д.). Поэтому наряду с осуществлением мер по трудоустройству инвалидов на открытом рынке труда (и расширением их временной, неполной, надомной занятости, участия в общественных работах) заслуживает поддержки трудоустройство лиц с ограниченными возможностями также на закрытом рынке труда <25>. -------------------------------- <25> Новшеством, представляющим интерес для исследования, является создание в России по примеру Австрии и других стран социальных поселений для инвалидов. В таких поселениях инвалиды могут трудиться в доступных для них по состоянию здоровья условиях труда, а также формировать модель организации самостоятельной жизни, что способствует их социальной реабилитации. В Иркутской области есть успешный опыт создания социальной деревни для больных олигофренией.

По сравнению с советским периодом число специализированных предприятий (цехов, участков) и работающих на них инвалидов сократилось. В рамках Федеральной целевой программы "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы" планируется увеличение производственных мощностей, укрепление материально-технической базы и техническое перевооружение, модернизация предприятий Всероссийского общества инвалидов, Всероссийского общества слепых, Всероссийского общества глухих, Общероссийской организации инвалидов войны в Афганистане. Программой предусмотрено создание на предприятиях, находящихся в собственности общероссийских организаций инвалидов, не менее 4250 рабочих мест за счет федерального бюджета (551,11 млн. руб.) и внебюджетных средств (1599,2 млн. руб.). Традиционной формой государственной поддержки общественных организаций инвалидов является предоставление им льгот в области кредитования, по уплате налогов, страховых взносов, сборов и пошлин. В процессе реформ в решении этих вопросов произошли неоправданные в плане определения законодательных основ социальной политики в отношении инвалидов изменения. Утратили силу нормы-принципы об осуществлении льготной финансово-кредитной, налоговой политики, предоставлении иных льгот организациям всероссийских, региональных и местных объединений инвалидов, а также предприятий и организаций, участвующих в обеспечении жизнедеятельности инвалидов (п. 1 ст. 20, ст. 26, ст. 34 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"). Вместе с тем одним из направлений государственной политики в области содействия занятости населения провозглашено поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места прежде всего для граждан, испытывающих трудности в поиске работы (п. 2 ст. 5 Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации"). Некоторые осуществляемые федеральным законодателем меры по стимулированию использования труда инвалидов касаются лишь общероссийских объединений инвалидов, их организаций и учреждений (например, налоговые льготы, предусмотренные п. 3 ст. 381, п. 5 ст. 395 НК РФ) и не установлены для региональных, местных объединений инвалидов, их организаций и учреждений. В юридической литературе обоснованно отмечается, что не соответствует нормам международного трудового права и в конечном счете дискриминирует инвалидов то, что решение вопросов государственной поддержки одной и той же категории граждан - инвалидов - зависит от статуса общественной организации <26>. -------------------------------- <26> См.: Михайлов А. А. Комментарий к законам о социальном обслуживании и социальной защите инвалидов в Российской Федерации // Работодатель. 2006. N 1. С. 29 - 30.

Целям сохранения рабочих мест для инвалидов призвано служить льготное предоставление заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд организациям общественных объединений инвалидов. В действительности гарантии получения таких заказов являются недостаточными. Государственной Думой отклонен проект Федерального закона "О государственном социальном заказе". Согласно ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" государственная поддержка может предоставляться в виде социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений <27>. При этом применяется Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", не содержащий упоминания о социальном заказе. Закон (ст. 14, 21, 28, 37, 45) предусматривает предоставление преимуществ учреждениям уголовно-исполнительной системы и (или) организациям инвалидов при заключении государственных и муниципальных контрактов. Причем уставный капитал этих организаций состоит из вкладов общероссийских организаций инвалидов, среднесписочная численность инвалидов по отношению к другим работникам составляет не менее чем 50 процентов, а доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда - не менее чем 25 процентов <28>. -------------------------------- <27> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930. <28> СЗ РФ. 2005. N 30 (часть 1). Ст. 3105.

На практике инвалиды не могут конкурировать со здоровыми работниками по стоимости производимой продукции и услуг, а декларируемые в законодательстве преимущества при размещении заказов организациям инвалидов в отношении предлагаемой цены контракта не гарантируют его заключения. По словам председателя Иркутского регионального отделения Всероссийского общества глухих Л. Магальникова, государственных заказов вообще не стало. Так, швейная фабрика в г. Иркутске, где трудятся инвалиды по слуху, несмотря на модернизацию производства при поддержке государства и высокое качество работы выполняет мелкие заказы, платит низкую зарплату (в среднем 3,6 тыс. руб.) и вынуждена вскоре приостановить производственный процесс <29>. Обеспечение работников работой становится главной проблемой для специализированных предприятий инвалидов, и она не может быть разрешена нестабильными и незначительными мерами социальной поддержки объединений инвалидов на региональном и местном уровнях. В этой связи достойны внимания идеи проекта Федерального закона "О государственной поддержке общественных объединений инвалидов" о резервировании для них определенной доли государственных заказов на выполнение некоторых видов услуг, производство и поставку отдельных видов продукции для государственных нужд, а также о привлечении организаций инвалидов к выполнению государственного социального заказа. -------------------------------- <29> Ивкин М. Жизнь в тишине не всегда сладкая // Восточно-Сибирская правда. 2006. 13 дек.

Расширяет формы занятости лиц с ограниченными возможностями создание условий для их предпринимательской деятельности, самозанятости. Во многих странах инвалидам предоставляются субсидии для открытия своего дела, применяется льготное налогообложение, вплоть до освобождения от налогов. В Бельгии, Греции, Португалии, Люксембурге действуют программы облегчения условий надомного труда и самозанятости инвалидов <30>. В российских регионах инвалидам, как и другим безработным гражданам, предоставляется финансовая и иная помощь для организации собственного дела, в том числе обучение основам предпринимательства. Индивидуальные предприниматели, адвокаты, являющиеся инвалидами I, II или III группы, освобождаются от уплаты единого социального налога в части доходов от их предпринимательской деятельности в размере, не превышающем 100000 руб. в течение налогового периода (подп. 3 п. 1 ст. 239 НК РФ). В сфере предпринимательской деятельности инвалидов - пошив и ремонт одежды, производство и реализация сельскохозяйственной продукции, компьютерные, юридические услуги, услуги по трудоустройству населения, ремонт бытовой техники и др. По сведениям Федеральной службы по труду и занятости, около 5 процентов инвалидов ориентировано на предпринимательство, индивидуальную трудовую занятость. Профконсультанты отмечают, что инвалиды нередко имеют заниженную самооценку. С другой стороны, заслуживает одобрения практика создания инвалидам условий для предпринимательской деятельности на конкурсной основе. -------------------------------- <30> См.: Цыганов М. Е. Указ. соч. С. 53.

На повышение конкурентоспособности инвалидов на рынке труда направлены меры по организации обучения инвалидов новым профессиям. Инвалиды нуждаются в углубленном консультировании, психологической поддержке, профессиональной ориентации с учетом рекомендуемых им и востребованных на рынке труда профессий, а в сфере образования им предоставляются некоторые дополнительные гарантии и льготы. В частности, граждане Российской Федерации вправе в установленном порядке неоднократно получать бесплатное профессиональное образование по направлению государственной службы занятости в случае потери возможности работать по профессии, специальности, в случае профессионального заболевания и (или) инвалидности (п. 7 ст. 50 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании") <31>. -------------------------------- <31> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 30. Ст. 1797.

Согласно законодательству для инвалидов, нуждающихся в специальных условиях для получения профессионального образования, создаются специальные профессиональные образовательные учреждения различных типов и видов или соответствующие условия в профессиональных образовательных учреждениях общего типа. Профессиональную подготовку и профессиональное образование инвалидов в соответствии с государственными образовательными стандартами и адаптированными программами осуществляют более сорока специальных техникумов и училищ-интернатов, первые вузы и факультеты для обучения лиц с ограниченными возможностями (Московский институт-интернат для инвалидов с нарушениями опорно-двигательной системы, факультет в Современной гуманитарной академии и др.). Специализированные группы для студентов-инвалидов имеют 5 высших и 12 средних специальных учебных заведений Российской Федерации. Сегодня превалирует внимание к созданию специальных профессиональных образовательных учреждений для инвалидов, что сопряжено с формированием для них закрытого рынка образовательных услуг. Исходя из провозглашенного ЮНЕСКО принципа всеобщности специального образования, важно обеспечивать условия для интегрированного обучения инвалидов, развивать инфраструктуру обычных учебных заведений в соответствии с нуждами лиц с ограниченными возможностями. Оптимальным является создание единой, основанной на использовании инновационных и реабилитационных технологий, системы непрерывного образования лиц с ограниченными возможностями, тем более что немало инвалидов деквалифицируется вследствие длительного пребывания в статусе безработных. В соответствии с новой редакцией ст. 7 Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации" к полномочиям федеральных органов государственной власти в области содействия занятости населения отнесено определение перечня приоритетных профессий (специальностей) для профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации безработных граждан. МОТ рекомендует принимать все меры для предоставления инвалидам возможности полностью использовать все существующие службы переквалификации инвалидов и обеспечения того, чтобы на какой-нибудь орган власти была возложена ответственность за оказание помощи лично каждому инвалиду для достижения им максимальных успехов в переквалификации. Инвалидам, которые проживают в районах, где перспективы занятости или возможности к выполнению какой-либо работы ограничены, должны быть предоставлены все возможности для профессиональной подготовки, включая обеспечение жилищем и питанием, а также возможность для переезда, если они этого пожелают, в районы, где существует больше возможностей в области занятости (п. 24 Рекомендации МОТ от 22 июня 1955 г. N 99 о переквалификации инвалидов) <32>. -------------------------------- <32> Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919 - 1956. Т. 1. Женева: МБТ, 1991.

Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации" предусматривает, что органы службы занятости при необходимости могут оплачивать стоимость проезда (до места обучения и обратно) и расходы, связанные с проживанием граждан, направленных органами службы занятости на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации в другую местность (п. 7 ст. 29). Дифференциация в регулировании этих вопросов с учетом субъектного состава безработных граждан не заложена и целесообразна в правоприменении. В западных странах ключевым средством интеграции в сферу занятости тех, кто относится к группе риска, условием их профессионального роста является производственное обучение, формы которого многообразны. Государство использует прямые и косвенные (в виде налоговых льгот) методы финансирования обучения. В конкурсном порядке работнику или организации предоставляются ваучеры, индивидуальные счета, чеки для целей производственного обучения <33>. В Польше до 75 процентов расходов работодателя на обучение инвалидов может возмещаться за счет средств Государственного фонда реабилитации инвалидов <34>. Во Франции предприятия отчисляют средства на цели профессионального образования в установленном размере от фонда заработной платы, а внутри региона объединения профсоюзов и работодателей решают, в какой форме и сколько средств выделяется на текущий год на обучение персонала <35>. -------------------------------- <33> См.: Шмидт В. Р. Организация обучения на производстве в развитых странах Запада // Труд за рубежом. 2005. N 3. С. 76 - 90. <34> См.: Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институты. Сравнительно-правовое исследование / Под ред. Э. Б. Френкель. М.: Юристъ, 2002. С. 335. <35> См.: Муравьева Н. В. Трансформация системы профессионального образования и обучения // Труд за рубежом. 2006. N 3. С. 72.

В соответствии со ст. 196 ТК РФ необходимость профессиональной подготовки кадров для собственных нужд определяет работодатель, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, иными нормативными актами Российской Федерации, работодатель обязан производить повышение квалификации работников, если это является условием выполнения работниками определенных видов деятельности. Профессиональное обучение (переобучение) предоставляется работникам, получившим повреждение здоровья вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, подтвержденного в установленном порядке и повлекшего утрату профессиональной трудоспособности (подп. 3 п. 1 ст. 8 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний") <36>. -------------------------------- <36> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803.

Законодательство косвенно стимулирует ограниченный круг работодателей к организации обучения инвалидов при исчислении налога на прибыль. Льготы предоставляются, если от общего числа работников такого налогоплательщика инвалиды составляют не менее 50 процентов, а доля расходов на оплату труда инвалидов в расходах на оплату труда составляет не менее 25 процентов (подп. 38 п. 1 ст. 264 НК РФ). Нуждается в развитии практика оказания образовательных услуг по теоретическому и производственному обучению (производственной практике), стажировке инвалидов согласно специальным программам и на основе договоров, заключаемых территориальными органами или центрами занятости с работодателями в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации. Следует более полно использовать существующие в мировой практике методы стимулирования работодателей к организации производственного обучения инвалидов. Подобно другим аспектам государственно-правовой политики в сфере содействия занятости инвалидов, организация и регулирование профессионального обучения и повышения квалификации инвалидов содержат резервы совершенствования.

Название документа