Проблемные вопросы законодательства, регулирующего пассажирские перевозки автомобильным транспортом

ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ПАССАЖИРСКИЕ ПЕРЕВОЗКИ АВТОМОБИЛЬНЫМ ТРАНСПОРТОМ

А. А. НОВИК

Новик А. А., доцент кафедры гражданского права и процесса Международного института предпринимательства и права Ростовского государственного университета путей сообщения, кандидат юридических наук.

В действующем законодательстве, регулирующем пассажирские перевозки автомобильным транспортом в городском и пригородном сообщении, среди большого количества проблем необходимо выделить несколько наиболее часто встречающихся пробелов. К ним можно отнести вопросы правового определения транспортной инфраструктуры, проведения конкурсов на право обслуживания маршрутов и делегирование властных полномочий органов местного самоуправления другим организациям. Уместно будет вспомнить, что сегодня на автомобильном транспорте основными нормативными актами являются Устав автомобильного транспорта РСФСР, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 г. N 12, Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденные Приказом Минавтотранса РСФСР от 24 декабря 1987 г. N 176 и Правила организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденные Приказом Минавтотранса РСФСР от 31 декабря 1981 г. N 200 <1>. Все указанные документы действуют в части, не противоречащей гл. 40 Гражданского кодекса РФ и с учетом действующего федерального законодательства. Картинка получается очень размытой. Настолько, что органы власти, не говоря уже о перевозчиках, зачастую путают, где они "должны и обязаны", а где "не имеют права". Однако винить их в этом сложно, толковой инструкции по действиям-то нет. -------------------------------- <1> Все указанные документы не были опубликованы.

Новый устав и правила перевозок пассажиров и багажа, которые будут приняты вслед за ним, должны решить ряд важных вопросов, в том числе и указанных выше. Хотелось бы остановиться на них несколько подробнее. Один из больных вопросов действующего на сегодня и планируемого к принятию законодательства - это транспортная инфраструктура муниципального образования, или маршрутная сеть. Называют по-разному, но, как правило, имеют в виду одно и то же. Необходимо четко определиться с данным понятием, с принадлежностью и порядком ее использования. Конечно, в данном случае необходимы конкретные формулировки, не дающие двусмысленного толкования. Вопрос важный, так как влечет за собой две основополагающие на сегодня проблемы пассажирского автомобильного транспорта: кому принадлежит транспортная инфраструктура (т. е. кто за нее отвечает и содержит) и можно ли ее распределять между перевозчиками по конкурсу. А если нельзя, то на каком основании они (перевозчики) будут ее использовать при работе на маршруте. В существующем сегодня законодательстве понятия маршрутной сети, или транспортной инфраструктуры, не закреплено. Исходя из своего опыта, многие субъекты Российской Федерации при принятии собственных законов и в пределах своих полномочий по транспорту пытались определить сущность маршрутной сети. Обобщенно определение можно дать такое: это совокупность маршрутов общественного пассажирского транспорта, ограниченная административными границами муниципального образования и предназначенная для обеспечения пассажирских перевозок транспортом общего пользования на данной территории. Муниципальная сеть транспортных коммуникаций общего пользования предназначена для предоставления транспортных услуг всем физическим и юридическим лицам на территории города. Однако такое определение не является в полной мере точным. В состав маршрута (пути следования между начальным и конечным пунктом) входят линейная инфраструктура, транспортные коммуникации, информационное обозначение и другие необходимые для перевозки пассажиров объекты. Проект устава автомобильного и городского наземного электрического транспорта РФ включает в себя ряд положений, относящихся к транспортной инфраструктуре. Формулировка, которую он дает, звучит так: "сооружения, производственно-технологические комплексы, предназначенные для осуществления перевозок пассажиров, включая автовокзалы (автостанции), остановочные пункты, конечные станции, стоянки легковых таксомоторов, трамвайные и троллейбусные линии". Все эти объекты могут находиться в собственности различных владельцев. И далеко не факт, что маршрутная сеть будет целиком принадлежать органам власти, организующим регулярные пассажирские перевозки. А ведь предоставлять право пользоваться или распределять между кем-либо муниципалитеты могут только на то, что принадлежит им. ГОСТ Р 51825-2001 <2> "Услуги пассажирского автомобильного транспорта" в ст. 4.3 "Требования к процессу оказания услуг" включает в реализацию обеспечивающих процессов оказания услуги по перевозке пассажиров оборудование маршрутов линейными сооружениями и их информационное обеспечение, и относит эти действия на исполнителя услуги. Судебная практика Верховного Суда РФ исходит из того, что маршруты, которые открываются и оборудуются перевозчиком, по Правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденным Приказом Минавтотранспорта РСФСР от 24 декабря 1987 г. N 176, не могут быть распределены по конкурсу, так как органы местного самоуправления ограничены только правом согласования открытия маршрутов <3>. -------------------------------- <2> См.: Услуги пассажирского автомобильного транспорта. Общие требования. ГОСТ Р 51825-2001. Издание официальное. М.: ИПК Издательство стандартов, 2002. С. 9. <3> См.: Определение Верховного Суда РФ по делу N 53-Г00-12 от 23 июня 2000 г., решение Верховного Суда РФ N ГКПИ 03-13 от 4 февраля 2003 г., Определение Верховного Суда РФ по делу N 19-Г05-6 от 18 мая 2005 г.

Согласно ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" <4> к вопросам местного значения поселения относятся в том числе: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения. То есть все полномочия по содержанию дорожной сети и организации транспортного обслуживания. Налицо несоответствие или, точнее сказать, неопределенность. Необходимо сформулировать четкое определение инфраструктуры транспорта общего пользования и определить того, кто будет отвечать за ее соответствие характеру и объему перевозок. -------------------------------- <4> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Следующий вопрос напрямую связан с первым. Положениями Устава автомобильного транспорта РСФСР, Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" <5>, Приказа Минавтотранса РСФСР от 31 декабря 1981 г. N 200 органы государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения безопасности дорожного движения осуществляют комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, которые по своему содержанию являются административными правоотношениями, а не гражданско-правовыми. Кроме того, Закон о безопасности дорожного движения включает в число основных принципов следующие положения: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности, приоритет ответственности государства и программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. В числе основных направлений обеспечения безопасности движения выделяется регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве, проведение комплекса мероприятий по медицинскому обеспечению безопасности дорожного движения. Организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется в том числе посредством выбора перевозчиков на конкурсной основе, способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах. Необходимо также отметить, что организация перевозок включает в себя в том числе и разработку маршрутных схем, выбор типа и определение количества подвижного состава на маршрутах, координацию работы автомобильного с другими видами транспорта. -------------------------------- <5> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 50. Ст. 4873.

На основании этих правомочий органы местного самоуправления формируют реестр маршрутов, проводят конкурсы на право заключения договора на их обслуживание и тем самым осуществляют организацию транспортного обслуживания населения. Однако сама конкурсная процедура, как и порядок пользования транспортной инфраструктурой, законодательно не регламентируется. Отсюда вытекает вторая проблема действующего и планируемого к принятию законодательства. До настоящего времени при проведении конкурсов использовалось большое количество нормативных актов. Все они регулировали конкурсные процедуры схожие по наименованию, процедуре, но не по объекту. Хотя их можно отнести к разряду конкурсов на оказание услуг, тем не менее они сильно отличались от всех других. Применение Федерального закона от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" <6> (а теперь соответственно нового Закона от 21 июля 2005 г. <7>), Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки для государственных нужд" <8> и Методических рекомендаций Минэкономики России по проведению торгов (конкурсов) на закупку товаров (работ), квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков), утвержденных Приказом Минэкономики России от 30 сентября 1997 г. N 117 <9> оправдано только частично. Не учтены особенности самого вида услуги, не учтено то, что данный конкурс не предполагает никакого финансового возмещения. -------------------------------- <6> См.: Собрание законодательства РФ. 1999. N 19. Ст. 2302. <7> См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105. <8> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 15. Ст. 1756. <9> Документ опубликован не был.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. ст. 1057 - 1061) публичный конкурс (а все проводимые органами местного самоуправления конкурсы относятся именно к этой категории) предполагает выдачу или выплату награды или передачу в собственность вещи (имущественного права), т. е. носит имущественный характер <10>. В рассматриваемых нами конкурсах предметом становится право на обслуживание какого-либо маршрута или сам маршрут, который, однако, не передается перевозчику на постоянной основе, а во временное пользование или чаще всего дается право движения на маршруте с использованием его инфраструктуры. В соответствии с требованиями действующего законодательства для возникновения обязанности организатора публичного конкурса выплатить награду необходимо наличие нескольких юридических фактов: объявления организатора о публичном конкурсе; выполнение участниками конкурса определенных действий; представление участниками результатов конкурсного задания; признание участника конкурса победителем <11>. Все указанные признаки имеют место в конкурсах на распределение маршрутов. Однако выплата не носит имущественного характера, что не соответствует ст. 1057 ГК РФ. Мы имеем дело с конкурсом, в котором имущественные (или денежные) выплаты присутствуют только в одном моменте - приобретение конкурсной документации <12>. -------------------------------- <10> См.: Кузнецов Д. Правовое регулирование и проведение публичного конкурса // Право и экономика. 2003. N 10. <11> См.: Эрделевский А. Публичный конкурс // Законность. 2000. N 8. <12> Этот вопрос уже поднимался автором более подробно в статье "Правовое регулирование пассажирских перевозок городским транспортом общего пользования" (Транспортное право. 2005. N 1). Также вопрос рассматривался Р. Б. Булатовым в статье "Пути решения проблем транспортных перевозок населения муниципальных округов" (Транспортное право. 2006. N 2).

Следующий вопрос - передача полномочий по организации транспортного обслуживания органа местного самоуправления каким-либо уполномоченным организациям. В целях снятия с себя затратной и объемной работы по обследованию пассажиропотоков, проведению расчетов необходимого количества транспорта, проведения конкурсов, распределения бюджетного финансирования и так называемых льготных денег некоторые муниципальные образования делегируют часть своих функций (благо они четко не прописаны в Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в РФ") муниципальным предприятиям, аргументируя это тем, что муниципальное предприятие находится целиком в собственности органа местного самоуправление и является способом продолжения хозяйственных функций оного. Статья 7 Федерального закона от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <13> четко определяет, что "запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации". Данная формулировка напрямую налагает запрет на такую передачу. Но нигде не говорится о том, что передача таких полномочий невозможна тем же ассоциациям. Ассоциация - организация некоммерческого характера, но в то же время это заинтересованная структура, которая, соответственно, может лоббировать интересы своих членов, т. е. не всего транспортного сообщества и не муниципального образования. Представляется необходимым четко расписать полномочия органов местного самоуправления в области транспортного обслуживания населения с определением возможности передачи части своих полномочий только специально образованным учреждениям, находящимся на полном или частичном бюджетном финансировании для указанных целей. -------------------------------- <13> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499.

Данные коллизии могут быть разрешены путем включения в рассматриваемый проект устава автомобильного транспорта четких и не допускающих двусмысленного толкования формулировок по рассмотренным вопросам, а также путем подробного описания процесса организации перевозок в последующих уставу правилах.

Название документа