Субсидиарная ответственность в публичных правоотношениях

СУБСИДИАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ

Д. Л. КОМЯГИН

Комягин Дмитрий Львович, старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований, кандидат юридических наук.

На протяжении последних лет происходит процесс реформирования законодательства о публичных финансах. Особенно это заметно в связи с правовым регулированием бюджетных правоотношений. Существует концепция реформирования бюджетной системы (межбюджетных отношений), концепция реформирования бюджетного процесса, проверяется все законодательство на предмет наличия норм, не соответствующих принципам, положенным в основу бюджетных отношений. Однако, как ни странно, имеется область, которую реформа законодательства о публичных финансах не затронула вовсе. Речь идет о правовом регулировании ответственности публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). Нельзя сказать, что правовое регулирование такой ответственности отсутствует. Под воздействием внешних факторов в целях временной нормализации той или иной проблемы законодателем принят ряд решений, совокупность которых, однако, не позволяет говорить о наличии какой-либо осознанной стратегии или концепции правового регулирования ответственности публично-правовых образований. В целом ответственность публично-правовых образований в Российской Федерации сводится к единственной норме об ответственности государственной (муниципальной)казны, чего явно недостаточно для надлежащего регулирования существующих в данной сфере правоотношений <1>. Реализация ответственности государственной (муниципальной) казны заключается в предъявлении денежных требований о взыскании из бюджета как наиболее ликвидной ее части. В результате можно говорить о сложившемся в последние годы новом подынституте бюджетного права Российской Федерации, который объединяет нормы об ответственности публично-правовых образований, регулирующие отношения, связанные с предъявлением денежных требований к бюджету публично-правовых образований. Данные правоотношения находятся на стыке гражданского и публичного права, что, возможно, послужило причиной того, что проблема ответственности публично-правовых образований не нашла отражения в планах реформаторов. -------------------------------- <1> См. подробнее: Комягин Д. Л. Проблемы соотношения бюджета и казны публично-территориального образования // Право и экономика. 2006. N 11. С. 51 - 54.

В настоящей статье содержится анализ той части правоотношений, связанных с ответственностью публично-правовых образований, которые касаются реализации механизма их субсидиарной ответственности. Субсидиарная ответственность является одним из видов гражданско-правовой ответственности и представляет собой дополнительную <1> ответственность лиц, которые наряду с должником отвечают перед кредитором за надлежащее исполнение обязательств в случаях, установленных законом или договором. -------------------------------- <1> Термин "субсидиарная" производен от лат. subsidium, что означает "помощь, поддержка".

Гражданский кодекс РСФСР, утвержденный Постановлением ВЦИК РСФСР от 11 ноября 1922 года, а также Гражданский кодекс РСФСР 1964 года содержали понятие только солидарной ответственности, которая наступает в случаях, установленных законом или договором, когда кредитор вправе требовать исполнения обязательства как от всех должников совместно, так и от любого из них в отдельности, при этом как полностью, так и в части долга. Понятие субсидиарной ответственности появилось в российском законодательстве с принятием Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Согласно статье 399 ГК РФ, субсидиарная ответственность означает предъявление требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность). Субсидиарная ответственность возможна только после того, как кредитор предъявит требование к основному должнику. Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность. Субсидиарная ответственность применительно к публичным правоотношениям первоначально использовалась в связи с нормами, установленными статьями 115, 120 ГК РФ, т. е. при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении казенного предприятия или учреждения. В этом случае субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия или учреждения должен нести собственник его имущества. Аналогично, согласно ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", органы государственной власти субъекта Российской Федерации субсидиарно отвечают по обязательствам созданных ими учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом. Статьей 7 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" установлено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества. В ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом. Под влиянием правоприменительной практики и на основании вышеуказанных положений ГК РФ и иных вышеперечисленных Законов впервые статьей 109 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" было установлено, что в случае недостаточности средств для взыскания на основании решения суда на лицевом счете бюджетного учреждения - получателя бюджетных средств главный распорядитель средств федерального бюджета, в чьем ведении находится должник, несет субсидиарную ответственность за исполнение судебных решений в пределах установленных ему ассигнований в порядке, установленном Правительством РФ. Аналогичная норма вошла и в ст. 127 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год". Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" в ГК РФ были внесены дополнения, в соответствии с которыми субсидиарная ответственность наступает по обязательствам только бюджетных учреждений. Понятие же бюджетного учреждения еще с 2000 г. было установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ). Таким образом, в настоящее время в ГК РФ при регулировании субсидиарной ответственности используются дефиниции бюджетного права. Точно так же бюджетное законодательство активно использует гражданско-правовую конструкцию субсидиарной ответственности. В частности, согласно п. 5 ст. 115 БК РФ, гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. При этом, как следует из определения государственного долга, установленного статьей 6 БК РФ, в качестве гаранта выступают соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. В п. 10 ст. 158 БК РФ установлено, что главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений. Следует заметить, что принцип субсидиарной ответственности применительно к правоотношениям с участием публично-правовых образований используется законодателем чем дальше, тем активнее. Например, статьей 59 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что при наличии положительного заключения государственной экспертизы соответственно Российская Федерация или субъект Российской Федерации несет субсидиарную ответственность за вред, причиненный жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования, правил землепользования и застройки органов местного самоуправления. Статьей 60 Градостроительного кодекса РФ установлена субсидиарная ответственность Российской Федерации и субъекта Российской Федерации по возмещению вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства. Согласно ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахованными лицами. Можно выделить следующие случаи применения субсидиарной ответственности в правоотношениях с участием публично-правовых образований, каждый из которых будет разобран ниже подробнее. Во-первых, субсидиарная ответственность собственника по гражданско-правовым обязательствам бюджетных учреждений и казенных предприятий. Во-вторых, субсидиарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам, вытекающим из возмещения убытков или материального вреда, нанесенного гражданам и юридическим лицам в процессе осуществления публичных функций органами государственной власти, не связанных с незаконными действиями. В-третьих, субсидиарная ответственность Российской Федерации по обязательствам входящих в нее публично-правовых образований и органов местного самоуправления. Сразу следует заметить, что возможность применения такой ответственности является неоднозначной, так как вытекает не из закона, а из судебной практики. Субсидиарная ответственность по обязательствам бюджетных учреждений. Как указано выше, субсидиарная ответственность публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) по обязательствам созданных ими учреждений и казенных предприятий установлена непосредственно ГК РФ, а также Федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Такая субсидиарная ответственность публично-правовых образований возникает в случае неисполнения обязательств по договорам, заключенным бюджетными учреждениями и казенными предприятиями. При этом в силу статьи 158 БК РФ реализация такой ответственности происходит только в судебном порядке. В качестве представителя публично-правового образования в суде, как указано выше, выступает главный распорядитель средств соответствующего бюджета. Существует дискуссия о том, каким образом определять субсидиарного ответчика по неисполненным обязательствам бюджетных учреждений и казенных предприятий. В одном случае собственник отождествляется с учредителем, которым является соответствующий орган государственной власти либо вышестоящее учреждение <1>, на которого автоматически переносятся все полномочия, присущие собственнику. -------------------------------- <1> См., например: Барщевская Н., Иванова Е. Субсидиарная безответственность // Бизнес-адвокат. 2001. N 11; Каширская Н. А. О практике применения статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации в части привлечения к субсидиарной ответственности собственника учреждения арбитражными судами Волго-Вятского округа // Вестник ВАС РФ. 2000. N 2.

Другая точка зрения заключается в том, что собственником учреждения или казенного предприятия является только соответствующее публично-правовое образование <1>. Данная позиция основывается на ст. 215 ГК РФ, согласно которой от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, а от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления. -------------------------------- <1> См., например: Попов В. В. О применении статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации в части привлечения к субсидиарной ответственности учредителя и собственника учреждения федерального железнодорожного транспорта // Вестник ВАС РФ. 2000. N 7; Сурков А. Н. Особенности субсидиарной ответственности государства по обязательствам созданных им федеральных государственных учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, в которых Законом предусмотрена военная служба // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 7.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ (далее - ВАС РФ) от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" арбитражным судам указано на то, что при определении надлежащего ответчика, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, необходимо исходить из того, что субсидиарную ответственность как собственник имущества учреждения несут соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. От имени перечисленных публично-правовых образований, на основании ст. 158 БК РФ, в суде выступает главный распорядитель средств соответствующего бюджета. Согласно позиции ВАС РФ, удовлетворяя требование о привлечении собственника к субсидиарной ответственности по долгам учреждения, суду в резолютивной части решения следует указывать, что соответствующий долг учреждения взыскивается с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а не с органов, выступающих от имени публично-правовых образований. Следует высказать еще одно соображение, касающееся субсидиарной ответственности по гражданско-правовым обязательствам бюджетных учреждений. Дело в том, что бюджетные учреждения в любом случае принимают обязательства за счет выделенных им ассигнований посредством заключения государственного контракта. В соответствии со статьями 70 - 72 БК РФ обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает в себя оплату поставок товаров, работ или услуг для государственных или муниципальных нужд, что реализуется через заключение и оплату государственных контрактов. Можно утверждать, что любой (за исключением трудового) договор, заключенный бюджетным учреждением, может существовать только в форме государственного контракта. Под государственным (муниципальным) контрактом, согласно ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. То есть бюджетные учреждения, выполняя полномочия государственного заказчика, заключают государственные контракты от имени соответствующего публично-правового образования. Неисполнение такого государственного (муниципального) контракта со стороны бюджетного учреждения не может с точки зрения формальной логики повлечь субсидиарную ответственность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в силу того, что соответствующее публично-правовое образование уже непосредственно является обязанной стороной по договору. Это тем более очевидно, если вспомнить, что бюджетные учреждения созданы для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг и не могут иметь как собственных средств, так и "собственных нужд" <1>. -------------------------------- <1> См.: письмо Минфина России от 6 апреля 2007 г. N 02-13-10/833.

Таким образом, юридическая чистота применения субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам своих бюджетных учреждений вызывает сомнение. Это противоречие замечает и ВАС РФ, который, признавая наличие субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам бюджетных учреждений, вынужден в вышеупомянутом Постановлении Пленума от 22 июня 2006 г. N 21 сделать оговорку о том, что субсидиарная ответственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является "особым видом субсидиарной ответственности". Субсидиарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам, вытекающим из возмещения убытков или материального вреда, нанесенного гражданам и юридическим лицам в процессе осуществления публичных функций органами государственной власти, не связанных с незаконными действиями. Такая субсидиарная ответственность, как указано выше, вытекает из норм Градостроительного кодекса РФ об ответственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации за вред, причиненный жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования, правил землепользования и застройки органов местного самоуправления, а также при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства. Точно так же не предполагает наличия незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц субсидиарная ответственность государства по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахованными лицами в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации". Субсидиарная ответственность Российской Федерации по обязательствам входящих в нее публично-правовых образований. Наиболее актуальным является вопрос о наличии (отсутствии) субсидиарной ответственности Российской Федерации по обязательствам входящих в нее публично-правовых образований. Актуальной является даже постановка данной проблемы, ибо можно отметить расхождение между действующим бюджетным законодательством, принципами, положенными в основу построения бюджетной системы Российской Федерации, и позицией Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС РФ), которая реализуется в судебной практике. Статьей 31 БК РФ установлен принцип самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который в числе прочего предполагает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств. Недопустимо также непосредственное исполнение расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней. Расходные обязательства в соответствии со статьей 6 БК РФ - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета. Курс на четкое разграничение расходных полномочий между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации был провозглашен еще в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 (далее - Программа). В Программе было подчеркнуто, что межбюджетные отношения должны базироваться на принципе равноправия и была поставлена задача по закреплению четкого и стабильного разграничения расходных полномочий между властями разных уровней. В Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. N 467-р, отмечено, что такое разграничение уже выполнено после принятия Федеральных законов об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации <1>, организации местного самоуправления в Российской Федерации <2>, а также поправок в БК РФ в части регулирования межбюджетных отношений <3>. В БК РФ появилась норма об обязательном ведении реестров расходных обязательств на всех уровнях бюджетной системы с представлением реестров субъектов Российской Федерации и сводов реестров муниципальных образований в Министерство финансов РФ, что позволяет говорить об отсутствии неопределенности в части обязанности того или иного публично-правового образования нести то или иное расходное обязательство. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с изменениями и дополнениями). <2> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. <3> См.: Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ.

Можно сказать, что в настоящее время в основу регулирования межбюджетных отношений положена идея, которая заключается в том, что Российская Федерация не отвечает по расходным обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и, наоборот, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации. Точно так же субъекты Российской Федерации и муниципальные образования взаимно не отвечают по обязательствам друг друга. В случае если решениями органов власти федерального уровня на субъекты Российской Федерации или муниципальные образования возлагаются (или были возложены) какие-либо дополнительные функции, то из федерального бюджета в рамках межбюджетных отношений предоставляются необходимые средства для обеспечения соответствующих расходов. Однако позиция КС РФ несколько иная и заключается в том, что бюджеты субъектов Российской Федерации или муниципальных образований являются частью финансовой системы Российской Федерации вместе с федеральным бюджетом, что означает обязанность выделения из федерального бюджета финансовой помощи в случае недостаточности доходов нижестоящих бюджетов для обеспечения ими своих расходных обязательств. В частности, Постановлением КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" сформулирована следующая позиция: бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов, бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации. В последующем КС РФ неоднократно подтвердил свою позицию о том, что бюджеты публично-правовых образований не существуют изолированно, что диктует обязанность Российской Федерации обеспечивать расходы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Например, можно назвать Определение КС РФ от 1 марта 2007 г. N 129-О-П "По жалобам граждан Бабковой Зои Михайловны, Бойковой Светланы Ивановны и других на нарушение их конституционных прав частью 1 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Постановление КС РФ от 15 декабря 2006 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 БК РФ"; Постановление КС РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ... в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы". Позиция КС РФ в полной мере подтверждена арбитражной практикой, когда арбитражные суды без колебаний возлагают на Российскую Федерацию обязанности по финансированию тех или иных расходов муниципальных образований, хотя бы они и были отнесены федеральным законодательством к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, даже при наличии выделенной на такие цели финансовой помощи. И лишь в том случае, если орган местного самоуправления или субъект Российской Федерации своим законом (актом) сам установил для себя расходное обязательство, не упоминаемое федеральным законодательством, суд возлагает ответственность не на Российскую Федерацию, а на соответствующее муниципальное образование или субъект Российской Федерации. Субсидиарной или дополнительной является ответственность Российской Федерации по расходным обязательствам субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в случае недостаточности доходных источников? Как аргумент можно привести то обстоятельство, что наступает такая ответственность только в случае недостаточности доходных источников у субъекта Российской Федерации или муниципального образования для исполнения ими своих обязательств самостоятельно. Подобная ситуация, однако, позволяет ставить вопрос о правоспособности соответствующего публично-правового образования, которое не в состоянии обеспечить собственные расходы <1>. При этом необходимо ясно понимать принципиальную разницу в соотношении расходов и доходов бюджетов публично-правовых образований и смет частных компаний. Если в частных финансах планирование расходов осуществляется исходя из имеющихся средств (доходы первичны), то приоритетом при формировании бюджета публично-правового образования являются его расходы (социальные, военные или иные, в зависимости от приоритетов государственной политики). Доходов должно быть столько, сколько необходимо для обеспечения расходов, а в случае недостаточности имеются различные способы мобилизации новых доходов - от введения новых налогов до приватизации. -------------------------------- <1> Временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления предусмотрены БК РФ.

Можно сказать, что, с точки зрения КС РФ, бюджетная система Российской Федерации представляет собой бюджетную систему унитарного государства, где федеральный бюджет де-факто продолжает исполнять функции упраздненного государственного бюджета, что вполне согласуется с мнением исследователей бюджетной системы Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> См.: Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004.

Вывод заключается в том, что субсидиарная ответственность, будучи сугубо гражданско-правовым понятием, стала часто применяться в публичных правоотношениях в отношении публично-правовых образований по разного рода обязательствам. Однако такое применение носит случайный характер и отражает только лишь незавершенность правового регулирования соответствующих правоотношений, является следствием коллизий и пробелов в законодательстве. Существует необходимость разработки комплексной концепции правового регулирования ответственности публично-правовых образований, которая охватила бы как гражданское, так и публичное (бюджетное) законодательство.

Название документа