Канадская модель парламентского контроля: проблемы эффективности

КАНАДСКАЯ МОДЕЛЬ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ: ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ <*>

С. В. КАБЫШЕВ

Кабышев Сергей Владимирович, доцент Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются реформы правительства консерваторов, находящихся у власти в Канаде с 2006 г., в сфере контроля за исполнительной властью. Анализируются мнения канадских политиков и исследователей, подводящих промежуточные итоги этих реформ. Делается вывод об эффективности введения ряда новых парламентских уполномоченных и о кризисе традиционных форм парламентского контроля со стороны оппозиции.

Ключевые слова: парламентский контроль в Канаде, парламентские уполномоченные, подотчетность, ответственность, независимость, оппозиция.

This article reviews the reforms of Conservative government, which has been in power in Canada since 2006 in the area of control of the executive branch. An analysis has been made of the opinions of Canadian politicians and researchers, who are summing up the interim results of these reforms. The conclusion is drawn about effectiveness of introduction of a number of new authorized representatives of Parliament and about the crisis of the traditional forms of parliamentary control on the part of opposition.

Key words: parliamentary control in Canada, authorized representatives of Parliament, accountability, responsibility, independence, opposition.

Контроль над правительством является одним из важнейших инструментов народного представительства. Институт парламента возник вследствие борьбы за возможность контролировать королевские расходы. На современном этапе развития парламентский контроль является важнейшим элементом социального управления <1>. Представляя интересы своих избирателей, парламент осуществляет контроль от их имени, обеспечивая демократический режим властвования. В то же время задача парламентского контроля - не только заставить правительство отвечать за свои действия, но и помочь ему эффективно осуществлять свои функции. -------------------------------- <1> См.: Автономов А. С. Парламентский контроль // Парламентское право России. М., 1999. С. 183 - 184.

Канада как бывшая колония Великобритании унаследовала от метрополии вестминстерскую модель управления, при которой правительство формируется из членов партии, победившей на выборах в парламент. Министры, оставаясь членами Палаты общин, таким образом, получают возможность контролировать в том числе и сами себя. Не рассматривая в рамках настоящей статьи достоинства и недостатки вестминстерской системы управления, отметим, что вслед за Великобританией в Канаде был нарушен баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти <2>. Это выразилось в коррупционных скандалах, ставших причиной смены правительства лейбористов, долгое время находившихся у власти. Пришедшее ему на смену правительство С. Харпера предложило план действий, направленных на повышение ответственности правительства и предотвращение коррупции. -------------------------------- <2> См.: Donald J. Savoie. Court government and the collapse of the accountability in Canada and the United Kingdom. Toronto, 2008.

12 декабря 2006 г. была получена королевская санкция на закон, принятый парламентом Канады (Federal Accountability Act <3>), именуемый в дальнейшем "Закон об ответственности Правительства", которым были внесены изменения более чем в шестьдесят действующих законов. -------------------------------- <3> URL: http://www. faa-lfi. gc. ca/docs.

Ответственность является краеугольным камнем канадской системы управления, при которой правительство подотчетно обществу. Установление жесткой системы ответственности необходимо для того, чтобы общество было уверено в том, что правительство страны эффективно использует средства налогоплательщиков. Кроме того, такая система позволяет поддерживать высокие этические стандарты поведения должностных лиц, которые должны быть готовы давать публичный отчет о достигнутых ими результатах. Бюро Тайного совета Канады, являющееся аппаратом премьер-министра, разработало Руководство для министров, которое так и называется: "Ответственное правительство" <4>. Этот документ устанавливает обязанности и сферы ответственности членов правительства. В частности, такое требование, как соблюдение внепартийного принципа государственной службы. Членами правительства могут быть граждане разных политических взглядов, но это не должно им мешать добросовестно, честно и непредвзято выполнять свои функции служения обществу. -------------------------------- <4> См.: официальный сайт бюро Тайного совета: http://www. pco-bcp. gc. ca.

Общество осуществляет контроль за правительством через своих представителей в парламенте, поэтому было предложено расширить традиционные формы парламентского контроля, учредив несколько новых уполномоченных парламента. В 2006 г. был принят Кодекс правил поведения при конфликте интересов для государственных служащих (Conflict of interest and Post-Employment Code for Public Office Holders and the Values and Ethics Code for and the Public Service), который ввел еще одного парламентского уполномоченного по конфликтам интересов и этике. Он контролирует исполнение данного Кодекса и проводит официальные расследования. В случае нарушения государственным служащим правил, установленных Кодексом, уполномоченный может налагать на них денежные взыскания в виде штрафов до 500 канадских долларов. Премьер-министр также не может игнорировать решения уполномоченного по всем вопросам его компетенции. Чиновникам запрещено принимать участие в голосованиях по вопросам, связанным с их личными коммерческими интересами. Внесены изменения в Закон о лоббировании (Lobbying Act) и Кодекс поведения лоббистов (Lobbyists Code of Conduct). В настоящее время в Канаде действует более 5182 лоббистов. За пять лет действия нового порядка регистрации их количество увеличилось почти на 500. Частные лица, получающие вознаграждение за то, что контактируют с чиновниками в связи с вопросами, касающимися принятия решений правительства, должны проходить публичную регистрацию. Любая информация, полученная в результате таких контактов, должна быть достоянием общественности. Тем не менее сложилась ситуация, что чаще требования не исполнялись, а главный регистратор лоббистов не имел достаточных полномочий по эффективному контролю. В связи с этим была учреждена новая должность уполномоченного по лоббированию в качестве независимого парламентского представителя. Уполномоченный по лоббированию имеет право: - проверять предоставляемую лоббистами информацию об их контактах с высокопоставленными государственными чиновниками и публиковать ее на WEB-сайте; - обращаться к высокопоставленным государственным чиновникам с просьбой о проверке точности и честности сведений о контактах, полученных ими от лоббистов, и при необходимости сообщать в парламент фамилии чиновников, не откликающихся на подобные просьбы; - проводить подробные расследования, в том числе выписывать предписания, согласно которым лица должны предоставлять любые документы, необходимые для ведения расследования и содержащие сведения о возможных фактах нарушения Закона о лоббировании; - запретить любому лоббисту, виновному в каком-либо нарушении, контактировать с правительством в качестве оплачиваемого лоббиста на срок до двух лет, если комиссар сочтет, что в данном случае речь идет об общественном интересе; - публиковать фамилии нарушителей в докладах, представляемых в парламент; - инициировать программы, целью которых является ознакомление общественности, лоббистов и их клиентов, а также государственных чиновников с требованиями, существующими в области лоббирования. - Лоббисты должны регистрировать свои действия в отношении высокопоставленных государственных чиновников. Они должны, в частности, указывать, с кем, когда и по какому вопросу они встречались, а также указывать другие сведения, которые требуется сообщать. С целью облегчения административного бремени правительством приняты регламенты, ограничивающие эту деятельность заранее организованными контактами (личными встречами и разговорами по телефону). Именно такие контакты предпочитают лоббисты для ведения дел с правительством. - Министрам, сотрудникам аппаратов министров и высокопоставленным чиновникам запрещается регистрироваться и действовать в качестве лоббистов при правительстве Канады в течение пяти лет после оставления ими своего поста. Из соображений справедливости уполномоченный имеет возможность исключать из этих ограничений частных лиц (например, сотрудников из числа административного персонала или студентов, работающих в аппарате министра, или лиц из частного сектора, работающих на государственной службе в рамках какой-либо программы обмена управленческими кадрами), в соответствии с критериями, определенными законом. - Запрещено выплачивать денежные вознаграждения, чем-либо обусловленные или связанные с результатами лоббистско-консультативной деятельности. В качестве дополнительной меры внесены изменения в Закон об использовании государственных финансов (Financial Administration Act), чтобы все контракты и соглашения с правительством содержали положения, запрещающие выплаты лоббистам вознаграждений, обусловленных результатами этих сделок. - С двух до десяти лет продлевается срок, в течение которого можно расследовать и преследовать по закону факты нарушения Закона о лоббировании. В рамках этого десятилетнего срока уполномоченный располагает пятью годами, чтобы пополнить результаты своего расследования, после того как примет к рассмотрению дело о возможных нарушениях. Важным элементом системы "ответственного правительства" является прозрачность и достоверность финансовых прогнозов и процедур бюджетного планирования. Учреждение новой должности парламентского офицера по бюджету (Parliamentary Budget officer) обеспечивает парламент дополнительными инструментами контроля благодаря таким его положениям, как: - проведение оценки затрат, предлагаемых правительством; - проведение исследований по финансовым вопросам и направление в парламент результатов объективных анализов финансовой ситуации и текущей национальной экономики. Для осуществления этих полномочий министерства и ведомства должны своевременно предоставлять ему точные сведения. Кроме того, установлено, что правительство обязано публиковать как ежемесячные финансовые сводки, так и материалы, посвященные финансовому планированию. Важно отметить, что министры не занимаются кадровой работой и распределением денежных средств в министерстве. Это прерогатива первых заместителей министра, которые являются руководителями государственных служащих соответствующего ведомства и подчиняются клерку Бюро Тайного совета. Первых заместителей министра обязали являться в комитеты Сената и Палаты общин и давать отчет о своей работе и мерах, предпринимаемых в министерствах по обеспечению эффективности внутреннего финансового аудита. В связи с этим были расширены функции Генерального аудитора Канады. Так, он был наделен полномочиями финансовых расследований. Кроме того, одной из гарантий баланса осуществления властей является закрепление в Регламенте Палаты общин парламента Канады правила, согласно которому в противовес Генеральному аудитору комитет Палаты общин по государственным счетам возглавляет представитель оппозиционной партии <5>. -------------------------------- <5> См.: официальный сайт парламента Канады: http://www. parl. gc. ca.

В целях повышения прозрачности при замещении государственных должностей создается Комиссия по назначению на эти должности при аппарате премьер-министра, которая будет осуществлять контроль за тем, чтобы назначения происходили на основе заслуг выдвигаемых на пост лиц. Для оздоровления процедуры государственных сделок вводится должность независимого инспектора по контролю за снабжением, который будет выполнять следующие задачи: - постоянно следить за практикой предоставления контрактов на уровне правительства в целях обеспечения их справедливости и прозрачности и вносить рекомендации по совершенствованию этой практики; - рассматривать жалобы от потенциальных поставщиков после предоставления контрактов на покупку товаров или услуг, стоимость которых ниже предусмотренного Соглашением о внутренней торговле порога (25000 для товаров и 100000 канадских долларов для услуг); - давать рекомендации министерству, для которого заключалась торговая сделка, если инспектор сочтет, что поступившая к нему жалоба обоснованна. Правительство примет специальное предписание, позволяющее инспектору рекомендовать, чтобы лица или организации, сделавшие предложения о поставке товаров или выполнении подряда, но получившие отказ, имели право на возмещение стоимости подготовки их предложения и потери прибыли из расчета 10% от цены сделки; - рассматривать жалобы, касающиеся осуществления сделок о покупке товаров и услуг; - руководить программой урегулирования конфликтов, связанных с рыночными операциями; - представлять ежегодные отчеты о деятельности и результатах в Агентство общественных работ и правительственных служб Канады, которое, в свою очередь, передаст их в парламент. Кроме того, правительство намерено пригласить независимого специалиста по заключению сделок, который должен будет подвергнуть анализу проект политики в области снабжения и определить, насколько содержащиеся в ней требования могут способствовать укреплению справедливости, открытости и прозрачности процедур предоставления контрактов. На основании Закона "Об ответственности Правительства" внесены изменения в процедурные правила предоставления контрактов на рекламную деятельность и исследования общественного мнения. Принятие этих мер должно препятствовать предоставлению или использованию подобных контрактов в пользу чьих-либо сторонников или по политическим соображениям. В системе мер противодействия коррупции существенную роль играет механизм обеспечения реальной защитой лиц, сообщающих об уголовно наказуемых действиях государственных служащих. Вводится еще один парламентский уполномоченный по проверке честности и неподкупности сотрудников правительственных учреждений, который будет контролировать исполнение специального Закона о защите государственных служащих, раскрывающих информацию о неправомерных действиях (Public Servants Disclosure Protection Act). По этому закону предусматривается создание специального независимого суда, состоящего из действующих и бывших судей, которые вправе требовать применения дисциплинарных мер к нарушителям. В Законе о доступе к информации (Access to Information Act) вводятся новые нормы о запрете разглашения сведений, полученных в ходе расследования. Государственные служащие, сообщающие о фактах коррупции, могут поощряться премиями в размере до 1000 канадских долларов. Расширяется сфера действия Закона о доступе к информации, что позволяет еще больше сделать открытой и прозрачной деятельность Правительства. Законом об ответственности Правительства введен еще один парламентский уполномоченный по проверке частных лиц и организаций, получающих средства из государственной казны. Главный парламентский ревизор обладает достаточно широкими полномочиями по ведению расследования порядка использования государственных средств. Он также получает дополнительные гарантии в виде иммунитета от возможных уголовных преследований и привлечения к административной ответственности, принуждения к выступлению в качестве свидетеля в связи с его официальными функциями. Усилены уголовно-правовые меры за коррупционные преступления. Так, в Закон об использовании государственных средств (Financial Administration Act) введены санкции для чиновников в виде содержания под стражей до пяти лет - за хищение средств в размере до 5000 канадских долларов и до 14 лет - за хищение средств в размере, превышающем 5000 канадских долларов. Также была введена должность независимого директора по уголовному преследованию, который не будет подчиняться Министру юстиции. Подобная модель опробована в трех провинциях Канады (Британская Колумбия, Новая Шотландия и Квебек), а также в Великобритании, Австрии и Ирландии. Прошло пять лет, и можно подвести некоторые итоги эффективности проведенных реформ. По мнению канадских политиков и исследователей, усиление влияния парламентских офицеров привело к снижению роли парламента. Происходит "бюрократизация" и сращивание парламентских офицеров с исполнительной властью <6>. Во многом это связано с порядком их назначения, в котором участвуют обе власти. В своем стремлении быть объективными парламентские уполномоченные становятся независимыми и от парламента. Они начинают напрямую апеллировать к общественности, что отражает агрессивный цинизм, который сейчас пронизывает всю канадскую политическую культуру <7>. Объясняется это тем, что после победы на досрочных федеральных выборах в Канаде 2011 г. консерваторы впервые за 17 лет получили большинство в парламенте. Это позволило премьер-министру Канады С. Харперу действовать более самостоятельно и активно, не оглядываясь на оппозицию. На съезде Консервативной партии 13 июня 2011 г. он заявил: "Мы знаем, каковы наши интересы и кто наши друзья, и занимаем твердые, принципиальные и независимые позиции" <8>. -------------------------------- <6> См.: Paul G. Thomas. The past, present and future of officers of Parliament // Canadian Public Administration. 2008. Vol. 9. <7> См.: Furi, Megan Michelle. Officers of Parliament: A Study in Government Adaptation. Thesis. University of Saskatchewan. 2012. P. 3. <8> Prime Minister Steven Harper's 2011 Convention Speech, June 13, 2011. URL: http://www. conservative. ca/press/news_releases/prime_minister_stephen_harper_s_2011_convention_speech.

Больше всех в контроле за исполнительной властью заинтересована оппозиция. Прежде всего она должна эффективно использовать традиционные формы парламентского контроля: запросы, дебаты, слушания (на пленарных заседаниях или в парламентских комиссиях). Представители оппозиции должны активно формировать и повестку работы парламентских уполномоченных. Но они этого не делают. Что это, как не кризис традиционного парламентаризма <9>? И вообще, не являются ли парламентские привилегии анахронизмом? Может, прав был С. Харпер, тем более что у парламентских уполномоченных есть вполне определенные успехи <10> и их деятельность основана на канадской Хартии прав и свобод. Они прежде всего защищают конституционные права и свободы, а не интересы парламентских групп <11>. -------------------------------- <9> См.: Peter H. Russell, Lorne Sossin. Parliamentary Democracy in Crisis. University of Toronto Press. 2009. <10> См.: Ann Chaplin. Officers of Parliament: Accountability, Virtue and the Constitution - Collection Minerve. Editions Yvon Blais. 2011. P. 188. <11> См.: Tom Axworthy. Twenty Five Ways to Improve Parliament // Journal of Parliamentary and Political Law. Ottawa. 2009. Vol. III. N 1.

Данные меры были призваны продемонстрировать гражданам Канады, что их правительство действует во благо общества на основе принципов ответственности и неподкупности. Таким образом, можно спорить о том, выполняют ли парламентские уполномоченные собственно контрольную функцию современного парламента Канады либо они выражают интересы непосредственно народа, но в результате реально произошло повышение ответственности, профессионализма и прозрачности деятельности правительства. Это подтверждается и победой консервативной партии, и многочисленными международными рейтингами, в которых Канада последние пять лет неизменно входит в число мировых лидеров по качеству жизни, борьбе с коррупцией, эффективности управления, уровню политических и экономических свобод, созданию благоприятного климата для бизнеса и др. <12>. -------------------------------- <12> См.: официальные сайты ООН и других международных организаций: http://www. un. org; http://www. heritage. org; http://www. eiu. com; http://www. freedomhouse. org; http://www. transparency. org.

Актуальность канадского опыта контроля за исполнительной властью для России очевидна и требует глубокого исследования на предмет возможного использования.

Название документа