Гражданско-процессуальные аспекты актов Совета Европы

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ГРАЖДАНСКО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ АКТОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 15 января 2013 года

А. КИСЕЛЕВ

Киселев Алексей, юрист, Киров.

В 2011 году Россия отправила первый отчет об исполнении обязательств, взятых при подписании Европейской социальной хартии (пересмотренной), а до публикации первых заключений Европейского комитета по социальным правам осталось несколько недель. Если с точки зрения материального права значение этого и последующих заключений очевидно, то с процессуально-правовой позиции ясно далеко не все.

Ключевые слова: Хартия, Комитет, соответствие, пересмотр, Конституция, кодекс.

Прежде всего, мы определим соотношение процедуры проверки соответствия национального законодательства Комитетом положениям и духу пересмотренной Хартии и процедуры, описанной в главе 24 ГПК РФ, а также последствия выявления противоречий для вынесенных решений, учитывая российскую специфику трудовых, семейных и иных отношений, охватываемых положениями пересмотренной Хартии.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ КОМИТЕТА И ПРОВЕРКА СООТВЕТСТВИЯ

Статья 251 ГПК РФ предоставляет право гражданину, организации, считающим, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурору в пределах своей компетенции обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Пересмотренная Европейская социальная хартия, являясь в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ частью российской правовой системы, имеет большую юридическую силу и, значит, приоритет над иными нормативными правовыми актами. То есть обязательства, перечисленные в Хартии 1996 года, принятые государством, связывают его, вне зависимости от того, закреплены они во внутреннем законодательстве или нет. Права, гарантированные Хартией, в отношении которых есть признание государством, подлежат соблюдению всеми органами власти, а нормы, их содержащие, - применению. Поскольку требования статей Гражданского процессуального кодекса, предъявляемые к исковому заявлению, применяются и в отношении заявлений о признании нормативного правового акта противоречащим нормативному правовому акту с большей юридической силой, то можно сделать поверхностный вывод, что при соблюдении формальных требований заявителем Верховный Суд РФ не сможет отказать в принятии и рассмотрении его заявления или возвратить заявление о несоответствии закона Хартии. Но есть обстоятельства, заставляющие усомниться в правомерности и однозначности этого простого вывода. Итак, Европейская социальная хартия (пересмотренная), принятая в Страсбурге 03.05.1996, ратифицирована Федеральным законом от 03.06.2009 N 101-ФЗ и вступила в силу для России 01.12.2009. В соответствии с частью IV, ст. C, осуществление правовых обязательств, содержащихся в настоящей Хартии, подлежит такому же контролю, что и в Европейской социальной хартии. Согласно ст. 21 ч. IV Европейской социальной хартии в редакции 1961 года, Договаривающиеся Стороны должны каждые два года по установленной форме высылать доклады (отчеты) об имплементации и применении положений Хартии, обязательства по которым взяты ими. В силу п. 2 части 1 Регламента Европейского комитета по социальным правам <1> данный орган проверяет соответствие ситуации в государстве - участнике положениям Европейской социальной хартии 1961 года, Дополнительного Протокола 1988 года и Европейской социальной хартии (пересмотренной). В соответствии с п. 22 Регламента результаты проверки оформляются в виде заключений (conclusions) о соответствии или несоответствии ситуации положениям. -------------------------------- <1> http://www. coe. int/t/dghl/monitoring/socialcharter/ESCRrules/ESCRRules_en. asp

Таким образом, международный договор предусматривает контроль за соответствием части российского законодательства его положениям и относит это к компетенции иного органа, чем Верховный Суд РФ. Несмотря на то, что ст. 251 ГПК РФ не делает исключений, связанных с международным контролем. Кроме того, процитированные пункты обеих Хартий не устанавливают иные правила судопроизводства, чем Гражданский процессуальный кодекс. Европейский комитет по социальным правам судебным органом по определению не является и решает только вопросы права. Поэтому перед нами встает вопрос тождественности процедур, применяемых Комитетом и Верховным Судом РФ по проверке соответствия, и их возможного параллельного существования. Верховный Суд РФ в своей деятельности, как и любой другой суд, руководствуется российским и международным законодательством. При этом в отношении толкования международных договоров нельзя забывать положения Венской конвенции о праве международных договоров, заключенной в 23.05.1969. Согласно п. 1 ст. 31 Конвенции, договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора. В силу пп. "b" п. 3 указанной статьи наряду с контекстом учитывается также последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования. Соответственно, и суд тоже обязан учитывать практику применения при принятии решения, а его постановления не будут "истиной в последней инстанции", хотя и окажутся впоследствии обязательными для российской системы судов общей юрисдикции. Элементы толкования, которые так или иначе присутствуют в постановлениях, выносимых в порядке главы 24 ГПК РФ, окажутся не первообразными, а производными от актов толкования Европейского комитета по социальным правам, что будет отличать их от актов толкования своего права. Представляется, что давать самостоятельное толкование нормам Хартии Верховный Суд РФ не имеет права. Во-первых, ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" не предоставляет ему таких полномочий, а, во-вторых, положения пересмотренной Хартии, не являясь "родными", тем не менее связывают суд как орган государства - участника пересмотренной Хартии. Он не может придать более узкое толкование, чем предусматривает международный договор, тем более при отсутствии аутентичного толковательного применения к российской действительности. Из изложенного можно сделать вывод, что параллелизма быть не может, но процедуры имеют сходство в силу подчинения одним и тем же правилам. Поэтому единственный для Верховного Суда РФ выход в ситуации, когда заявление о проверке соответствия поступило, удостовериться, что Комитет уже давал комментарии по применению статьи, на предмет соответствия которой заявлено, и воспроизводить их. Но что делать, когда акта толкования или прецедента применения статьи нет? Ни п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, ни п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ, как было ранее отмечено, не содержат хоть сколько-нибудь применимых положений на этот случай. Обе нормы предусматривают наличие иного судебного порядка рассмотрения или иного суда, компетентного рассматривать заявление. Суды в обоих случаях должны указать, в каком порядке судопроизводства рассматривается заявление или в какой суд следует обратиться. Даже вариант с оставлением заявления без движения не кажется уместным. В любом случае, суд не вправе вмешиваться в волеизъявление стороны по поводу предмета и основания заявления - таково действие принципа диспозитивности. Кодекс не дает права суду требовать от заявителя указать иной нормативный правовой акт с аналогичной или большей силой, на соответствие которому он просит проверить какой-либо нормативный правовой акт. Регламент Комитета не наделяет его ни судебными полномочиями, ни компетенцией рассматривать индивидуальные жалобы. Последнее крайне важно, так как процедура коллективных жалоб в нем описана, а Россия не ратифицировала пересмотренную Хартию в этой части. Считаем, что налицо и противоречие, и пробел в Кодексе, которые не восполнимы ни судебным толкованием, ни законодательно внутри России. Именно отсутствие указания на официального международного толкователя Хартии и пересмотренной Хартии, наделенного судебными полномочиями, а также отсутствие в Венской конвенции указания на то, кто может выступать официальным толкователем вообще, создает ситуации, когда ни Верховный Суд РФ, ни Европейский комитет по социальным правам не могут выступить в этой роли. Заинтересованному лицу просто некуда обратиться с заявлением о признании несоответствия. Европейский суд по правам человека также не компетентен давать такие комментарии.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО КОМИТЕТА И ПЕРЕСМОТР ПО НОВЫМ ОБСТОЯТЕЛЬСТВАМ

Теперь рассмотрим еще одну ситуацию, которая может возникнуть. Суд принимает решение по делу на основании нормы права, а потом Европейский комитет публикует свою позицию, согласно которой редакция примененного закона или сам закон по духу противоречит положениям пересмотренной Хартии. Что делать в этом случае? В этой связи вспоминаются недавние исторические изменения статьи 392 ГПК РФ. Напомним, что согласно действующей редакции ч. 2, п. 4 ч. 4 ст. 392 ГПК РФ (редакция Федерального закона от 09.12.2010) к новым обстоятельствам, дающим основание для пересмотра вступившего в силу решения, относится установление Европейским судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский суд по правам человека. А в редакции п. 5 ч. 2 ст. 392 ГПК РФ (редакция Федерального закона от 04.12.2007) одним из оснований для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам решения, определения суда, постановления президиума суда надзорной инстанции, вступивших в законную силу, являлось признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель обращался в Конституционный Суд Российской Федерации. В текущей редакции это пункт 3 части 4 ст. 392 ГПК РФ. Новелла в статью, связывающая решения Европейского суда и решения российских судов, последовала после принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 26.02.2010 N 4-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А. А. Дорошка, А. Е. Кота и Е. Ю. Федотовой". Конституционный Суд РФ указал, что отсутствие положения, предусматривающего возможность пересмотра решений российских судов на основании постановлений Европейского суда по правам человека по конкретному делу, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский суд по правам человека, установивших факт нарушения Европейской конвенции и Протоколов к ней, является неконституционным и лишающим права на эффективную судебную защиту. Для нас важной является мотивировка Конституционного Суда РФ, из которой можно вывести некоторые принципы и критерии, применимые в нашем случае. Во-первых, недопущение пересмотра решений российских судов на основании решений международного органа означает блокирование действия международного права и, во-вторых, - лишение права на эффективную судебную защиту. Действительно, основной принцип международного договорного права pacta sunt servanda предусматривает добросовестное исполнение договорных обязанностей. Российская Федерация, ратифицируя пересмотренную Хартию, делает ее частью своей правовой системы, наделяет большей юридической силой по сравнению с остальными законами и обязывает через ст. 11 ГПК РФ применять ее положения. Такова форма запуска работы международного договора. Но она будет не полной, если решения международного органа, неизбежно содержащие толкование примененного права, принятые после вынесения постановления российским судом, не окажут влияние на него в случае применения судом закона, признанного противоречащим нормам пересмотренной Хартии, либо если суд применит их иным образом, чем предписывает Комитет. Такая ретроактивность является залогом применения нормы международного права, устанавливающей лучшие условия, а, следовательно, более эффективной защиты прав, гарантированной ст. 46 Конституции РФ. Следовательно, исключение применения in retro актов Европейского комитета по социальным правам может рассматриваться как блокирование действия международного права и умаление права на эффективную защиту одновременно. В-третьих, сходство предназначения органов означает определенную степень аналогии отношений, возникающих внутри процессуальных отношений. Так, Верховный Суд РФ, рассматривая дело в кассационном порядке, проверяет соответствие оспариваемого примененного нормативного правового акта нормативному правовому акту с большей силой, если сторона спора настаивает на таком несоответствии; Конституционный Суд РФ проверяет конституционность примененного или подлежащего применению в деле закона. Высший Арбитражный Суд РФ при выявлении несоответствия обязывает законодателя внести соответствующие изменения в нормативный акт, положения которого не прошли проверки. А Европейский комитет по социальным правам проверяет соответствие ситуации в государстве-участнике положениям пересмотренной Хартии и оформляет свое заключение в виде одноименного документа, на основании которого государству выдается рекомендация по имплементации положений пересмотренной Хартии. Поэтому можно утверждать, что процедура проверки в Комитете схожа с процедурой проверки конституционности закона и процедурой, установленной в ВАС РФ. Учитывая положения ст. 1 ГПК РФ, предусматривающей применение аналогии закона и аналогии права, можно утверждать, что имеются правовые основания включить в перечень оснований пересмотра вступившего в силу решения признание Европейским комитетом по социальным правам несоответствия примененного в деле закона Российской Федерации положениям пересмотренной Европейской социальной хартии. Следует, однако, отметить, что лицо, по делу которого применен закон, должно иметь возможность применить признание аналогичного закона иного государства не соответствующим положениям Хартии или пересмотренной Хартии, с аналогичными последствиями. Альтернативой пересмотру решения согласно ст. 392 ГПК РФ можно предложить кассационное обжалование. Основания для отмены решения, предусмотренные ст. 387 ГПК РФ, обнаруживаются, а вины суда как части состава процессуального нарушения для отмены не требуется.

О СООТВЕТСТВИИ КОНВЕНЦИИ И ПРОТОКОЛАМ К НЕЙ

Процитированное Постановление интересно еще и тем, что ставит перед вопросом: можно ли на основании сходства функций второй главы Конституции России и главы первой Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней ставить последние на один уровень с ней? Попытка положительно ответить на вопрос наводит на мысль, что проверка соответствия законодательства названному международному договору должна относиться к компетенции Конституционного Суда России, а не Верховного Суда, как это можно понять из ст. 251 ГПК РФ, упоминающей о "других нормативных правовых актах". И это было бы логично, так как представляется абсурдной ситуация, когда две инстанции выносят разные решения по одному заявлению лишь потому, что проверяют на соответствие разным по силе, но одинаковым по духу документам. Действительно, права и свободы, перечисленные в Конвенции и Протоколах, аналогичны, и нарушение положений Конституции с правовой позиции означает и нарушение положений Конвенции. Это признает и Конституционный Суд РФ. Но Конституция России состоит из одного документа и не наделяет равной силой ни один нормативный правовой акт. Понятие конституционности, таким образом, следует толковать в строгом смысле - соответствие федерального закона (а также закона субъекта Федерации) Конституции Российской Федерации. Положения Конвенции и Протоколов по смыслу Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" все равно оказываются ниже по иерархии нормативных актов в силу того, что их положения сами могут быть проверены на предмет конституционности. Впрочем, как показывает прецедентная практика Европейского суда, национальные конституции не должны "отставать" в своем развитии и применении от Конвенции и Протоколов, чтобы не создавать ситуацию, когда нижестоящий акт устанавливает больший объем прав и свобод, чем основной закон государства.

Название документа