Народный суверенитет как приоритет современной конституционно-правовой политики Украины

НАРОДНЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ КАК ПРИОРИТЕТ СОВРЕМЕННОЙ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ УКРАИНЫ <*>

О. В. ЩЕРБАНЮК

Щербанюк Оксана Владимировна, доцент кафедры конституционного, административного и финансового права юридического факультета Черновицкого национального университета имени Ю. Федьковича (Украина), кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются связанные с проведением конституционно-правовой реформы 2012 г. проблемы конституционно-правовой политики современной Украины, анализируются моменты, которые касаются будущей Концепции изменений в Конституцию Украины.

Ключевые слова: правовая политика, конституционно-правовая политика, конституционная реформа, конституционная модернизация, парадигма конституционной модернизации, принцип народного суверенитета.

In the article related to the constitutional and legal reform in 2012 issues of constitutional and legal policy of modern Ukraine, analyzes the problems that relate to the future concept to the Constitution of Ukraine.

Key words: legal policy, constitutional and legal policy, constitutional reform, constitutional modernization paradigm of constitutional modernization, the principle of popular sovereignty.

В XX в. понятие "правовая политика" приобретает свой категориальный статус, становится полноправной категорией юридической науки, отражающей масштабные процессы развития общества, преобразования его правовой системы и упорядочения правовой жизни <1>. Речь идет о становлении новой научной теории, признанной объяснить сущность правовой политики, а также закономерности ее функционирования <2>. Правовой политикой идеи, взгляды, замыслы станут тогда, когда воплотятся в практической плоскости <3>. -------------------------------- <1> Малько А. В. Теория правовой политики: Монография. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 27. <2> Рыбаков О. Ю. Правовая политика как научная теория в юридических исследованиях // Право. Законодательство. Личность. 2010. N 2. С. 107 - 108. <3> Малько А. В. Указ. соч. С. 33.

Под правовой политикой А. В. Малько предлагает понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности <4>. -------------------------------- <4> Малько А. В. Указ. соч. С. 34.

Понятие "правовая политика" является близким по содержанию понятию "правовая реформа". Правовая реформа (реформа права) - это осуществление целенаправленных преобразований, результатом которых является постепенное формирование новой правовой системы либо появление у действующей системы новых качеств, черт или существенных признаков <5>. В Украине были попытки провести правовую (в частности, конституционную и судебную) реформу, но они не достигли тех целей, ради которых они затевались. Причины данного обстоятельства заключаются в том, что реформы не проводились системно, без полноценной правовой политики. Поэтому государство должно выдвинуть концепцию или программу конституционно-правовой реформы. -------------------------------- <5> Мальцев Г. В. Развитие права: к единению с разумом и наукой: Монография. М., 2005. С. 189.

Среди отраслевых видов правовой политики особое место занимает политика конституционная. В период конституционной модернизации она выдвигается на первый план среди иных разновидностей правовой политики. Как вполне обоснованно отмечает А. В. Малько, "данная категория в конституционном праве практически не исследована, не изучена ее природа, не дано соотношение с иными значимыми категориями и понятиями названной науки". В частности, А. В. Малько дает следующее определение конституционно-правовой политики - "это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма конституционно-правового регулирования, по оптимизации конституционного развития конкретной страны". Конституционно-правовая политика состоит в выработке и осуществлении юридических идей стратегического плана, в принятии, совершенствовании и реализации конституции и конституционного законодательства. Конституционно-правовая политика представляет собой систему приоритетов в конституционно-правовой сфере, основывается на общепризнанных нормах международного права. Она ориентирует общество на оптимизацию ее конституционно-правового регулирования <6>. Более того, теория конституционно-правовой политики - это новое направление в науке конституционного права. -------------------------------- <6> Малько А. В. Теория правовой политики: Монография. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 231.

Как справедливо отмечает известный украинский ученый-конституционалист, профессор А. А. Селиванов, конституционно-правовые проблемы возникают в процессе социальной практики и развития правовой мысли, а следовательно, их исследование обогащает не только теорию конституционного права, но и помогает избирать научно направленный путь развития всех составляющих демократического устройства государства, общественного строя, предусматривать формы и способы устранения конституционно-правовых коллизий, прогнозировать конституционализацию всех сфер государственной деятельности и системы общественных отношений <7>. Поэтому конституционно-правовая политика должна выработать юридические алгоритмы решения конституционных проблем, коллизий, кризисов, предлагать механизмы, работающие на опережение, связанные с четким юридическим планированием. Она постоянно должна уделять внимание Конституции и действующему законодательству <8>. Недостатки Конституции необходимо детально анализировать и делать соответствующие выводы. -------------------------------- <7> Селиванов А. А. Конституционные проблемы в современной теории права: доктрина стабильности и охраны Конституции Украины в контексте ее модернизации и эффективного конституционного правосудия. 2-е изд., доп. К.: Логос, 2011. С. 25. <8> Малько А. В. Указ. соч. С. 235.

Поэтому нужно заранее предусматривать, что инициаторам конституционной реформы нельзя допустить ни политических ошибок или научно-профессиональных, невзвешенных оценок относительно объективных тенденций в управлении государством, ни пренебрежения ради конъюнктуры власти конституционными принципами относительно прав и свобод человека или конституционными ценностями, достижениями в процессе построения демократического общества <9>. -------------------------------- <9> Селиванов А. А. Указ. соч. С. 27.

Центральной позицией конституционно-правовой модернизации является формирование подлинного народовластия, преодоления отчуждения власти и общества. Как бы пафосно или абстрактно это ни звучало, но именно эта проблема связана с признанием человека, его прав и свобод основной ценностью, с легитимностью существования властных институтов. Сразу необходимо отметить, что вряд ли допустимо рассматривать конституционную реформу как отдельную форму, вид модернизации или относить к конституционной модернизации реформу Конституции Украины, проведенную на основании Закона Украины от 8 декабря 2004 г. N 2222-IV "О внесении изменений в Конституцию Украины", поскольку конституционная модернизация предусматривает, во-первых, уважительное отношение к Конституции, невозможность нарушения ее в любом случае, во-вторых, "здоровый консерватизм", который предупреждает "деформацию определенного уровня конституционализма", и, в-третьих, четкое видение путей, уровней и границ конституционных изменений с методологически определенным видением конституционной модернизации <10>. -------------------------------- <10> Орзих М. Конституцiйна модернiзацiя та реформування: методологiя спiввiдношення та науково-прикладне значення // Право Украiни. 2012. N 8. С. 44.

Руководствуясь частью второй ст. 102 и в соответствии с п. 28 части первой ст. 106 Конституции Украины, 17 мая 2012 г. Президент Украины утвердил своим Указом <11> Положение о Конституционной Ассамблее и ее состав. Основной целью Конституционной Ассамблеи является наработка предложений относительно изменений в Конституцию Украины на основе обобщения практики реализации Основного Закона Украины с учетом достижений и тенденций развития современного конституционализма, обеспечения привлечения в установленном порядке к такой работе ведущих ученых, представителей гражданского общества и различных политических сил, международных экспертов Европейской комиссии "За демократию через право" (Венецианская комиссия), экспертов других международных учреждений и организаций. -------------------------------- <11> Указ Президента Украiни "Про Конституцiйну Асамблею" // Урядовий кур'ер вiд 22.05.2012. N 89.

По мнению главы Комиссии по вопросам осуществления народовластия профессора А. Селиванова, созыв Конституционной Ассамблеи означает старт реализации политической воли во внедрении конституционной модернизации. Поэтому важным шагом станет выявление специфических закономерностей при оценке реальной конституционно-правовой действительности, обеспечение изложения определенной юридической доктрины о конституционных понятиях и категориях <12>. -------------------------------- <12> Селиванов А. И. Мотивацiя сучасноi конституцiйноi модернiзацii в Украiнi // Конституцiйна Асамблея: полiтико-правовi аспекти дiяльностi. Бюлетень iнформацiйно-аналiтичних матерiалiв. 2012. N 2. С. 17.

По мнению И. Колиушко, существуют как минимум три важные причины, обосновывающие необходимость конституционной реформы <13>. Во-первых, на момент принятия Конституции в 1996 г. украинские законодатели не имели достаточных знаний и опыта для надлежащего утверждения конституционных принципов функционирования и развития некоторых институтов. Это привело к несовершенству конституционных положений или даже некорректному отображению целых правовых институтов. Например, недостаточное понимание доктрины прав человека привело к тому, что социально-экономические права были закреплены в такой же правовой форме, как и основополагающие права и свободы человека. Механизм организации власти не отвечает принципам республики со смешанной формой правления. Недостатки в регулировании центрального уровня исполнительной власти, в частности использование неопределенного понятия "другие центральные органы исполнительной власти", препятствовали корректному проведению административной реформы. Был заложен не лучший фундамент для развития местного самоуправления, а региональное самоуправление не предусмотрено Конституцией вообще. -------------------------------- <13> Колиушко И. Старт или фальстарт конституционной реформы? [Электронный ресурс] // Зеркало недели. Украина. 12.10.2012. N 36. URL: http://zn. ua/POLITICS/start_ili_falstart_konstitutsionnoy_reformy_-110308.php.

Во-вторых, идеи значительного количества конституционных положений были искажены при применении соответствующих норм. Неточности конституционных положений использовались субъектами политических отношений для того, чтобы присвоить себе как можно больше полномочий, избежать ответственности. Ряд положений нарушались и игнорировались властными субъектами. При подготовке и проведении конституционной реформы можно идентифицировать все проблемы применения Конституции и установить дополнительные гарантии, которые предотвратят злоупотребления властных субъектов в будущем. В-третьих, легитимность Конституции на данный момент является сомнительной. Первый удар по ней был нанесен изменениями 2004 г. Вред был причинен не только нарушением процедуры, но и мотивацией изменений и самим их необдуманным содержанием. Вторым ударом стало решение Конституционного Суда от 30 сентября 2010 г., которым Конституционный Суд постановил признать не отвечающими Конституции изменения 2004 г. (это после неоднократного применения и толкования соответствующих конституционных норм самим судом) и возобновить действие предыдущей редакции Конституции Украины. Вследствие этого решения в Украине изменилось конституционное регулирование, что является парадоксом в практике конституционализма. Именно поэтому Парламентская Ассамблея Совета Европы в своей Резолюции N 1755 от 4 октября 2010 г. "Функционирование демократических институтов в Украине" призвала Верховную Раду "инициировать всеобъемлющий процесс конституционной реформы с целью приведения Конституции Украины в полное соответствие с европейскими стандартами". И еще один удар по легитимности Конституции был нанесен при внесении в нее изменений 1 февраля 2011 г., когда среди голосовавших за соответствующее решение оказался даже депутат, который во время голосования находился за границей и имел при себе карточку для голосования. Нет гарантии, что он был единственным, за кого проголосовали вопреки его воле. К сожалению, практика государственного развития Украины в последние годы, стремительное, ненаучное реформирование Конституции Украины в 2004 г., отмена этой реформы в 2010 г. позволяют констатировать, что это - результат дефектной конституционной политики. Названные выше проблемы, связанные с содержанием конституционных положений, их применением и легитимностью, не могут быть решены иначе как путем конституционной реформы. Следовательно, необходимость в конституционной реформе в самом деле есть. Поэтому в первую очередь необходимо выделить приоритеты. По мнению директора Института государства и права Украины им. В. Корецкого, академика НАН Украины Ю. Шемшученко, к проблемам, которые касаются будущей Концепции изменений в Конституцию Украины, относятся: усиление конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина, в том числе реальное обеспечение их надлежащей судебной защиты, создание эффективного механизма их системной реализации в соответствии с лучшими мировыми стандартами; уточнение задач и роли государства в условиях усиления глобализационных процессов; необходимо наполнить реальным содержанием формулу Конституции о полновластии народа, о народе как едином источнике государственной власти в стране; особенной непоследовательностью в действующей Конституции характеризуются конституционные положения об организации государственной власти. Правильный в целом принцип разделения властей не охватывает все государственные органы. За его пределами находятся президент, прокуратура, другие контролирующие органы. Речь идет о закреплении действующего механизма сдержек и противовесов через оптимальное перераспределение полномочий между президентом, Верховной Радой, Кабинетом министров Украины, невозможности концентрации власти в одном центре, создании правовой основы эффективного сотрудничества президента, законодательной и исполнительной ветвей власти, их взаимной ответственности за осуществление государственной политики. Необходимо принять меры по обеспечению конституционных гарантий деятельности парламента как единого органа законодательной власти в Украине, поддержки и утверждения реального парламентаризма в Украине. Следующей проблемой, по мнению академика Ю. Шемшученко, является совершенствование судоустройства. Принятое в последнее время законодательство о судоустройстве и статусе судей, новый Уголовно-процессуальный кодекс Украины по своему нормативному духу отвечают европейским стандартам. Но существует объективный ресурс нормативно-конституционных изменений на пути расширения влияния народа на процесс правосудия. Также должны быть созданы необходимые конституционные основы регулирования местного самоуправления как основы конституционного устройства Украины, одного из важнейших принципов организации и функционирования публичной власти. На конституционном уровне регулирования эту систему следует привести к международным стандартам. И еще одна проблема, которую не следует обходить вниманием, это правовое гарантирование и защита Конституции, а также принципов конституционного устройства, базовых его принципов от негативных факторов. В действующей Конституции Украины (ст. 17) соответствующие нормы носят общий и неконкретный характер, поэтому в обновленном Основном Законе необходимо предусмотреть его охрану и защиту <14>. -------------------------------- <14> Шемшученко Ю. Вступне слово при вiдкриттi постiйно дiючого методологiчного семiнару "Методологiчнi проблеми оновлення Конституцii Украiни" // Конституцiйна Асамблея: полiтико-правовi аспекти дiяльностi. Бюлетень iнформацiйно-аналiтичних матерiалiв. 2012. N 7. С. 5 - 6.

Речь идет о концептуальной проработке этого вопроса, создании концепции конституционной реформы, аккумулировании всех предложений по совершенствованию конституционного законодательства. Такая работа может проявляться в разработке проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию Украины, в детальном и публичном обсуждении всех поправок и т. д. По мнению профессора А. Крусян, концепция обновления Конституции Украины как концептуально-методологическая основа для разработки текста соответствующего законопроекта должна содержать: методологические принципы; сформулированные направления (тенденции) современных конституционных изменений, в соответствии с которыми должно пройти обновление Конституции Украины <15>. Также следует отметить, что концепция конституционной модернизации исключает разработку новой редакции Конституции Украины. -------------------------------- <15> Крусян А. Методологiчнi питання оновлення Конституцii Украiни. Виступ на засiданнi постiйно дiючого методологiчного семiнару "Сучасний конституцiйний процес в Украiнi: проблеми теорii i практики" // Конституцiйна Асамблея: полiтико-правовi аспекти дiяльностi. Бюлетень iнформацiйно-аналiтичних матерiалiв. 2012. N 7. С. 15.

Сегодня актуально определить парадигму конституционной модернизации как планомерного, программного обеспеченного политико-правового процесса, который основан на взаимодействии научных и практических составляющих механизма усовершенствования текста (правовой определенности) каждой конституционной идеи, принципа, нормы, их согласованности в системном конституционном понимании <16>. -------------------------------- <16> Селиванов А. А. Конституционные проблемы в современной теории права: доктрина стабильности и охраны Конституции Украины в контексте ее модернизации и эффективного конституционного правосудия. 2-е изд., доп. К.: Логос, 2011. С. 35.

Как справедливо отмечает академик Национальной академии правовых наук Украины А. Селиванов <17>, следует особое внимание обратить на конституционно обязательные оговорки Конституционного Суда Украины, когда Основной Закон не подлежит модернизации, если предложенные изменения направлены на отмену или ограничение прав и свобод человека и гражданина. Запрет внесения изменений в Конституцию установлен в решениях и касается в особенности ситуаций: 1) когда изменяются статус или полномочия органов государственной власти, если это означало бы сужение содержания и объема закрепленного в ст. 38 Конституции права граждан участвовать в управлении государственными делами (Заключение от 25 марта 1999 г. N 1-в/1999); 2) если это способствует разбалансированию конституционной системы или несогласованности изменений с положениями Основного Закона или отсутствует системный подход к оценке изменений в Конституции Украины и действующих ее положений (Заключение от 14 марта 2001 г. N 1-в/2001); 3) если ограничиваются гарантии права на справедливый и беспристрастный суд при спорах о содержании конституционных прав и свобод, ликвидации существующего права граждан на обращение в Конституционный Суд по вопросам официального толкования Конституции и законов (Заключение от 14 марта 2001 г. N 1-в/2001); 4) если изменяется порядок волеизъявления избранных обществом представителей органов государственной власти (Заключение от 14 марта 2001 г. N 1-в/2001); 5) в случае ограничения полномочий органов местного самоуправления (Заключение от 15 января 2008 г. N 1-в/2008) и т. д. -------------------------------- <17> Селиванов А. Мотивацiя сучасноi конституцiйноi модернiзацii в Украiнi. Конституцiйна Асамблея: полiтико-правовi аспекти дiяльностi // Бюлетень iнформацiйно-аналiтичних матерiалiв. 2012. N 2. С. 19 - 20.

По утверждению секретаря Конституционной Ассамблеи М. И. Ставнийчук, осуществление системного обновления конституционного регулирования общественных отношений в Украине должно происходить путем внесения изменений в Конституцию Украины. На данном этапе необходимо переосмыслить сформированные в прошлом представления, многие из которых уже опровергнуты практикой. Концептуально системный и комплексный подход может предусматривать подготовку и нескольких законопроектов о внесении изменений в Основной Закон Украины. Собственно, о пакете законопроектов говорится в соответствующих рекомендациях для Конституционной Ассамблеи от Европейской комиссии "За демократию через право" (Венецианской комиссии). Таким образом, для того чтобы конституционно-правовая реформа завершилась успешно, нужна системная, последовательная и научно обоснованная деятельность, лежащая в основе данной реформы. Нужна конституционно-правовая политика. Модернизированная Конституция Украины должна основываться на положениях действующей Конституции Украины и развивать их. В ней должен быть обеспечен принцип реализации народного суверенитета. В частности, по нашему мнению, необходимо дать определение категории "власть народа", понятию украинской нации как политической нации, порядку делегирования части полномочий органам государственной власти и органам местного самоуправления, а также конституционно определить формы реализации народовластия самим народом. Модернизационный подход к Конституции Украины должен быть ориентирован на утверждение человека как высшей ценности общества и государства. Права и свободы человека и гражданина, гарантии их реализации и защиты нужно изложить системно, комплексно, избегая декларативности в их закреплении.

Название документа