Развитие правовых основ гражданского урегулирования кризисов в рамках Европейского союза и НАТО

РАЗВИТИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ГРАЖДАНСКОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ КРИЗИСОВ В РАМКАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И НАТО

В. Ю. СЛЕПАК

Слепак Виталий Юрьевич, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры права Европейского союза Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

В статье рассматривается развитие правовых основ гражданского урегулирования кризисов в рамках Европейского союза и НАТО.

Ключевые слова: Европейский союз; НАТО; гражданское урегулирование кризисов; миссии.

The development of legal basics of peaceful settlement of conflicts in the framework of the European union and NATO V. Yu. Slepak

Slepak Vitaliy Yuryevitch, candidate of laws, lecturer of the european law Department of Kutafin Moscow state law university (MSAL).

The article is concerned with the development of legal basics of peaceful settlement of conflicts in the framework of the European union and NATO.

Key words: the European union; NATO; peaceful settlement of conflicts; missions.

Как известно, в соответствии со ст. 42 Договора о Европейском союзе общая политика безопасности и обороны, будучи составной частью общей внешней политики и политики безопасности, обеспечивает Союзу способность к оперативным действиям, опирающуюся на гражданские и военные средства. Идея проведения миротворческих операций с использованием гражданских средств возникла через год после того, как ЕС начал осуществлять правовое регулирование деятельности по урегулированию кризисов военными средствами. Стратегия гражданского урегулирования кризисов, в рамках которой ЕС обязался проводить в проблемных регионах планеты такие "миссии", как содействие в обеспечении правопорядка ("полицейские миссии"), помощь в становлении и укреплении судебной и пенитенциарной системы (миссии "правовое государство"), управленческих структур (миссии "гражданская администрация"), в защите гражданского населения (миссии "гражданская оборона"), была предусмотрена в Заключении Европейского Совета, принятом по итогам сессии 19 - 20 июня 2000 г. в Санта-Мариа да Фейра <1>. Впоследствии указанный перечень возможных гражданских миссий был дополнен, в частности, такими видами миссий, как наблюдательные миссии и поддержка специальных представителей Союза в соответствующем регионе <2>. -------------------------------- <1> Заключение Европейского Совета от 19 июня 2000 г. N 200/1/00. <2> ESDP developments and the Headline Goal 2010 - reply to the annual report of the Council submitted on behalf of the Defence Committee by Konstantinos Vrettosl // Assembly of Western European Union - European Security and Defence Assembly. Doc. A/1898 15.05.2005.

Несмотря на интенсивное военное строительство, ЕС гораздо раньше оказался готовым именно к проведению подобных небольших гражданских и военно-гражданских операций <3>. Для проведения этих миссий государствами-членами в распоряжение Союза выделяются необходимые "гражданские потенциалы" (§ 3 ст. 42 Договора о ЕС), в том числе 5700 сотрудников полиции для проведения "полицейских миссий" ("Глобальная гражданская цель-2008" <4>). В рамках данного резерва Союз должен иметь возможность оперативно (в течение срока до 30 дней) размещать на месте операции 1400 полицейских или жандармов <5>. -------------------------------- <3> Количество уже осуществленных или осуществляемых Союзом миссий гражданского характера (в том числе полицейских) превышает сегодня количество проведенных им военных операций. <4> Утверждена Европейским Советом в расчете на постепенную реализацию до 2008 г., пункт 61 Заключения Европейского Совета 16238/1/04 REV1 от 17 декабря 2004 г. Наблюдение за реализацией "Глобальной цели-2008" осуществляет вспомогательная инстанция Совета - Комитет по гражданским аспектам урегулирования кризисов. <5> См.: Декларация министров иностранных дел государств - членов Европейского союза в рамках конференции по вопросам выдвижения обязательств в сфере гражданских потенциалов от 22 ноября 2004 г.

Государства - члены ЕС с опережением графика выполнили поставленные Европейским Советом задачи по выделению в распоряжение интеграционного объединения гражданских контингентов, необходимых для проведения Союзом широкого спектра гражданских миротворческих операций. У ЕС имеются достаточные силы и средства для поддержания порядка в зоне проведения гражданских операций, обеспечения господства права, защиты гражданского населения, обеспечения гражданского правления. Среди новых задач, требующих первоочередного решения, назывались улучшение координации между ОПБО и внешними действиями ЕС, гражданским и военным инструментарием, различными составляющими гражданской операции и обеспечение единой системы соподчинения всех звеньев командования миссиями. В связи с необходимостью решения этих задач в ноябре 2007 г. Советом была утверждена новая "Глобальная гражданская цель-2010" <6>. Она направлена на расширение возможностей ЕС в сфере урегулирования кризисов. При этом помимо положений о развитии необходимых потенциалов, более тесном сотрудничестве с правоохранительными органами государств, в которых проводится операция, усилении координации и взаимодействия между государствами-членами и сотрудничестве с международными организациями она предусматривает и положение о том, что для реализации задач по урегулированию кризисов ЕС должен использовать все средства, как доступные ему в рамках ОПБО, так и имеющиеся в Европейском сообществе и в третьей опоре <7>. Это может служить проявлением начавшегося процесса сближения механизмов регулирования, существующих в рамках различных опор ЕС, а даже ограниченное и осторожное использование механизмов коммунитарного права может существенно расширить возможности ОПБО в целом. -------------------------------- <6> Civilian Headline Goal 2010 14823/07. 09.11.2007. <7> Ныне пространство свободы, безопасности и правосудия (раздел V Договора о функционировании Европейского союза).

Важно отметить, что в связи с вступлением в силу Лиссабонского договора само деление на опоры упраздняется, аппарат Высокого представителя, как и сам представитель, ответственный за реализацию данных направлений в рамках ОВПБ, входит в Комиссию, что в большой степени должно способствовать развитию описанных выше процессов и в конечном счете может привести к полномасштабному применению коммунитарных возможностей при реализации ОПБО. Готовность реализовать заложенные Лиссабонским договором правовые возможности высказывается и отдельными государствами - членами ЕС. 6 декабря 2010 г. в письме в адрес Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности (Веймарское письмо) министры иностранных дел Франции, Германии и Польши высказали пожелания усилить взаимодействие гражданской и военной составляющей ОПБО, что может усилить ОПБО для наиболее полной реализации возможностей, заложенных Лиссабонским договором. Эта инициатива получила одобрение как со стороны Высокого представителя, так и Совета ЕС. На изменения "правового ландшафта" указывается и в заключении Совета Европейского союза от 21 марта 2011 г., принятом по итогам 3078 заседания Совета по иностранным делам, подчеркивающем необходимость дальнейшего развития правового регулирования гражданских миссий в указанном направлении. Представляется, что более четкое оформление все эти инициативы получат в новой Глобальной гражданской цели. Закрепление гражданского урегулирования кризисов в качестве одного из элементов ОПБО дает Союзу возможность осуществлять весь спектр миротворческих операций, начиная с предотвращения конфликтов и заканчивая постконфликтным регулированием. При этом гражданские миссии, проводимые Союзом, позволяют не только поддерживать мир и безопасность в регионе, но и активно участвовать в восстановлении гражданских органов управления, содействовать им в их деятельности, а зачастую и оказывать финансовую поддержку, необходимую для реализации вышеописанных задач, что выгодно отличает ЕС от других международных организаций, ответственных за поддержание мира и безопасности. Говоря о других международных организациях, в первую очередь необходимо упомянуть НАТО - основного партнера ЕС по миротворческой деятельности. В соответствии с § 2 ст. 42 Договора о ЕС ОПБО уважает обязательства, вытекающие из Североатлантического договора для отдельных государств-членов, а также устанавливает, что ОВПБ является совместимой с общей политикой безопасности и обороны, установленной в рамках Альянса. Эта формула во многом определяет характер взаимодействия ЕС и НАТО - Союз действует самостоятельно в тех случаях, когда НАТО в целом не задействована. Но если в отношении военных операций ЕС преимущественно действует, когда конфликтная ситуация неинтересна Альянсу <8>, то в случае необходимости урегулирования кризиса гражданскими средствами ЕС обладает конкурентным преимуществом перед НАТО в силу наличия у него гораздо более развитого организационного механизма в этой сфере. -------------------------------- <8> Зависимость военных потенциалов ЕС от ресурсов НАТО, что ведет к определенной политической зависимости, отмечают многие эксперты.

Нельзя сказать, что в рамках НАТО не предусматривается урегулирование кризисов невоенными методами <9>. Но акцент преимущественно делается на таких видах операций, как оказание гуманитарной помощи, миротворчество и принуждение к миру. При этом специальных механизмов в НАТО так и не создано <10>, а все операции осуществляются многонациональными объединенными оперативно-тактическими группами. Таким образом, акцент делается на обеспечение мирного процесса путем силового присутствия, а не содействия в становлении органов управления и помощи им в осуществлении их функций (т. е. задач, решаемых ЕС при проведении операций "правовое государство", "гражданская администрация" и др.). -------------------------------- <9> Хотя формально такое разделение отсутствует. Операции НАТО по правовым основаниям их проведения делятся на те операции, которые проводятся на основании ст. 5 Североатлантического договора для реализации мер по коллективной самообороне, и все иные, называемые в документах Альянса операциями по поддержанию мира (которые и могут включать невоенные способы). <10> Исключение составляют отдельные должностные лица, ответственные за отдельные "гражданские элементы" кризисного регулирования: например, Старший гражданский представитель в Афганистане, Гражданско-военный советник по координации в гражданско-военной ячейке Военного штаба ЕС и др.

В связи со сложившимся положением дел можно говорить о некотором разделении труда: ЕС начинает самостоятельную миссию в регионе после того, как НАТО принимает решение о сворачивании "силового контингента" либо в целях поддержки "силовой составляющей" НАТО при проведении операции Альянсом. Это имело место в Боснии и Герцеговине, когда ЕС сменил НАТО в этом регионе, проведя полицейскую миссию MPUE, этот процесс можно наблюдать в настоящее время при проведении операции ЕС "правовое государство Ирак" (EUJUST LEX/Iraq). Попытка изменить ситуацию сделана руководством НАТО в 2011 г. с принятием такого документа, как "Политическое руководство по вопросу совершенствования механизмов участия НАТО в стабилизации и восстановлении". В нем отмечается необходимость проведения реформы организационной структуры Альянса с тем, чтобы дать организации возможность полноценно участвовать в стабилизации обстановки в регионе и его восстановлении после завершения силового этапа операции. При этом отдельно указывается на то, что этап постконфликтного урегулирования должен предусматриваться еще на стадии планирования операции. Перечень предусмотренных в § 4 Политического руководства путей содействия стабилизации, конкретизированный § 12 данного документа, позволяет сделать вывод о том, что он практически идентичен тем, которые указаны в "Глобальной гражданской цели-2010" в качестве возможных гражданских миссий Союза. Отдельно упоминается необходимость усиления гражданско-военной координации, задачи, поставленной в Европейском союзе еще в 2008 г. с принятием "Глобальной гражданской цели-2010". Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время уже не Европейский союз вынужден прибегать к рецепции норм, разработанных в рамках НАТО <11>, а сам Альянс начинает обращаться к праву Союза в поисках оптимальных решений. -------------------------------- <11> Это касается и порядка формирования сил быстрого реагирования, и структуры органов управления ими.

Еще одним, правда косвенным, подтверждением этого является указание в § 2 Политического руководства на ЕС как стратегического партнера, в тесном взаимодействии с которым должно строиться формирование этого направления деятельности Альянса. Эта инициатива явно взаимна. В рассмотренном выше Веймарском письме, поддержанном институтами Союза, помимо прочего содержится призыв к укреплению взаимодействия между ЕС и НАТО в деле развития потенциалов и "поиске новых методов развития и оптимизации потенциалов (т. е. объединение усилий, специализация)". В случае реализации инициативы по взаимодействию и развитию специализации в деле кризисного регулирования возможно, что произойдет юридическое закрепление фактически сложившегося "разделения труда" <12> в вопросах кризисного регулирования, описанного выше. В этом случае ЕС может рассматриваться в качестве некоего "агента" НАТО по вопросам кризисного регулирования гражданскими средствами, вроде того, как подобным агентом выступал Западноевропейский союз (ЗЕС) для ЕС на ранних этапах формирования ОПБО. Нельзя также исключать и другой сценарий - деятельность ЕС по регулированию кризисов гражданскими средствами будет свернута после того, как в рамках НАТО будут созданы необходимые механизмы. Но эта возможность сохраняется и при первом сценарии - не стоит забывать, что ЗЕС был ликвидирован после того, как в Европейском союзе были полностью воспроизведены все его механизмы в сфере обеспечения безопасности и миротворчества. -------------------------------- <12> Вероятно, что именно это и имелось в виду авторами Веймарского письма в процитированном выше отрывке.

Название документа