О межотраслевом характере государственной политики в сфере труда и роли трудового права в ее реализации

О МЕЖОТРАСЛЕВОМ ХАРАКТЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ТРУДА И РОЛИ ТРУДОВОГО ПРАВА В ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ <*>

В. А. АБАЛДУЕВ

Абалдуев Владимир Александрович, заведующий кафедрой трудового права ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия", кандидат юридических наук, доцент.

Формулируется доктринальное понятие, и раскрывается межотраслевой характер государственной политики в сфере труда. Показана связь трудового права и иных форм применения труда граждан. Предложено законодательно определить политико-правовое значение трудового права для системы отношений несамостоятельного труда в целом.

Ключевые слова: государственная политика в сфере труда, трудовое право и иные формы личного труда, служебные отношения, сфера действия трудового законодательства.

The author formulates doctrinal concept and reveals the inter-branch character of state policy in the sphere of labor; shows connection of labor law and other forms of application of labor of citizens; proposes to legislatively determine political-law importance of labor law for the system of relations of non-independent labor in general.

Key words: state policy in the sphere of labor, labor law and other forms of personal labor, official relations, sphere of action of labor legislation.

Различные стороны правовой политики Российского государства в последние годы активно исследуются в истории и общей теории права <1>, в отраслевых научных публикациях <2>, но именно трудоправовой аспект данной деятельности изучен в наименьшей степени. Стремлением восполнить это упущение мотивирован ряд предшествующих публикаций автора настоящей статьи <3>. -------------------------------- <1> См., напр.: Правовая политика как научная категория в историко-правовых исследованиях / Под ред. д. ю.н., д. ф.н., проф. О. Ю. Рыбакова. М.: Статут, 2011; Исаков Н. В. Правовая политика в современной России: Автореф. дис. ... д. ю.н. Ростов н/Д, 2004; Проект концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года / Под ред. А. В. Малько. М., 2008. <2> См.: Правовая политика: словарь и проект концепции / Под ред. А. В. Малько. ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права". Саратов, 2010. <3> См., в частности: Абалдуев В. А. Государственная правовая политика в сфере труда // Правовая политика: словарь и проект концепции / Под ред. А. В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2010. С. 182 - 189; Абалдуев В. А. Государственные программы как акты правовой политики в сфере труда: российское право в Интернете. По материалам конференции "Государство и право: вызовы XXI века" (Кутафинские чтения). М.: МГЮА им. О. Е. Кутафина; Абалдуев В. А. Минимальная заработная плата как элемент государственной правовой политики в сфере труда // Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2010. С. 152 - 153; Абалдуев В. А. Кодификация трудового законодательства ЕврАзЭС - основа согласования и совершенствования национальной правовой политики в сфере труда // Российский юридический журнал. 2010. N 5 (74); и др.

Правовая политика в сфере труда рассматривается нами как элемент социальной политики <4>. Она, как и политика в любой иной области социальных отношений, не может быть негосударственной, поскольку именно государство - источник права. В этом понимании "правовая политика" и "государственная правовая политика", по сути, совпадают. -------------------------------- <4> См.: Пашков А. С., Ротань В. Г. Социальная политика и трудовое право. М.: Юрид. лит., 1986.

В трудовом праве отсутствует легальное понятие рассматриваемой категории. Наиболее верным представляется следующее определение: это деятельность политических партий, органов государственной власти, общественных организаций, социальных партнеров, иных субъектов социально-трудовых отношений по формированию (выработке, обоснованию, формулированию) направлений (перспектив, целей и задач) правового регулирования труда и занятости населения, а также формализованные в государственных программах, в действующем законодательстве, иных правовых актах, содержащих нормы трудового и иных отраслей права, актах социального партнерства и получившие практическое применение результаты этой деятельности. Исходным моментом для уяснения структуры и отдельных элементов государственной правовой политики в сфере труда является понимание того, что данная политика не ограничивается исключительно отношениями, регулируемыми нормами трудового права. Политико-правовые решения в сфере труда в их широком понимании охватывают все формы применения несамостоятельного труда. Общие исходные начала регулирования труда определяются Правительством РФ <5>, а также Министерством труда и социальной защиты РФ (Минтруд РФ) <6>. -------------------------------- <5> См.: ст. 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712. <6> Минтруд России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики в сфере труда. См.: Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 610 "Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 26. Ст. 3528.

Таким образом, "государственная политика в сфере труда" - это комплексное межотраслевое явление <7>. Она определяет направления развития и содержание всех связанных с трудом отраслей российского права. Признавая межотраслевой характер "государственной политики в сфере труда", считаем, что отрасль трудового права в этой деятельности играет определяющую роль. Данный вывод основывается на следующих обстоятельствах: -------------------------------- <7> См. подробнее: Абалдуев В. А. Государственная политика в сфере труда - комплексное понятие, охватывающее различные формы трудовой и служебной деятельности // Современная юридическая наука и правоприменение (IV Саратовские правовые чтения). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "СГАП", 2011. С. 245 - 246.

нормы трудового права регулируют наиболее массовую и поэтому приоритетную по социальному значению область применения труда - трудовые и непосредственно связанные с ними отношения. Большинство источников международного трудового права, а также нормы Конституции РФ адресованы именно отношениям наемного труда; отношения, регулируемые нормами трудового и иных отраслей российского права, обладают универсальными признаками несамостоятельного труда, в большинстве случаев основанного на договорных началах; сложившаяся в ходе своего исторического развития система правового регулирования наемного труда максимально полно, точно и всесторонне отражает требующие такого регулирования стороны организации и применения труда. Ни одна другая отраслевая система регулирования труда или службы не обладает столь всеобъемлющим правовым материалом и не может обеспечить сопоставимый с трудовым правом уровень регламентации; предусмотренная трудовым правом система социально-правовой защиты работников имеет межотраслевое применение, поскольку такая защита объективно необходима и должна гарантироваться всем трудящимся, независимо от того, в какой форме реализуются их способности к труду; универсальным (межотраслевым) характером обладают и легализованные в нормах трудового права институты охраны труда, государственного надзора в сфере труда, социального партнерства, профсоюзного представительства трудящихся. Очевидно, едиными должны быть и меры юридической ответственности организаций, должностных лиц за нарушения норм, регулирующих труд работников и других лиц (гражданских служащих и т. д.). Объективно существующая в рамках межотраслевого понятия "государственная политика в сфере труда" связь трудового права России и норм, регулирующих отношения, не являющиеся предметом трудового права <8>, позволяет сделать вывод о том, что эти отношения находятся в сфере действия трудового законодательства. -------------------------------- <8> В предмете трудового права - исключительно отношения, основанные на трудовом договоре, в том числе трудовые отношения с участием муниципальных служащих, прокурорских работников, лиц, проходящих альтернативную гражданскую службу, частных охранников, сотрудников вневедомственной охраны. В сфере действия трудового законодательства находятся указанные отношения и иные отношения, связанные с применением личного труда, в том числе урегулированные нормами иных отраслей российского права.

Полагаем, что одним из наиболее важных условий (направлений) формирования современной государственной политики России в сфере труда является последовательное законодательное определение сферы действия трудового законодательства <9> или, иначе говоря, закрепление универсальной роли трудового права в любых отношениях несамостоятельного труда, в том числе имеющих специальное (иное отраслевое) регулирование. В настоящее время в сфере действия трудового законодательства несколько групп (видов) отношений, не отвечающих признакам, указанным в ст. ст. 15 и 56 Трудового кодекса РФ, т. е. не являющихся трудовыми. Во всех этих отношениях роль трудового права законом определяется по-разному. Это, на наш взгляд, является серьезным просчетом российского законодателя, негативно влияет на формирование правовой политики в сфере труда и порождает бесплодные научные дискуссии о соотношении трудового права и иных отраслевых систем регулирования труда. -------------------------------- <9> См. также: Абалдуев В. А. Трудовое право России: предмет, сфера действия и основные принципы: Конспект лекций. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "СГАП", 2008.

Норма ч. 2 ст. 11 ТК РФ о том, что трудовое право применяется ко всем отношениям, связанным с использованием личного труда, если это предусмотрено Кодексом или иным федеральным законом, не позволяет решить существующие проблемы. Иное законодательство в этой части либо не согласуется с ТК РФ, либо вообще не дает ясного ответа на этот счет. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" (п. 2) разъяснено, что нормы трудового законодательства применяются к отношениям, связанным с прохождением военной службы, лишь по указанию в законе <10>. Согласно Закону женщины-военнослужащие и военнослужащие с семейными обязанностями пользуются социальными нормами, установленными трудовым законодательством; военнослужащим также предоставляются гарантии при поступлении на учебу <11>. А ч. 8 ст. 11 ТК РФ почему-то полностью исключает отношения военной службы из сферы трудового права! -------------------------------- <10> См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 4. <11> См.: ст. ст. 10 и 11 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.

Пункт 2 ст. 3 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <12> гласит: во всех случаях, не урегулированных правовыми актами о службе в ОВД, к служебным правоотношениям применяются нормы трудового законодательства. Одновременно с этим ряд статей того же Закона (ст. ст. 5, 15, 18, 19, 24, 53, 56, 63, 66), говоря о статусе сотрудника, специально адресуют правоприменителя к нормам трудового права. Конкретизированные ссылки на трудовое законодательство содержатся и в ст. ст. 28, 31, 33, 42 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (ред. от 25 июня 2012 г.) <13>. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. I). Ст. 7020. <13> См.: СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

Российское законодательство о службе в таможенных органах содержит лишь одно специальное правило о применении к сотрудникам установленной трудовым законодательством продолжительности рабочего времени <14>. -------------------------------- <14> См.: ст. 34 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации", в отличие от всех иных актов РФ о государственной правоохранительной службе <15>, полностью распространяет на сотрудников СК (не являются работниками) трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными указанным Законом. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 15.

Согласно ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <16> правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям гражданской службы в части, не урегулированной данным Федеральным законом. При этом ч. 7 ст. 11 ТК РФ содержит иное правило: трудовое право распространяется на таких служащих по общему правилу с особенностями, предусмотренными правовыми актами о государственной гражданской службе. -------------------------------- <16> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Таким образом, признается, что гражданская служба находится в сфере действия трудового права. Однако этот факт оценивается в теории права по-разному. Наиболее радикальной является точка зрения М. В. Преснякова и С. Е. Чаннова <17>. По их мнению, регулирование государственной гражданской, военной, правоохранительной, а также муниципальной служебной деятельности возможно только административно-правовыми нормами и методами. Эти отношения следует полностью исключить из сферы трудового права, но они могут "оставаться под его влиянием". С. Е. Чаннов указывает, что сохранение трудоправового регулирования служебных отношений ведет к разрушению предмета служебного права, которое должно быть избавлено от "генетически чуждых ему норм трудового законодательства" <18>. -------------------------------- <17> См.: Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов: Научная книга, 2008. С. 129 - 156; Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Служебное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Норма, 2011. С. 51 - 58. <18> См.: Чаннов С. Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Автореф. дис. ... д. ю.н. Саратов, 2011. С. 9 - 12, 18.

Не имея возможности в данном случае полемизировать насчет чужеродности трудового права отношениям государственной службы, отметим лишь то, что исключение этих отношений из сферы трудового права возможно лишь при создании административно-правовой системы служебного права, сопоставимой по объему и содержанию правового регулирования с трудовым правом России. Это неизбежно ведет к дублированию актов и норм трудового права, а также вряд ли осуществимо с позиций объема предстоящего нормативно-правового проектирования. Помимо затронутых выше служебных отношений в сфере трудового законодательства России находятся и иные виды отношений, не являющихся собственно трудовыми: возникающие в связи с трудовым участием членов производственных кооперативов (артелей) в деятельности кооперативной организации; при применении труда лиц, отбывающих уголовное наказание в виде лишения свободы; лиц, проходящих службу в органах специальной связи, МЧС РФ, в службе судебных приставов и иных военизированных формированиях на основе контрактов; в процессе профессиональной деятельности судей; другие отношения личного труда, не предполагающие заключения трудового договора. Учитывая определяющую роль трудового законодательства в регламентации не только собственно трудовых, но и иных отношений, связанных с применением личного труда, предлагаем предусмотреть в Общих положениях ТК РФ норму о том, что трудовое законодательство устанавливает и реализует единую государственную политику в сфере труда. Особенности государственной политики в отношениях, связанных с применением личного труда граждан и находящихся в сфере действия трудового законодательства (полагаем, в законе следует привести перечень видов таких отношений), могут определяться иными правовыми актами о труде (службе), не относящимися к отрасли трудового права. Как принцип государственной политики в сфере труда в ст. 11 ТК РФ следовало бы предусмотреть универсальное правило о применении трудового законодательства к отношениям, находящимся в сфере его действия. Возможна следующая редакция предлагаемой нормы: "Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, не предусмотренным в статье 1 настоящего Кодекса, но связанным с использованием личного труда (отношениям, находящимся в сфере действия трудового законодательства), с учетом предусмотренных законом особенностей данной организационно-правовой формы применения труда граждан, а также если иные нормы, договорные условия не установлены в целях правовой регламентации таких отношений положениями иного отраслевого законодательства". При этом не потребуется в каждом конкретном случае указывать в специальном законодательстве случаи и особенности применения трудового права.

Название документа