"Дефектное" правотворчество государственных органов - первый шаг к нарушению конституционных прав граждан

"ДЕФЕКТНОЕ" ПРАВОТВОРЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ - ПЕРВЫЙ ШАГ К НАРУШЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН

О. А. КОЖЕВНИКОВ

Кожевников Олег Александрович - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, начальник отдела правового обеспечения Комитета по юридической работе Администрации г. Екатеринбурга.

В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. Государственные органы, осуществляя правотворческие функции, указывают направления и способы реализации конституционных прав и свобод граждан. Однако следует отметить, что в последнее время все чаще государственные органы, издавая правовые акты, не только не уточняют и не детализируют процедуры реализации гражданами своих конституционных прав, но еще больше способствуют запутыванию правоприменительной практики. В качестве примера "дефектного" правового акта можно привести Приказ Федеральной регистрационной службы РФ от 21 мая 2007 года N 89 "Об утверждении Методических рекомендаций по заполнению форм документов, представляемых в Федеральную регистрационную службу и ее территориальные органы для государственной регистрации некоммерческих организаций". Вызывает обеспокоенность факт, что, несмотря на то что вышеуказанный правовой акт издан в соответствии с подпунктом 9.1 пункта 6 Положения о Федеральной регистрационной службе, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1315 "Вопросы Федеральной регистрационной службы", и исходя из правового статуса федеральных служб в РФ предназначен для структурных подразделений данных федеральных служб, фактически он нарушает статью 15 Конституции РФ, поскольку в соответствии с теорией права нормативным правовым актом признается правовой акт, содержащий нормы права (рассчитанные на многократное применение правила поведения, устанавливающие, изменяющие или прекращающие права, обязанности, ответственность персонально не определенного круга лиц и (или) предусматривающие утверждение, введение в действие, толкование, приостановление либо признание утратившим силу нормативного правового акта). Приказ Федеральной регистрационной службы РФ от 21 мая 2007 года N 89 "Об утверждении Методических рекомендаций по заполнению форм документов, представляемых в Федеральную регистрационную службу и ее территориальные органы для государственной регистрации некоммерческих организаций" отвечает всем признакам нормативного правового акта, а по содержанию норм затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина. Конституция Российской Федерации (часть 3 статьи 15) устанавливает, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Следовательно, обязательному опубликованию в установленном порядке подлежит нормативный правовой акт государственного органа, признающий, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина. Правовой акт Федеральной регистрационной службы РФ не опубликован, а следовательно, не подлежит применению. Кроме того, в соответствии с подпунктом 9.1 пункта 6 Положения о Федеральной регистрационной службе, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1315 "Вопросы Федеральной регистрационной службы", данный государственный орган утверждает по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственную регистрацию юридических лиц, методические рекомендации по заполнению форм документов, представляемых в Росрегистрацию и ее территориальные органы в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации. В п. 1.1 Приказа Федеральной регистрационной службы РФ от 21 мая 2007 года N 89 "Об утверждении Методических рекомендаций по заполнению форм документов представляемых в Федеральную регистрационную службу и ее территориальные органы для государственной регистрации некоммерческих организаций" указано, что настоящие Методические рекомендации разработаны на основании и в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2006 N 212 "О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций". Ни в одном из перечисленных нормативных правовых актов не указано, что Федеральная регистрационная служба должна утвердить и согласовать с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственную регистрацию юридических лиц, методические рекомендации по заполнению форм документов, представляемых в Росрегистрацию и ее территориальные органы. В связи с этим возникает обоснованный вопрос о законности оснований для издания Федеральной регистрационной службой своего Приказа N 89 от 21 мая 2007 года. Немало юридических казусов содержит и текст Приказа Федеральной регистрационной службы РФ от 21 мая 2007 года N 89. В п. 2.8 указанного Приказа определено, что "раздел 6 "Количество структурных подразделений некоммерческой организации" заполняется при наличии у некоммерческой организации структурных подразделений - отделений, организаций, филиалов, представительств. Пункт 6.1 заполняется только общественными объединениями. Указывается количество отделений (организаций) общественного объединения. При наличии отделений (организаций) сведения о них указываются в листе В заявления о государственной регистрации некоммерческой организации при ее создании. В пунктах 6.2 - 6.3 указывается количество филиалов и представительств некоммерческой организации в соответствии с учредительными документами. При наличии филиалов и представительств сведения о них указываются в листах Г, Д заявления о государственной регистрации некоммерческой организации при ее создании". Давая данные разъяснения, Федеральная регистрационная служба приводит также текст пункта 3 статьи 55 Гражданского кодекса Российской Федерации: "Представительства и филиалы юридического лица должны быть указаны в учредительных документах создавшего их юридического лица". Исходя из текстового смысла указанной статьи Гражданского кодекса РФ, представительства и филиалы могут быть только у юридического лица, а поскольку в соответствии с п. 2 ст. 51 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц, то у еще не созданного юридического лица, а таким оно является в период подачи заявления о государственной регистрации при создании в Федеральную регистрационную службу, не может быть ни представительств, ни филиалов. П. 3.1 Приказа Федеральной регистрационной службы РФ от 21 мая 2007 года N 89 определяет, что заявление о государственной регистрации некоммерческой организации, создаваемой путем реорганизации, представляется в уполномоченный орган при реорганизации в форме преобразования, слияния, разделения, выделения. Таким образом, из форм реорганизации выводится присоединение. Некоторое объяснение данному факту дается в п. 3.6 вышеуказанного Приказа: "В связи с тем, что при реорганизации некоммерческих организаций в форме присоединения не создается новая некоммерческая организация, некоммерческой организации, прекращающей деятельность в результате реорганизации в форме присоединения, необходимо представить в уполномоченный орган заявление о прекращении деятельности присоединенной некоммерческой организации (форма N РН0009)". Данная формулировка практически полностью воспроизводит ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Однако насколько она соотносится с нормами Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", еще большой вопрос. В соответствии со ст. 16 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческая организация может быть реорганизована в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Реорганизация некоммерческой организации может быть осуществлена в форме слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования. При этом далее указывается, что некоммерческая организация считается реорганизованной, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения, с момента государственной регистрации вновь возникшей организации (организаций), а при реорганизации некоммерческой организации в форме присоединения к ней другой организации первая из них считается реорганизованной с момента внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединенной организации. Таким образом, законодатель связывает государственную регистрацию с моментом окончания процедуры реорганизации, а исходя из логики и смысла текста, приведенного в ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", и п. 3.6 Приказа Федеральной регистрационной службы РФ от 21 мая 2007 года N 89 реорганизация в форме присоединения связывается с процедурами внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц в части сведений о некоммерческих организациях, не связанных с внесением изменений в учредительные документы. П. 3.4 Приказа Федеральной регистрационной службы РФ от 21 мая 2007 года N 89 устанавливает: "В пунктах 3.1 и 3.2 указывается количество участников (членов) некоммерческой организации, соответственно юридических и физических лиц. Сведения об участниках (членах) некоммерческой организации, юридических и физических лицах указываются соответственно в листах А и Б заявления о государственной регистрации некоммерческой организации, создаваемой путем реорганизации". Данная формулировка Приказа Федеральной регистрационной службы РФ выводит из числа лиц, принимающих участие в реорганизации некоммерческих организаций, учредителей. Данное обстоятельство не соответствует нормам действующего законодательства, так, например, в соответствии со ст. 118 Гражданского кодекса РФ фондом для целей настоящего Кодекса признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. Подобные положения содержит ст. 10 Федерального закона "Об общественных объединениях". То есть ни в фонде, не в общественном фонде учредители после государственной регистрации фонда в качестве юридического лица не переходят в статус членов и участников данных некоммерческих организаций. Следовательно, формулировка п. 3.4 Приказа Федеральной регистрационной службы РФ от 21 мая 2007 года N 89 является как минимум некорректной, если не сказать незаконной. П. 4.9 Приказа Федеральной регистрационной службы РФ от 21 мая 2007 года N 89 определяет, что "в случае указания в учредительных документах некоммерческой организации в качестве ее места нахождения только населенного пункта и отсутствия указания на конкретный адрес, при изменении сведений об адресе некоммерческой организации представляется заявление о внесении в Единый государственный реестр юридических лиц изменений в сведения о некоммерческой организации, не связанных с внесением изменений в учредительные документы (форма N РН0004) с приложением листа А. В соответствии со ст. 14 Федерального закона "О некоммерческих организациях" в учредительных документах некоммерческой организации должны определяться наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму, место нахождения некоммерческой организации, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, сведения о филиалах и представительствах, права и обязанности членов, условия и порядок приема в члены некоммерческой организации и выхода из нее (в случае, если некоммерческая организация имеет членство), источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации, порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и иные положения, предусмотренные указанным Федеральным законом и иными федеральными законами. В соответствии с п. 2 ст. 54 Гражданского кодекса РФ место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации. Государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности. На основании подпункта "в" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ в Едином государственном реестре юридических лиц содержатся сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего исполнительного органа юридического лица (в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа юридического лица - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности), по которому осуществляется связь с юридическим лицом. Таким образом, если у некоммерческой организации в учредительных документах в качестве ее места нахождения указан населенный пункт, а не конкретный адрес, то это, во-первых, противоречит нормам федерального законодательства, а во-вторых, исключает возможность осуществления связи с данной некоммерческой организацией. Если же некоммерческая организация вносит изменения в адрес своего места нахождения, а следовательно, вносит изменения в учредительные документы, тогда непонятно, почему надо представлять заявление о внесении в Единый государственный реестр юридических лиц изменений в сведения о некоммерческой организации, не связанных с внесением изменений в учредительные документы (форма N РН0004) с приложением листа А. Еще одним вопросом остается трактовка п. 5.6 Приказа Федеральной регистрационной службы РФ от 21 мая 2007 года N 89, который предусматривает, что "пункт 4.2 отмечается знаком "V" в случае принятия решения об отмене ранее принятого решения о ликвидации некоммерческой организации. В указанном случае к заявлению о внесении в Единый государственный реестр юридических лиц изменений в сведения о некоммерческой организации, не связанных с внесением изменений в учредительные документы, прикладывается заверенная копия решения об отмене решения о ликвидации некоммерческой организации". В соответствии с п. 2 ст. 61 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо может быть ликвидировано: - по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами, в том числе в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано; - по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции Российской Федерации, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных Гражданским кодексом РФ. Поскольку формулировка п. 5.6 Приказа Федеральной регистрационной службы РФ от 21 мая 2007 года N 89 не содержит указания о субъекте, принимающем решение об отмене решения о ликвидации некоммерческой организации, то вполне допустимо, что она включает в себя возможность учредителей принять самостоятельное решение об отмене решения о ликвидации некоммерческой организации уже после выполнения учредителями обязанности незамедлительно (в течение 3 дней) письменно сообщить о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации в уполномоченный государственный орган для внесения в Единый государственный реестр юридических лиц. Однако исходя из смысла процедуры ликвидации и ее порядка проведения, предусмотренного Гражданским кодексом РФ, учредителям отменить самостоятельно (без решения суда) решение о начале процедуры ликвидации невозможно. Этому препятствует п. 2 и 3 ст. 62 Гражданского кодекса РФ. В соответствии с данными нормами учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, назначают ликвидационную комиссию (ликвидатора) и устанавливают порядок и сроки ликвидации. С момента назначения ликвидационной комиссии к ней переходят полномочия по управлению делами юридического лица. Таким образом, обратимость ликвидации юридического лица возможна лишь в период между принятием учредителями решения о ликвидации и уведомлением о принятии данного решения уполномоченного органа или в судебном порядке. Данные примеры дефектности подзаконных нормативных актов говорят о недостаточном уровне подготовки уполномоченными должностными лицами правовых актов, отсутствии комплексного подхода к правовому регламентированию вопросов, связанных с созданием и деятельностью некоммерческих организаций в РФ. Важность правовой нормы заключается в ее способности регулировать общественные отношения, быть полезной для их участников. По справедливому определению В. М. Баранова, ценность нормы - в ее способности служить целью и средством для удовлетворения потребностей <1>. -------------------------------- <1> См.: Нормы советского права. Проблемы теории / Под ред. В. М. Байтина, В. К. Бабаева. Саратов, 1987. С. 137.

Однако те противоречивые нормы права, о которых было сказано выше, этого предназначения не выполняют, "свою службу не служат". Пробелы, допускаемые правотворческими государственными органами в ходе своей деятельности, напрямую порождают изъяны в правоприменении, что в условиях российского менталитета зачастую порождает правовой нигилизм, уверенность чиновника в своей безопасности, а гражданина - в своей беспомощности.

------------------------------------------------------------------

Название документа