Реализация права на труд при заключении контракта с государственными служащими

(Еремина С. Н.) ("Администратор суда", 2012, N 3) Текст документа

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА НА ТРУД ПРИ ЗАКЛЮЧЕНИИ КОНТРАКТА С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ СЛУЖАЩИМИ

С. Н. ЕРЕМИНА

Еремина Светлана Николаевна, доцент, Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются вопросы реализации права на труд при заключении служебных контрактов с государственными служащими. В результате анализа действующего законодательства и различных точек зрения, высказываемых в юридической литературе, автор приходит к выводу о том, что служебный контракт является одной из форм реализации права на труд.

Ключевые слова: Трудовой кодекс Российской Федерации, государственный служащий, муниципальный служащий, военнослужащий, трудовой договор, служебный контракт.

Realization of the right to work at the conclusion of the contract with state employees S. N. Eremina

Questions of realization of the right to work at the conclusion of the contract with public employee are considered in the article. As a result of the analysis of the current legislation and the various points of view, expressed in legal literature, the author comes to the conclusion that contract with public employee is one of the forms of realization of the right to work.

Key words: Labour Code of the Russian Federation, state employee, a municipal employee, military servant, employment contract, the contract in the public service.

В юридической литературе обычно реализация права на труд связывается с возможностью лица заключать трудовые договоры, в результате чего она рассматривается в рамках трудового законодательства и выступает в форме трудового договора. Вместе с тем осуществление данного права может происходить в таких сферах человеческой деятельности, которые имеют достаточно специфические особенности, в связи с чем они не связываются с отношениями, регулируемыми нормами трудового права. Например, такой научный подход имеет место при анализе деятельности, относящейся к государственной службе. Видовая дифференциация государственной службы включает государственную гражданскую службу (федеральную и субъекта Российской Федерации), военную службу и правоохранительную службу <1>. Кроме того, служебная деятельность может осуществляться в рамках муниципальной службы <2>. -------------------------------- <1> Статья 2 Федерального закона (далее - ФЗ) от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 28.12.2010, с изм. от 06.12.2011) "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон о госслужбе) // Собрание законодательства РФ (далее - СЗ РФ). 2003. N 22. Ст. 2063. <2> Статья 2 ФЗ от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон о муниципальной службе) // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.

При сравнении легальных определений "государственная служба" и "муниципальная служба" можно выделить характерные признаки, присущие каждой из них. Что их объединяет и отличает? Во-первых, в обоих случаях - это профессиональная деятельность граждан РФ. Но для государственной службы - это служебная профессиональная деятельность, а для муниципальной - профессиональная деятельность без уточнения, что она является служебной (хотя именуется "службой"). Вместе с тем понятия "деятельность", "труд", "работа" <3> и "служба" в своих значениях представляют собой синонимические категории. И означают, по сути дела, трудовую деятельность людей во всех формах ее проявления <4>. -------------------------------- <3> Термин "работа" в данном случае используется в его социальном понимании, поскольку он также является многозначной категорией, применяемой в других науках. Например, в физике. <4> См., например: Ефремова Т. Ф. Новый словарь русского языка: толково-словообразоват.: В 2 т. 2-е изд. М., 2001. Т. 1; Энциклопедический словарь. URL: http://www. khit. ru/content/view/85/2; Абрамов Н. Словарь русских синонимов и сходных по смыслу выражений. 7-е изд., стереотип. М.: Рус. слов., 1999. С. 275; Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д. Н. Ушакова. М., 1995; М., 2000 и др.

Тем самым все эти понятийные категории непосредственно связаны между собой и с трудом. Более того, функционирование государства и его органов немыслимы без труда людей, которые выполняют подобного рода деятельность. Безусловно, их труд имеет целый ряд отличий, но от этого он не становится чем-то таким, что не может быть названо работой. Как отмечает Л. А. Чиканова, "любая профессиональная деятельность по своему содержанию является трудом, то есть целесообразной, осознанной и волевой человеческой деятельностью" <5>, с чем можно согласиться. -------------------------------- <5> Чиканова Л. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопр. теории и практики // Журнал рос. права. 2005. N 4.

В противном случае можно было бы сказать, что труд пилота воздушного судна и водителя трамвая кардинально отличаются: по характеру выполняемых трудовых функций, требованиям к состоянию здоровья, среде, где протекает трудовая деятельность, наличием норм специального законодательства <6> и т. д. Однако все они относятся к работникам транспорта. Более того, именно специфика правового регулирования труда работников осуществляется с помощью приема дифференциации, который успешно используется в рамках трудового права <7>. -------------------------------- <6> См., например: Воздушный кодекс РФ от 19.03.1997 N 60-ФЗ (ред. от 06.12.2011) (с изм. и доп., вступившими в силу с 23.02.2012) // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383; ФЗ от 08.11.2007 N 259-ФЗ (ред. от 06.11.2011) "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5555. <7> См., например: Раздел XII Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ) от 30.12.2001 N 197-ФЗ // РГ. 2001. 31 дек.

Уместно при этом вспомнить терминологию КЗоТ РФ до изменений, внесенных в 1992 г., где вместо современного термина "работники" использовался термин "рабочие и служащие" <8>. -------------------------------- <8> Кодекс законов о труде РСФСР (утв. ВС РСФСР 09.12.1971) (ред. от 10.07.2001, с изм. от 24.01.2002) // Ведомости ВС РСФСР. 1971. N 50. Ст. 1007 (утратил силу с 1 февраля 2002 г.).

Вместе с тем в п. 6 ст. 8 действующего Закона о госслужбе установлено, что в федеральном государственном органе и государственном органе субъекта РФ могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Тем самым лица, занимающие должности государственной службы, вступают в государственно-служебные отношения, другие - находятся в сфере действия трудового законодательства. Если же обратиться к специальному Закону, регулирующему деятельность государственных гражданских служащих, то федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным ФЗ <9>. -------------------------------- <9> Статья 73 ФЗ от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 21.11.2011, с изм. от 06.12.2011) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Таким образом, с одной стороны, деятельность государственных служащих находится вне сферы регулирования трудового законодательства, а с другой - поскольку все нюансы такой деятельности урегулировать в специальном законе не представляется возможным - эти отношения регулируются нормами трудового права. Налицо неточность и юридическая некорректность правовых норм. Это является основанием для ведущихся с давних пор в специальной литературе споров об отраслевой принадлежности деятельности государственных служащих. Данная дискуссия берет начало еще с середины XX в. Так, А. Е. Пашерстник утверждал: "...линия разграничения между трудовым и административным правом лежит в плоскости различия между положением государственных служащих в трудовом процессе и их положением во внешней среде. Отношения с внешней средой являются областью административного права, отношения в процессе труда - областью трудового права" <10>. В свою очередь С. С. Студеникин писал: "...государственно-служебные отношения регулируются административным, а трудовые - трудовым правом" <11>. -------------------------------- <10> Пашерстник А. Е. К вопросу о советской государственной службе // Вопросы советского административного права. М.; Л., 1949. С. 123. <11> Студеникин С. С. Советская государственная служба // Труды Военно-юридической академии. М., 1946. Т. 7: Вопросы административного и военно-административного права. С. 26.

Эта дискуссия продолжается и в настоящее время. Ее суть сводится, в сущности, к проблеме определения сферы регулирования отношений с участием государственных служащих: трудовое право <12> или административное <13>. -------------------------------- <12> Хохлов Е. Б. О предмете трудового права // Правоведение. 1993. N 4. С. 5; Иванов С. А. Трудовое право переходного периода // Государство и право. 1994. N 4; Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // Журнал рос. права. 2000. N 3; Афанасьев А. В. Правовое регулирование служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004; Ершова Е. А. Правовая природа служебных отношений: вопр. теории и практики // Трудовое право. 2006. N 5; и др. <13> Старилов Ю. Н. Служебное право. М.: БЕК, 1996; Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Рос. юстиция. 1998. N 12; Ноздрачев А. Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. М., 2003; Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / Под ред. Г. Н. Комковой. Саратов: Науч. кн., 2008; и др.

Опираясь на действующее законодательство, руководствуясь позициями ученых, высказавшихся по теме правового регулирования труда государственных служащих, а также изложенными выше соображениями, мы склоняемся к тому, что собственно служебные отношения регулируются комплексными нормами действующего законодательства. Но вместе с тем они входят в сферу регулирования отрасли трудового права. То есть мы присоединяемся к трудоправовой концепции регулирования труда государственных служащих. Во-вторых, не вникая в сущность функционирования различных органов власти, где протекает деятельность соответствующего рода служащих, очевидным является то обстоятельство, что вся эта деятельность является, по сути дела, наемным трудом соответствующих лиц, поступивших на службу. Именно наемный характер труда сближает разные виды деятельности, которая относится к категории служебной. По этому поводу А. В. Афанасьев пишет, что "...характер труда государственных служащих полностью соответствует критериям наемного труда, выработанным юридической наукой и практикой..." <14>. -------------------------------- <14> Афанасьев А. В. Указ. соч. С. 46.

С этой позицией категорически не согласны представители науки административного права <15>. При этом почему-то нет никаких возражений с их стороны по поводу того, что служебная деятельность муниципальных служащих регулируется нормами трудового права. Возможно, это обусловлено прямым указанием федерального закона (см. ст. 3 Закона о муниципальной службе). -------------------------------- <15> Гришковец А. А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношения в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. N 12. С. 22; Гусев А. В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005. С. 136; Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Указ. соч. С. 54.

В-третьих, в соответствии с законодательством служебная деятельность осуществляется на основе трудового договора (муниципальные служащие) или контракта (государственные служащие), которые заключаются как на определенный, так и на неопределенный срок. В частности, на основании п. 6 ст. 16 Закона о муниципальной службе поступление гражданина на данную службу осуществляется путем назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных этим Законом. Как подтверждает судебная практика, данное положение Закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения <16>. -------------------------------- <16> См., например: справка Пермского краевого суда от 21.10.2008 "По результатам обобщения судебной практики по применению Федеральных законов "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

При этом сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий. Обращает на себя внимание, что законодатель, устанавливая трудоправовую сферу регулирования трудового договора с муниципальными служащими, использует термин "наниматель", определяя стороны трудового договора. Использование термина "работодатель" в скобках после понятия "наниматель" лишь подчеркивает специфику трудовых отношений, имеющих место в сфере данного рода службы. Однако в ТК РФ термины "наниматель" и "представитель нанимателя" не употребляются. Для того чтобы обеспечить возможность применения положений ТК РФ к муниципальным служащим, Закон о муниципальной службе использует не просто термин "представитель нанимателя", а дает его расшифровку, указывая "представитель нанимателя (работодатель)" <17>. Тем самым муниципальные служащие реализуют свое право на труд в форме трудового договора. -------------------------------- <17> Консультация // Глава местной администрации. 2011. N 6.

В то же время законодатель в рамках общего Федерального закона о госслужбе не определяет правовую природу служебного контракта, который заключается при поступлении на государственную службу. Это и дает основания в юридической литературе высказывать диаметрально противоположные мнения. При анализе соответствующих точек зрения представителей трудового и административного права прослеживается следующая картина: а) служебный контракт фактически означает трудовой договор; б) служебный контракт представляет собой административный договор; в) служебный контракт - это разновидность соглашения о труде, несколько отличная от трудового договора; г) служебный контракт при исполнении обязанностей военной службы и выполнение обязанностей военной службы вне контрактных отношений. Представляется, что ответ надо искать, прежде всего, в сути понятийной категории "контракт". В обобщенном виде в толковых словарях русского языка дается следующее определение данного понятия, так раскрывающее его смысловое значение: "контракт (от лат. contractus - сделка, соглашение, договор) - это письменный договор, соглашение со взаимными обязательствами заключивших его сторон" <18>. Таким образом, какая бы правовая природа ни придавалась заключаемому между сторонами служебному контракту, он по своей сути может быть исключительно договором. -------------------------------- <18> См., например: Чудинов А. Н. Словарь иностранных слов, вошедших в состав русского языка. СПб., 1910; Большой толковый словарь русского языка / Сост. и гл. ред. С. А. Кузнецов. 1-е изд. СПб.: Норинт, 1998; Словарь русских синонимов и сходных по смыслу выражений / Под ред. Н. Абрамова. М.: Рус. словари, 1999; и др.

Меньше всего разночтений в юридической литературе вызывает служебный контракт, заключаемый с отдельными должностными лицами в системе муниципальной службы. Такого рода контракты заключаются с главами местной администрации на основе ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <19>. Согласно п. 2 ст. 37 этого Закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. Контракт с главой местной администрации муниципального района, представительный орган которого формируется в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35 данного ФЗ, заключается на срок, который предусмотрен уставом муниципального района и не может быть менее чем два года и более чем пять лет. -------------------------------- <19> ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Трудоправовую природу данного соглашения признают, как указывалось выше, и представители науки административного права. Так, С. Е. Чаннов отмечает, что "данный контракт все же имеет трудоправовую природу... Таким образом, контракт с главой местной администрации, в отличие от контрактов с государственными служащими, следует рассматривать как разновидность трудового договора" <20>. -------------------------------- <20> Чаннов С. Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контрактов с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. 2008. N 2.

Однако это не всегда согласуется с мнением представителей науки трудового права. В частности, Г. В. Хныкин считает, что служебный контракт с главой администрации муниципального образования является, в сущности, трудовым договором, а не его разновидностью <21>. По его мнению, в результате принятия ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установлен однозначный приоритет специального законодательства над нормами трудового права, в результате чего ТК РФ становится "на посылках" у Закона, обслуживающего армию чиновников <22>. -------------------------------- <21> Хныкин Г. В. Специальные трудовые договоры: позиция законодателя и практика применения // Российский ежегодник трудового права. 2006. N 2 / Под ред. Е. Б. Хохлова. СПб.: Изд. дом С.-Петерб. гос. ун-та: изд-во юрид. фак. С.-петерб. гос. ун-та, 2007. С. 252. <22> Там же. С. 254.

Однако не все представители науки административного права видят в контракте, заключаемом в системе муниципальной службы, трудовой договор. По мнению И. Н. Гарячук, в данном случае мы имеем дело с особым видом соглашения о труде, который носит отличную от служебного контракта правовую природу <23>. -------------------------------- <23> Гарячук И. Н. Служебный контракт на государственной гражданской службе Российской Федерации: теория и практика применения / Под ред. Л. П. Волковой. М.: ДМК Пресс, 2010 // СПС "КонсультантПлюс".

В связи с этим служебный контракт в сфере осуществления государственной службы иногда рассматривается в качестве административного договора. Например, М. В. Пресняков и С. Е. Чаннов отмечают, что "контракт о прохождении государственной службы призван по большей части не определять индивидуальные условия прохождения государственной службы, а зафиксировать факт добровольного двухстороннего волеизъявления о ее прохождении. В отличие от трудового договора, контракт о прохождении государственной службы основывается на положениях не трудового, а специального служебного законодательства. По своим признакам контракт о прохождении государственной службы ближе не к трудовому, а к административному договору" <24>. -------------------------------- <24> Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Указ. соч. // СПС "КонсультантПлюс".

В то же самое время представители административной науки, утверждая принадлежность служебного контракта к административному договору, свои выводы делают на основе достаточно спорных утверждений. Так, И. Н. Гарячук пишет: "...имеются все основания для признания служебного контракта разновидностью административного договора" <25>. Вместе с тем она полагает, что "нельзя принять довод специалистов в области трудового права об отнесении служебных контрактов к трудовым договорам из-за невозможности использования на государственной гражданской службе договорных отношений" (Выделено мною. - С. Е.), но соглашается с тем, что он, "являясь по своей правовой природе административно-правовым договором, вместе с тем испытывает и, видимо, будет испытывать на себе далее несомненное влияние трудового права" <26>. -------------------------------- <25> Гарячук И. Н. Указ. соч. // Цитата по СПС "КонсультантПлюс". <26> Там же // СПС "КонсультантПлюс".

Очевидно, что при таком несовпадении научных мнений относительно правовой природы служебного контракта при осуществлении государственной службы следует обратиться к позиции Конституционного Суда РФ, который, отмечая наличие специфики государственно-служебных отношений, обусловливающей необходимость установления специального правового статуса государственного гражданского служащего, признал соответствующим Конституции РФ распространение на женщин, находящихся на государственной службе, комплекса правовых гарантий, предоставляемых действующим трудовым законодательством женщинам <27>. А следовательно, неконституционными - нормы, которые ограничивали доступ женщинам, находящимся на государственной службе, к указанным трудоправовым гарантиям. -------------------------------- <27> Постановление Конституционного Суда РФ от 22.11.2011 N 25-П "По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 31, пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки В. Ю. Боровик" // СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7333.

Таким образом, природа служебного контракта, по нашему мнению, обусловлена комплексным характером законодательства, регулирующего эту специфическую профессиональную деятельность на условиях найма. Следует признать, что контракт о прохождении государственной службы является специфической формой реализации права на труд. Он не является традиционным трудовым договором, но имеет трудоправовой характер. Это обусловлено системой источников трудового права, закрепленной в ст. 5 ТК РФ. Отдельно хотелось бы остановиться на специфике регулирования деятельности военнослужащих, т. к. военная служба представляет собой один из видов государственной службы <28>. В частности, в ч. 8 ст. 11 ТК РФ предусмотрено ограничение распространения действующего трудового законодательства на военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы. -------------------------------- <28> О специфике служебной деятельности военнослужащих см. подробнее, например: Кудашкин А. В., Фатеев К. В. Комментарий к Федеральному закону "О статусе военнослужащих". 4-е изд., перераб. и доп. М., 2005; Комментарий к Федеральному закону "О воинской обязанности и военной службе" (постатейный) / А. С. Зорин, А. В. Кудашкин, Я. В. Лобов и др. 3-е изд., перераб. и доп. М.: За права военнослужащих, 2007; Шанхаев С. В. Прохождение военной службы по контракту: практ. рекомендации (коммент. и разъяснения, судеб. практика, алгоритмы действий, образцы док.). М.: За права военнослужащих, 2008. Серия "Право в Вооруженных Силах - консультант"; и др.

Прохождение военной службы осуществляется как по призыву, так и по контракту (п. 2 ст. 2 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <29>). Кроме того, возможно исполнение обязанностей военной службы и без заключения контракта о службе. -------------------------------- <29> ФЗ от 28.03.1998 N 53-ФЗ (ред. от 08.12.2011) "О воинской обязанности и военной службе" // СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.

В частности, в соответствии с п. 6 ст. 32 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" военнослужащие, назначенные на должность министра обороны РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти, в которых настоящим ФЗ предусмотрена военная служба, проходят военную службу в соответствующей должности без заключения контракта о прохождении военной службы. Контракт о прохождении военной службы, который был заключен военнослужащими до назначения на указанную должность, прекращает свое действие. За указанными военнослужащими сохраняется статус военнослужащих, проходящих военную службу по контракту. Таким образом, исполнение обязанностей военной службы осуществляется в различных формах. Но не все из них представляют собой юридическую форму осуществления права на труд. К формам реализации права на труд можно отнести лишь контракт о службе и исполнение обязанностей военной службы без заключения контракта для определенных категорий военнослужащих, занимающих высшие должности соответствующих органов исполнительной власти. И характерной причиной их отнесения к формам реализации права на труд является добровольный характер возникающих на их основании отношений. Так, в соответствии с п. 2 ст. 32 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" в контракте о прохождении военной службы закрепляются добровольность поступления лица на военную службу. Назначение на должность без заключения контракта (по п. 6 ст. 32 данного Закона) также содержит признак добровольности. Сам факт того, что лицо приступает к новым обязанностям, прекращающим действие контракта, свидетельствует о том, что оно добровольно берет на себя новые обязанности военной службы. В то же время прохождение военной службы по призыву может рассматриваться лишь в качестве долга и обязанности гражданина РФ (п. 1 ст. 59 Конституции РФ) <30>. -------------------------------- <30> Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что реализация права на труд может осуществляться не только в форме трудового договора. В процессе осуществления государственной службы реализация права на труд приобретает форму служебного контракта сложной правовой природы. Кроме того, реализация указанного права может происходить вне контрактных отношений на основании норм действующего законодательства, что характерно для служебных отношений в рамках военной службы.

Название документа