Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА СТАТУСА ГРАЖДАНСКИХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ

В. А. КОЗБАНЕНКО

Козбаненко В. А., заведующий кафедрой правового обеспечения управления Государственного университета управления.

Конституция Российской Федерации в части 4 статьи 32 одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества определила государственную службу. При этом местное самоуправление, выведенное согласно статье 12 Конституции РФ за пределы органов государственной власти, по действующему российскому законодательству обеспечивается институтом муниципальной службы. Оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного. Осуществляемое в настоящее время в соответствии с Концепцией и Федеральной программой реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденными Президентом РФ <*>, предусматривается кардинальное обновление федерального законодательства не только в сфере государственной службы, что неминуемо повлечет за собой пересмотр многих положений законодательства субъектов Российской Федерации, а также приведение в соответствие иных нормативных правовых актов, в том числе и подзаконных. Формирование действенной системы государственной службы Российской Федерации как приоритетное направление государственной политики в области государственного строительства является важнейшей частью административной реформы, осуществляется в ее рамках и проводится в тесной взаимосвязи с военной реформой, реформой судебной системы и другими реформами. В части правового обеспечения реформирования государственной службы предусматривается внесение изменений и в законодательство о муниципальной службе. В этой связи чрезвычайно важен вопрос о единстве природы и особенностях правового обеспечения государственной службы и муниципальной службы. При этом имеются в виду государственная гражданская служба и муниципальная служба, которая также является разновидностью гражданской публичной службы. Рассмотрение природы и особенностей правового обеспечения государственной и муниципальной службы предполагает выявление общего и особенного в правовом статусе государственных гражданских и муниципальных служащих. -------------------------------- <*> См.: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Утв. Президентом РФ 15 августа 2001 г. N Пр-1496 (официально не опубликована); Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2002 - 2005 годы)". Утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 // Российская газета. N 223 (3091). 23.11.2002.

Вопрос о единстве природы и особенностях правового обеспечения статуса гражданских и муниципальных служащих изначально детерминирует происхождение и содержание публичной гражданской службы, разновидностями которой выступают государственная гражданская и муниципальная службы <*>. Здесь невозможно обойти историко-правовой аспект зарождения и эволюции взаимодействия институтов гражданской и муниципальной службы, поскольку организационное развитие и правовое содержание государственной и муниципальной службы находились в зависимости от тех изменений, которые происходили в системе государственного управления, степени его централизации-децентрализации на определенном историческом этапе. Объясняется это тем, что служебная деятельность по своему генезису носит вспомогательный характер и предназначена для выполнения обеспечительных задач и функций в системе реализации полномочий публичной власти, будь то в государственной либо муниципальной сфере. При этом надо иметь в виду, что каждая историческая эпоха требует соответствующего правового обеспечения общественных отношений, обладающего рядом специфических признаков, совокупность которых дает представление об уровне и полноте, формах и методах юридической регламентации в той или иной сфере. Единство правовой природы гражданской и муниципальной службы обуславливается историческими и политическими факторами, оказавшими влияние на возникновение данных видов общественной деятельности и их организационное оформление в качестве институтов публичной власти в сфере осуществления управления делами государства и общества. -------------------------------- <*> Следует особо подчеркнуть то, что единство природы муниципальной службы рассматривается в соотношении не со всей государственной службой, а лишь только с одним ее видом - гражданской службой. Совершенно очевидно, что нет единства военной и муниципальной службы, как нет единства между природой и правовым обеспечением муниципальной службы и публичной службой всех ее видов. Подобный взгляд распространим и на единство публично-правовой природы статуса государственных гражданских и муниципальных служащих.

В Российской империи статус муниципальных служащих отличался от статуса государственных служащих. Они имели свое правовое содержание и формы обеспечения. В СССР гражданские служащие, в отличие от военнослужащих и служащих ряда правоохранительных органов, законодательно не признавались обладателями особого административно-правового статуса, они пользовались единым статусом наравне со всеми другими работниками и служащими. Муниципальной службы по известным причинам политического свойства и вовсе не существовало, а значит, и не было речи об особом статусе муниципальных служащих. На местном уровне функции государственного управления в то время выполняли работники органов советской власти, деятельность которых регулировалась нормами трудового законодательства. Организация местного самоуправления в период 1990-х гг., и особенно после вступления в силу Конституции РФ 1993 г., актуализировала необходимость правового регулирования наряду с государственной гражданской службой и муниципальной службы, установления статуса как государственных гражданских, так и муниципальных служащих. В настоящее время муниципальная служба, как и государственная гражданская служба, получает собственное правовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Наряду с этим в середине 1990-х гг. были проведены реформы различных видов публичной службы, и прежде всего такие их разновидности, какими выступают государственная и муниципальная службы. В настоящее время в теории публичной службы используются понятия "государственная служба", "государственный служащий", "государственная должность" и понятия "муниципальная служба", "муниципальный служащий", "муниципальная должность". Термины эти получили закрепление в нормативных актах и обозначают деятельность лиц, занятых осуществлением функций по обеспечению исполнения полномочий государственных органов - государственные служащие и органов местного самоуправления - муниципальные служащие. Вышеназванные термины вошли в оборот вместе с развитием законодательства о государственной службе и законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории конституционного, административного и муниципального права. Нормативное содержание этих понятий федеральное законодательство определяет в соответствующих дефинитивных статьях. Можно считать, что данные ныне действующим российским законодательством понятия объединяют всех служащих, занятых на профессиональной основе исполнением различных управленческих функций в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Вместе с тем российским законодательством не применяется понятие "публичная служба", которое широко используется в научной литературе, так как является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях. К таким служащим относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т. п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебное и муниципально-служебное отношение (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право). Так же разграничиваются не только отношения, возникающие в сфере осуществления государственной гражданской и муниципальной служб, но и в других видах публичной гражданской службы. При этом другие публичные юридические лица не являются государственными или муниципальными, а потому имеют собственный аппарат управления, состоящий из лиц, не наделяемых соответствующим статусом государственного или муниципального служащего (например, негосударственные, частные, коммерческие, общественные, международные, неправительственные и прочие организации). Действующее российское законодательство вполне определенно устанавливает организационно-правовые формы, в которых фактически осуществляются государственная гражданская и муниципальная службы, и соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом государственных гражданских и муниципальных служащих. Организационно-правовой формой осуществления государственной гражданской службы являются органы государственной власти Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, - лица, имеющие статус федеральных гражданских служащих, либо органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и региональными законами, - лица, получающие статус гражданских служащих соответствующего субъекта Российской Федерации. Организационно-правовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления или муниципальные органы - лица со статусом муниципальных служащих. Отсюда выводится общий сущностный признак, объединяющий правовое положение государственных гражданских и муниципальных служащих. Им выступает форма публичной власти, содержательно обрамляющая социально-правовое единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти. Отличия проистекают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властно-управленческой деятельности, обеспечиваемой институтами государственной либо муниципальной службы, из функциональной специфики, особенностей компетенции и полномочий государственных органов либо органов местного самоуправления. Отличия во многом обусловливаются также и тем, какая правовая доктрина господствует при создании законодательной базы и осуществлении нормотворчества в данной сфере общественных отношений. Следовательно, далее резонно обобщить конституционные основы статуса государственных гражданских и муниципальных служащих. По Конституции РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих конституционные основы осуществления местного самоуправления (наряду со ст. 130 - 133) и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии местного самоуправления <*>. По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раздельным. Вместе с тем государственная и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление. Главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов - и государственных, и муниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают. -------------------------------- <*> См.: Европейская хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1998. N 15. Ст. 1695; ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506, с последующими изменениями и дополнениями; Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011; Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М.: Юридическая литература, 1998.

Из основополагающих для всей российской правовой системы норм Конституции РФ проистекают особенности установления правового статуса государственных служащих. Они состоят в том, что осуществляемые федеральными госслужащими полномочия - федеральные, т. е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственной власти, а для госслужащих субъектов Российской Федерации полномочия, осуществляемые государственными органами субъектов Российской Федерации в пределах совместного ведения с Российской Федерацией и в пределах предоставленной компетенции на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Соотношение полномочий госслужащих федеральных и субъектных органов государственной власти определяется и регулируется общим правилом, установленным в статье 76 Конституции: законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Это требование относится, как следует из смысла данного положения Конституции, к любому правовому предписанию, в том числе и к актам, принимаемым государственными служащими, которые являются должностными лицами либо представителями власти. Особенности статуса муниципальных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях, в соответствии с которыми обеспечивается решение вопросов местного значения. Вместе с тем муниципальные служащие могут наделяться и некоторыми государственными полномочиями, которые проистекают из содержания ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, а также базируются на правовой основе взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, закрепленной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года и другими федеральными законами <*>. Осуществление муниципальными служащими отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации, является важным фактором взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, подчеркивающим общность юридической природы публично-правовой составляющей в структуре статуса государственных и муниципальных служащих. -------------------------------- <*> Например, ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464.

Все без исключения государственные и муниципальные служащие пользуются правами и обязанностями граждан Российской Федерации, установленными в главе 2 Конституции РФ. Эти положения, составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации, в полной мере включаются в статус государственных гражданских и муниципальных служащих. Они не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самой Конституцией (ст. 64). Заметим, однако, что гражданские права и свободы государственных гражданских и муниципальных служащих ограничиваются законом, когда это диктуется нормальным функционированием системы государственного и муниципального управления. Правовой статус государственных гражданских и муниципальных служащих основывается на конституционных положениях и регулируется нормами прежде всего административного права и дополняется нормами трудового права. Практическое значение выяснения вопроса о единстве природы и особенностях правового обеспечения статуса гражданских и муниципальных служащих проявляется в проблеме разграничения полномочий между органами публичной власти по вопросам государственной и муниципальной службы. Решение этой одной из важнейших проблем правового обеспечения реформирования государственного и муниципального управления в сфере организации эффективного функционирования институтов государственной и муниципальной службы заключается в нормативной регламентации разграничения полномочий между органами публичной власти. Соответственно по вопросам гражданской службы - между органами государственной власти федерального и регионального уровней, а по вопросам муниципальной службы - между ними и органами местного самоуправления. В этой связи имеются два принципиальных положения, которые могли бы быть реализованы в законодательстве о государственной и муниципальной службе на федеральном уровне. Первое положение касается сферы гражданской службы. Складывающиеся здесь отношения регулируются преимущественно нормами административного и трудового законодательства, которое согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Более того, положение ч. 4 ст. 32 Конституции РФ, закрепляющее право граждан России на равный доступ к государственной службе, а также положения ст. 37, раскрывающие конституционное право граждан на труд, в силу п. "в" ст. 71 позволяют федеральному законодателю достаточно детально регулировать вопросы государственной службы. Анализ ФЗ "Об основах ГС РФ" свидетельствует, что основная масса регулятивных полномочий закреплена как за Российской Федерацией, так и за субъектами Российской Федерации. Однако в этом Законе недостаточно четко прослеживаются основания отнесения тех или иных вопросов государственной службы к полномочиям Российской Федерации и к полномочиям субъектов Российской Федерации. Разграничение полномочий по вопросам гражданской службы между уровнями власти должно основываться на решении следующих задач: 1) построение целостной системы государственной гражданской службы, основанной на единых принципах регулирования вопросов прохождения службы, установления ограничений на гражданской службе, оплаты служебной деятельности, предоставления государственных социальных гарантий, независимо от уровня и вида гражданской службы; 2) ликвидация противоречий в законодательстве о государственной службе путем создания комплексной нормативной правовой основы регулирования гражданской службы на базе федеральных законов прямого действия; 3) обеспечение стабильности гражданской службы; 4) обеспечение государством реализации гражданами конституционного права на равный доступ к государственной гражданской службе. За Российской Федерацией предлагается закрепить полномочия по установлению: - организации гражданской службы; - правового положения гражданского служащего; - единых принципов регулирования вопросов прохождения гражданской службы; - минимального уровня прав, свобод и гарантий для гражданских служащих, обеспечиваемого Российской Федерацией, а также субъектами Российской Федерации; - принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов по вопросам гражданской службы, а также системы и полномочий государственных органов, осуществляющих такой надзор и контроль. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации регулируют вопросы гражданской службы, связанные в большей мере с предоставлением социальных услуг (материально-бытовое, медицинское обслуживание, санаторно-курортное лечение, дополнительные виды поощрений и т. д.). Исполнительно-распорядительные полномочия в действующем Законе зафиксированы в минимальной степени (особенно на уровне субъектов Российской Федерации). Объясняется это тем, что данный Закон содержит массу отсылочных норм, в которых должен быть раскрыт механизм его исполнения государственными органами (порядок проведения аттестации, квалификационных экзаменов и присвоения квалификационных разрядов; порядок ведения личных дел и реестров государственных служащих; порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий, применения поощрений; порядок защиты государственного служащего и членов его семьи от насилия и угроз; порядок проверки сведений, представленных при поступлении гражданина на государственную службу, и др.). Целесообразно большую часть подобных "отсылок" урегулировать во вновь разрабатываемых нормативных правовых актах, в соответствии с утвержденной Президентом РФ Концепцией реформирования государственной службы. Исполнительно-распорядительные полномочия в большей мере связаны с вопросами прохождения гражданской службы и обеспечения ее функционирования, поэтому осуществляют их специальные государственные органы по вопросам гражданской службы и государственные органы в лице кадровых служб. Данные полномочия однотипны как для федеральных органов государственной власти, так и для органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Необходимо указать на исполнительно-распорядительные полномочия, которые по своей сути могут быть только в федеральном ведении, но затрагивать и вопросы гражданской службы субъектов Российской Федерации: дача Президентом РФ разрешения на принятие награды почетных и специальных званий иностранных государств, международных и иностранных организаций; присвоение Президентом РФ гражданским служащим высших классных чинов, дипломатических рангов; принятие федеральным государственным органом по вопросам гражданской службы решения о признании образования равноценным. Контрольные полномочия, связанные с осуществлением государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов по вопросам гражданской службы, предлагается закрепить за Российской Федерацией, поскольку именно она создает правовую основу единообразного регулирования вопросов гражданской службы. Обеспечение эффективности гражданской службы рассматриваемый Федеральный закон возлагает на специальные органы по вопросам государственной службы и кадровые службы государственных органов. На федеральном уровне координацию деятельности по реализации задач, вытекающих из данного Закона, должен осуществлять Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Вряд ли целесообразно закрепление полномочий, носящих сугубо прикладной характер (анализ, организация, координация, разработка), по сути, за совещательным органом при Президенте РФ. Практика подтвердила нежизнеспособность данного органа, состоящего из представителей, занимающих высшие должности (состав не изменялся с 1996 года). Учитывая, что гражданская служба осуществляется не только в органах исполнительной, но и законодательной и судебной власти, будет правильным установить, что федеральный орган по вопросам гражданской службы, его состав, определяется Президентом РФ. Аналогичные органы субъектов Российской Федерации должны, разумеется, создаваться в соответствии с их законодательством, составляя при этом единую систему управления. Финансирование гражданской службы базируется на правиле установления размеров расходов на денежное содержание гражданских служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг, соответственно "уровню" гражданской службы федеральным бюджетом или бюджетами субъектов Российской Федерации. При определенных обстоятельствах, с учетом региональных различий, допустимо установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации более высокого уровня прав и гарантий гражданским служащим по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Подобные установления, приводящие к увеличению бюджетных расходов, должны обеспечиваться за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Субъектам Российской Федерации, получателям финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, необходимо соблюдать требование Бюджетного кодекса Российской Федерации (п. 2 ст. 134), согласно которому они не имеют права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы). Второе положение относится к сфере муниципальной службы. В соответствии с п. п. "к" и "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное, трудовое законодательство, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В целях обеспечения прав граждан на равный доступ к муниципальной службе, а также прав местного самоуправления регулирование общественных отношений по вопросам муниципальной службы должно основываться на двух базовых принципах. С одной стороны - установление единого порядка поступления на муниципальную службу, прохождения муниципальной службы, увольнения с муниципальной службы, упорядочение и систематизация регулирования вопросов, связанных с муниципальной службой. С другой стороны - учет особого статуса такого института публичной власти, как местное самоуправление, исторических и иных местных традиций, которые могут влиять на организацию муниципальной службы в отдельных муниципальных образованиях. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 года N 8-ФЗ (далее - ФЗ "Об основах МС в РФ") <*> закрепляет регулятивные полномочия как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. В ряде статей (ст. 7, 11, 13, 14, 17, 19) применительно к правовому регулированию органами местного самоуправления тех или иных вопросов муниципальной службы используется формулировка "в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации". Это делает невозможным определение пределов правового регулирования вопросов муниципальной службы тем или иным уровнем власти. Исполнительно-распорядительные полномочия в соответствии с действующим Законом осуществляются на уровне местного самоуправления, что объясняется их связью с решением вопросов местного значения. Контрольные полномочия в Законе не закрепляются вовсе, поскольку достаточным представляется осуществление контроля в общем порядке в соответствии с законодательством о труде. Предложения по совершенствованию действующего Федерального закона сводятся к следующему. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224.

Представляется целесообразным осуществление детализированного правового регулирования вопросов муниципальной службы на федеральном уровне. Связано это в первую очередь с необходимостью установления единой системы соотнесения муниципальной и государственной гражданской службы. Так, в Законе предлагается закрепить перечень групп муниципальных должностей муниципальной службы и требования, необходимые для принятия на муниципальную должность муниципальной службы той или иной группы; перечень квалификационных разрядов, которые могут быть присвоены муниципальным служащим, а также требования, необходимые для присвоения того или иного квалификационного разряда; порядок присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на другие муниципальные или государственные должности; порядок формирования аттестационных комиссий муниципальных служащих; порядок перехода муниципального служащего с муниципальной службы на государственную службу и наоборот. Кроме того, в настоящем Федеральном законе необходимо закрепить виды дисциплинарных взысканий, которые могут налагаться на муниципального служащего, и виды поощрений муниципального служащего; расширить классификацию муниципальных должностей; конкретизировать положения статьи, закрепляющей законодательную основу муниципальной службы. Ряд общественных отношений, возникающих по вопросам муниципальной службы, возможно урегулировать с помощью уже известных мер из законодательства о государственной службе, пенсионного законодательства. Подобного рода отношения связаны с передачей в доверительное управление муниципальным служащим находящихся в его собственности долей в уставном капитале коммерческих организаций; с включением в стаж муниципальной службы иных, чем время работы на муниципальных должностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях и государственных должностях, периодов трудовой деятельности; с порядком ведения личных дел муниципальных служащих; с назначением пенсии муниципальному служащему, а также с назначением пенсии семье муниципального служащего по случаю потери кормильца. Настоящим Законом необходимо закрепить возможность муниципальных образований урегулировать в соответствии с трудовым законодательством порядок прохождения муниципальной службы и управления муниципальной службой. Целесообразно определить, что нормативными правовыми актами муниципальных образований могут устанавливаться дополнительные виды поощрений муниципальных служащих; ежегодные оплачиваемые отпуска для отдельных категорий муниципальных служащих продолжительностью более 30 дней; а также дополнительные отпуска за выслугу лет муниципальных служащих. Предлагаемые изменения федерального законодательства направлены на установление единых начал муниципальной службы при соблюдении многообразия форм осуществления местного самоуправления. Они основываются на том, что федеральное регулирование по вопросам муниципальной службы должно быть не только основополагающим, но и в достаточной степени детализированным. Детализация, в свою очередь, позволит обеспечить прямое действие настоящего Федерального закона, что, безусловно, положительно скажется на укреплении статуса муниципальных служащих, приблизит уровень их правового обеспечения по целому ряду параметров к статусу государственных служащих. Тем самым будет усилено единство публично-правового регулирования сферы профессиональной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих, что, в свою очередь, обеспечит возможности более планомерного перемещения служащих при прохождении ими того и другого видов публичной службы. Государственные гражданские служащие выступают представителями интересов публичной власти государства и общества, выполняя функции государственного управления. Муниципальные же служащие представляют интересы муниципальной власти, осуществляя управленческие функции органов местного самоуправления. Общность публично-правовой природы данных видов социально-полезной деятельности проявляется в том, что государственная и муниципальная службы призваны обеспечивать функционирование государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления, а также обеспечивать реализацию юридически властных полномочий государственных и муниципальных должностных лиц. Кроме того, однородный состав нормативных элементов правового статуса государственных и муниципальных служащих объясняется сущностью возложенных на них функций, которые связаны с осуществлением определенного вида управления: государственного и муниципального. Общность правового статуса государственных гражданских и муниципальных служащих определяется и общностью принципов, на которых основаны данные виды службы. Единство принципов, установленных законодательством о государственной и муниципальной службах, со всей очевидностью подчеркивает социально-генетическую связь юридических установлений, относящихся к правовому обеспечению статуса служащих обоих видов. Сравнение ст. 5 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ст. 5 ФЗ "Об основах МС в РФ" не оставляет никаких сомнений в том, что они в равной мере исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, признания общественно-политической важности и почетности профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих, стабильности их кадрового корпуса, а также профессионализма и компетентности, ответственности. Специфическим содержанием функционирования муниципальной службы, а значит, и специфической сферой реализации статуса муниципальных служащих являются цели и задачи местного самоуправления, интересы муниципальных образований. Отсюда выстраивается организация и система правового обеспечения муниципальной службы, природа которой проистекает из демократических основ данной системы социального управления, являющейся важнейшим уровнем власти народа, одной из форм ее осуществления. При этом муниципальные служащие наделяются специальным административно-правовым статусом с учетом децентрализованности, самостоятельности органов местного самоуправления, их институциональной автономности по отношению к органам государственной власти, а также ответственности перед населением муниципального образования его органов и должностных лиц, признания высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина, обязанности их соблюдения, защиты интересов населения. Новизна общественных отношений по организации и функционированию гражданской и муниципальной службы, что должно учитываться в процессе правового статуса служащих обоих видов, определяется рядом факторов. Как уже отмечалось выше, каждая историческая эпоха требует своего уровня регламентации общественных отношений. Под воздействием объективных экономических и политических причин правовое регулирование статуса гражданских и муниципальных служащих усложняется, уточняется, совершенствуется. Настоящему этапу реформирования публичной службы и в этих рамках правовому обеспечению статуса гражданских и муниципальных служащих присущ целый ряд признаков. Среди тех из них, которые позволяют охарактеризовать правовое положение государственных гражданских и муниципальных служащих современного периода, отметим следующие. Во-первых, отделение правовых отношений по государственной гражданской службе от правоотношений по муниципальной службе. Во-вторых, источники законодательного и подзаконного регулирования службы и соответственно статуса служащих неоднородны, так как подразделяются в зависимости от органа, принявшего нормативный акт (федеральный, субъекта Федерации, муниципальный), а также по приоритету отраслевой принадлежности (специальное законодательство, представленное административно-правовыми нормами о государственной и муниципальной службе; субсидиарное законодательство - нормы трудового законодательства). В-третьих, закрепление в законодательстве исчерпывающего перечня общеслужебных обязанностей и прав, ограничений и мер ответственности служащих. В-четвертых, применение казуистического метода регулирования и относительно высокий уровень правовых обобщений при формулировании специальных норм. В-пятых, непризнание государственных гражданских и муниципальных служащих наемными работниками по обычному найму. В-шестых, наделение гражданских и муниципальных служащих особым административно-правовым статусом. В-седьмых, правовое регулирование служебно-трудовых отношений ведется по принципу субсидиарности трудового права к доминирующему административному праву на основании его специализации (сила специального закона). В-восьмых, единство (в смысле содержательной идентичности или сходства и близости) общеслужебных принципов организации и функционирования обоих видов службы, единство (в том же смысле) принципов прохождения службы гражданскими и муниципальными служащими. В-девятых, идентичность структурных элементов правового статуса гражданских и муниципальных служащих по своему составу и содержанию. В-десятых, различение государственной и муниципальной службы с учетом их особенностей на основе конституционного отделения местного самоуправления от государственной власти. В-одиннадцатых, близость социально-правовых характеристик государственных гражданских и муниципальных служащих, отражающих особенности обоих видов службы в масштабе общества. В-двенадцатых, управленческая профессионализация служебной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих на основе пожизненного найма при наличии специализированного профессионального образования и соответствия установленным законом квалификационным требованиям. Уместно вспомнить профессора Ю. А. Розенбаума, который как на серьезный недостаток правового регулирования указывал на отсутствие какой-либо связи между государственной и муниципальной службой. По его мнению, "это изолирует последнюю от влияния государственной службы вообще, от использования ее опыта, единых принципов организации и деятельности, является препятствием для ротации кадров, для служебной карьеры муниципальных служащих и т. д." <*>. Воплощение в законодательстве единых принципов правового регулирования в данном случае обеспечило бы преемственность государственной политики не только на разных этапах реформы данных видов публичной службы, но и на всем протяжении беспрерывного процесса совершенствования их правового обеспечения. Особенно это важно для обеспечения условий реализации правового статуса государственных гражданских и муниципальных служащих. Развитие законодательства и совершенствование всей нормативно-правовой базы данных видов службы позволяет укрепить правовой статус служащих, упорядочить прохождение ими службы, обеспечить надлежащую полноту правового регулирования отношений, возникающих при реализации нормативно установленных правомочий как вовне, так и внутри сферы их применения. -------------------------------- <*> Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского федеративного государства // Государство и право. 1999. N 4. С. 55.

Название документа