Транснациональная преступность и связанные с ней субъекты как потенциальная угроза криминальной деформации государства: опыт Афганистана

ТРАНСНАЦИОНАЛЬНАЯ ПРЕСТУПНОСТЬ И СВЯЗАННЫЕ С НЕЙ СУБЪЕКТЫ КАК ПОТЕНЦИАЛЬНАЯ УГРОЗА КРИМИНАЛЬНОЙ ДЕФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВА: ОПЫТ АФГАНИСТАНА <*>

В. В. МИЛИНЧУК

Милинчук В. В., помощник полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе, кандидат юридических наук, Заслуженный юрист Российской Федерации.

В статье на примере ситуации в Афганистане раскрываются особенности сетевых связей транснациональной организованной преступности и их воздействие на сферу безопасности на национальном и международном уровнях. Выявлены соответствующие пробелы международно-правового регулирования на уровне стратегий противодействия транснациональной преступности, применяемых в государствах, ослабленных насильственным конфликтом и внутренней нестабильностью.

Ключевые слова: наркогосударство, транснациональная преступность, незаконный оборот наркотиков.

This is a case study of Afghanistan's experience to example features of networks links of transnational organized crime and impact of those on the security at national and international level. The article discovers the relevant gaps of the international law dealing with strategies against transnational crime toward the states weaken by a violent conflict and interior instability.

Key words: narcostate, transnational organized crime, drug trafficking.

О таких субъектах, как транснациональная организованная преступность (далее - ТОП), международные террористические организации и ячейки, транснациональные частные охранные и военные компании, а равно связанные с ними одиночные или организованные в сообщества игроки на поле "утрачивающего дееспособность" государства: коррумпированные чиновники, незаконные военные и полувоенные формирования, племенные лидеры, местные легальные и криминальные авторитеты, местная организованная преступность (включая молодежные банды) и т. д., международное право говорит разве только в контексте побочных эффектов для вооруженных конфликтов. Однако бесспорно, что их воздействие на государство и саму концепцию суверенитета стало столь значительно, что они напрямую влияют на региональную, а иногда и глобальную безопасность. Сегодня уже очевидно, что адресация новым субъектам, включая международные террористические сети и структуры ТОП, но не ограничиваясь ими, стратегий безопасности отдельных стран (например, США) позволяет говорить о том, что формируется потребность в регулировании - как на оперативном, так и на нормативном уровне - ответа на их действия, в том числе в рамках международно-правовых отношений. Особую опасность деятельность соответствующих субъектов представляет для "хрупких", "находящихся на грани утраты дееспособности" и "недееспособных" государств, включая в первую очередь государства в ситуации вооруженного конфликта <1>. Такие особо уязвимые государства при определенных внешних и внутренних факторах могут превращаться в криминальные государства (например, наркогосударства <2>). Причем часто такой новый тип государства, при сохранении внешней атрибутики государства, отличает совершенно иная логика и иерархия властных взаимоотношений, поскольку в них активно задействованы новые субъекты влияния (внутренние и внешние) и они не ограничены традиционной концепцией суверенитета. Это новый уровень внутригосударственного, а иногда и надгосударственного устройства - сетевого устройства управления брокерами власти (и применения силы) ситуации внутри государств и целых регионов. -------------------------------- <1> UN Office on Drugs and Crime, Crime and Development in Central America, Caught in the Crossfire. New York: United Nations, May 2007. URL: http://www. unodc. org/ documents/ data-and-analysis/ Central-america - study-en. pdf; Williams Phil. Transnational Organized Crime and the State // The Emergence of Private Authority in Global Governance, Thomas J. Biersteker and others, eds. Cambridge, Cambridge University Press, 2002. <2> Schweich Thomas. Is Afghanistan a Narco-State? // The New York Times. 2008, July 27. URL: http://www. nytimes. com/2008/ 07/27/magazine/ 27AFGHAN-t. html? pagewanted=all.

Пример Афганистана (который часто иллюстрирует худшие сценарии образования наркогосударства) демонстрирует наиболее ярко закономерности в отношениях между различными субъектами, имеющими отношение к афганской наркоиндустрии, а также воздействие этих связей на различные сферы жизни страны. Анализ таких закономерностей позволяет сделать вывод, что именно совпадающие векторы интересов таких субъектов являются основным барьером для достижения и восстановления безопасности, верховенства права и законной экономики в Афганистане, т. е. они направлены против целей по развитию законной экономики, обеспечению верховенства права и ликвидации угроз национальной и региональной безопасности - целей, которые как МССБ, так и правительство Афганистана заявляют в качестве ключевых для долгосрочной стабильности государства. В выпущенном в сентябре 2004 г. Всемирным банком докладе по экономическому развитию Афганистана указанные тенденции характеризуются в качестве "порочного круга", который представляет собой "смертельную опасность" для "всех планов государственного строительства и реконструкции" <3>. -------------------------------- <3> A World Bank Country Study. Afghanistan - State Building, Sustaining Growth, and Reducing Poverty. World Bank. Washington, D. C., 2005. P. 149 - 162.

Схема 1 демонстрирует взаимосвязь в Афганистане опиумной экономики, боевых командиров и повстанческой деятельности, в целом отражая ситуацию, когда опиумное производство возродилось в течение двух лет после свержения Талибана. Этот порочный круг предполагалось уничтожить в рамках многовекторной стратегии. В частности, в дополнение к сокращению размера опиумной экономики посредством эффективных мер по борьбе с наркотиками предполагалось несколько дополнительных направлений: - сдерживание власти боевых командиров путем прекращения им выплат и иной поддержки, что должно было основываться на политике разоружения, демобилизации и реинтеграции, направленной на лишение лидеров их вооруженных отрядов; и кооптирования, где можно, их в правительство; - создание условий для эффективных действий правительства, а также необходимых для этого ресурсов; - реформирование и построение сектора безопасности.

Схема 1. Влияние субъектов незаконного оборота наркотиков на состояние национальной безопасности Афганистана

Полевые командиры < Полевые < Плата за охрану ослабляют командиры и т. п. укрепляет правительство полевых или захватывают командиров < его часть

V Связанная с Полевые командиры Опиумная V наркотиками обеспечивают экономика Правительство коррупция безопасность /\ /\ подтачивает опиумной экономики правительство

V Полевые Низкая Слабое командиры безопасность правительство не подрывают создает хорошую может обеспечить нацбезопасность среду для безопасность опиумной экономики V /\ > Безопасность

Схема 2. Консолидация наркоиндустрии в Афганистане

/ Политики - боевые \ командиры

/\

Спонсоры наркоиндустрии Чиновники контролируют и "регулируют" предоставляют наркопотоки патронаж и защиту

\/ Связанная с наркотиками коррупция подтачивает правительство \/

правительство < Опиумная > экономика

Коррупционеры помогают беспрепятственному движению /\ Правительство потоков и содействуют обеспечивает консолидации наркоиндустрии Слабая слабую безопасность безопасность создает для легальной благоприятную деятельности \ обстановку для / Безопасность опиумной экономики

Именно эти ключевые направления вплоть до последнего времени определяют как национальные, так и международные стратегии безопасности в Афганистане (в части контроля над наркотиками). Стратегические рамки, установленные этими направлениями, выглядели чрезвычайно привлекательными, и некоторые из них были реализованы, другие - инициированы. Однако, по мнению исследователей, общие результаты были далеки от задуманного. В результате опиумная экономика лишь расширилась и как проблема опиума, так и ее негативное влияние на построение государства и программу развития стали только хуже, произошла своеобразная консолидация наркоиндустрии в Афганистане, иллюстрируемая следующей схемой <4>. -------------------------------- <4> Byrd William A. Responding to the Challenge of Afghanistan's Opium Economy: Development Lessons and Policy Implications // Innocent Bystanders: Responding to the Challenge of Afghanistan's Opium Economy / Ed. Philip Keefer and Norman Loayza. A co publication of The World Bank and Palgrave Macmillan, 2010. P. 318 - 319.

Трансформация боевых командиров в политиков сопровождалась подкупом некоторых правительственных органов, таких как МВД, со стороны наркоиндустрии. Создание своеобразного треугольника между интересами наркобизнеса, его спонсоров и части правительства, когда связи основаны на взаимном интересе, неизбежно содействовало консолидации наркоиндустрии, особенно посредством широкомасштабной коррупции при имплементации проводимой антинаркотической политики <5>. Силы безопасности скорее способствовали деятельности наркоиндустрии, чем боролись с ней. В результате сфера безопасности стала рудиментарной для всех указанных субъектов - она стала носить лишь внешний характер, будучи направленной только на обеспечение интересов опиумной экономики, и тем самым заведомо ставя под сомнение эффективность любых легальных видов деятельности, включая реализацию инициатив по альтернативному развитию. -------------------------------- <5> Shaw Mark. Drug Trafficking and the Development of Organized Crime in Post-Taliban Afghanistan // Afghanistan's Drug Industry: Structure, Functioning, Dynamics, and Implications for Counter-Narcotics Policy / Ed. Doris Buddenberg and William A. Byrd. Vienna: UNODC, and Washington, DC: World Bank, 2006. P. 189 - 214.

Параллельно происходила консолидация на вертикальном уровне собственно криминальных групп, непосредственно вовлеченных в наркотрафик. Этот процесс детально изложен в совместном исследовании УНП ООН и Всемирного Банка "Наркоиндустрия Афганистана: структура, функционирование, динамика и вовлеченность" <6>. -------------------------------- <6> Afghanistan's Drug Industry: Structure, Functioning, Dynamics and Implications for Counter-Narcotics Policy / Ed. by Doris Buddenberg and William A. Byrd. United Nations Office on Drugs and Crime, The World Bank. 2005.

Схема 3. Обеспечение протекции и патронажа наркотрафика в Афганистане

С ростом международного давления и с закрытием ранее доступных рынков сбыта опиума повысился уровень секретности, при котором осуществляется наркотрафик, также увеличился уровень "организованности" и "дисциплины". Новые игроки жестко отсекались от рынка. В результате возникла т. н. пирамида протекции и патронажа, приводимая в схеме 3 (кружками в левой части таблицы указаны различные уровни трафикеров: низший - фермеры и мелкие торговцы, чуть выше стоят локальные торговцы, за ними - средний уровень торговцев. Далее следуют собственно трафикеры, осуществляющие основной объем контрабанды наркотиков, и ключевые трафикеры. Если численность первых оценивалась приблизительно в 350 тыс. человек, то локальных торговцев было 10 - 15 тыс., трейдеров среднего уровня - 500 - 600, трафикеров - 200 - 250, а ключевых трафикеров - 25 - 30 (из которых только половина базировалась на юге). Преследуя цели по борьбе с наркотиками, как считали некоторые из исследователей, власти Афганистана и силы коалиции должны были сделать трудный выбор в отношении коррумпированных чиновников, лидеров вооруженных формирований и наркоторговцев. Однако проблема заключалась в очевидном конфликте интересов - интересов США и стран региона. Так, многие региональные и местные военные командиры, которые до сих пор имеют определенные связи с производством опиума, играли важную роль в коалиционных усилиях по уничтожению режима Талибана и захвату членов Аль-Каиды на юго-востоке Афганистана. С конца 2001 г. некоторые из этих лиц внедрены в правительство и структуры безопасности, в том числе занимают ключевые позиции в ведомствах по борьбе с наркотиками <7>. По мнению исследователя Афганистана Барнетта Рубина, "получившие власть и обогатившиеся военачальники, сотрудничающие с США в борьбе с Талибаном, теперь обладают оружием и полномочиями, которые дают им возможность облагать данью и защищать торговцев наркотиками". Это дает торговле опиумом "новых влиятельных защитников" <8>. -------------------------------- <7> Barnard Anne, Stockman Farah. U. S. Weighs Role in Heroin War in Afghanistan // Boston Globe. 2004. October 20. URL: http://opioids. com/ afghanistan/ heroin-economy. html; Clover Charles; Despeignes Peronet. Murder Undermines Karzai Government // Financial Times. 2002. July 8. <8> Rubin Barnett. Road to Ruin: Afghanistan's Booming Opium Industry. 2004, October 7. New York: New York University Center on International Cooperation; Center for American Progress, 2004.

Схема 4. Бенефициары незаконного оборота афганских опиатов

Бенефициары торговли афганскими опиатами

V V V Фермеры > Афганские Оплата (440 млн. долл. США) наркотрафикеры потребителями (2,2 млрд. долл. (68 млрд. долл. США) США) налог налог взятки V V V V При мин. доходности Афганский Чиновники 10% - прибыль Талибан 7 млрд. долл. США (140 - 170 млн. долл. США) V Местная и международная ОП

Местные повстанческие и сепаратистские группы

Чиновники

В свою очередь, власти США и не скрывают, что готовы приносить и дальше в жертву таким "тактическим союзам" интересы ликвидации или существенного сокращения в Афганистане наркопроизводства <9>. Как следует из обзора по опиуму в Афганистане за 2007 г., подготовленному УНП ООН, "в провинциях, граничащих с Пакистаном, молчаливое одобрение иностранными военными незаконного оборота опиума в качестве средства получения разведывательной информации и, в необходимых случаях, военной поддержки операциям против Талибана и Аль-Каиды подрывает усилия по стабилизации" <10>. -------------------------------- <9> Blanchard Christopher M. Afghanistan: Narcotics and U. S. Policy, CRS Report for Congress, RL32686, August 12, 2009. URL: http://www. fas. org/sgp/ crs/row/RL32686.pdf. <10> United Nations Office on Drugs and Crime. Afghanistan Opium Survey 2007. URL: http://www. unodc. org/ documents/cropmonitoring/ Afghanistan - Opium-Survey-2007.pdf.

Вместе с тем, выделяя из совокупности субъектов, заинтересованных в сохранении наркобизнеса в Афганистане, лишь фермеров, занятых в выращивании на собственных или арендованных полях незаконных посевов, разработчики антинаркотических стратегий в данной стране упускают из виду остальных субъектов, круг которых чрезвычайно широк, причем намеренно. Фермеры, владельцы нарколабораторий, землевладельцы и торговцы наркотиками, а также вооруженные отряды (проправительственные или мятежников) и коррумпированные чиновники, обеспечивающие им безопасность, и др. - каждый играет свою роль в афганской опиумной экономике. Мотивы и методы каждой из групп значительно отличаются, исходя из их географического положения, соответствующих экономических обстоятельств, их взаимоотношений с этническими группами и другими сторонами, а также от преобладающей политической ситуации <11>. -------------------------------- <11> Mansfield David. Coping Strategies, Accumulated Wealth and Shifting Markets: The Story of Opium Poppy Cultivation in Badakhshan 2000 - 2003, Agha Khan Development Network, January 2004. URL: http://www. davidmansfield. org/ data/Field_Work/ AKDN/AKDNBadakhshan. doc.

Лишь в последнем докладе УНП ООН по оценке угрозы глобальной торговли афганским опиумом <12> сделана весьма робкая попытка оценки выгодополучателей от афганского наркобизнеса, основное достижение которой - подтверждение прежних выводов Управления о том, что Талибан контролирует только небольшую часть опиумного рынка в регионе. -------------------------------- <12> United Nations Office on Drugs and Crime. The Global Afghan Opium Trade: a Threat Assessment, July 2011, UNODC, Vienna. URL: http://www. unodc. org/ documents/ data-and-analysis/ Studies/ Global_Afghan_ Opium_Trade_2011-web. pdf.

Несомненно, важное достоинство доклада заключается уже в том, что им обозначена сама проблема - то, что основные бенефициары преступной экономики остаются вне действующих международных и национальных стратегий противодействия афганскому наркобизнесу. Однако список потенциальных бенефициаров значительно шире, а связи между ними - значительно сложнее. Субъектный анализ действующих национальных и международных антинаркотических стратегий по ключевым странам производства и трафика наркотиков показывает, что они адресованы лишь отдельным группам субъектов - сельским жителям, вовлеченным в посевы наркотиков (причем те же городские жители, участвующие по найму в сборе урожая и проведении сезонных работ, едва ли увидят улучшение своей судьбы от реализации программ альтернативного развития), а также наркоторговцам и наркокурьерам нижнего и среднего звена (не имеющим серьезной "крыши" со стороны боевых командиров, лидеров племен либо чиновников). Однако круг заинтересованных в афганском наркопроизводстве национальных и иностранных, а также транснациональных субъектов значительно шире: это и боевые командиры с возглавляемыми ими частными вооруженными отрядами, и лидеры племенных кланов, и коррумпированные местные и международные чиновники, и лица, участвующие в отмывании преступных доходов, а также спонсируемые за счет наркодоходов иные отрасли экономики (прежде всего, как утверждается, это относится к бурно развивающемуся строительству), и иностранные подрядчики, получающие значительную долю антинаркотических контрактов, и, конечно, крупные международные наркокартели. Нередко высказываются и предположения о прямом или косвенном участии в афганском бизнесе международных чиновников и военных <13>, а равно - крупных западных банков <14>. В нежелании разработчиков соответствующих стратегий четко обозначить в полном объеме субъектов, которым должны быть адресованы отдельные направления антинаркотической политики, кроется одна из фундаментальных причин неадекватности применяемых на национальном, региональном и глобальном уровне борьбы с масштабным производством незаконных наркотиков и вызываемых им угроз международному миру и безопасности. Это же справедливо и по отношению к иным государствам - источникам глобальных незаконных рынков. В сочетании с общим слабым уровнем мотивации тех или иных предлагаемых мер по контролю над наркотиками антинаркотические стратегии Афганистана выглядят временной мерой по краткосрочному купированию проявлений проблемы без реагирования на ее коренные причины. -------------------------------- <13> Harvey Ryan. How Afghan Poppy Eradication Efforts Are Helping the World's Largest Heroin Dealers, January 27, 2011. URL: http://voiceshakes. wordpress. com/ 2011/01/27/ how-afghan-poppy - eradication-efforts-are - helping-the-worlds - largest-her-oin-dealers/; International Narcotics Control Strategy Report 2009. URL: http://www. state. gov/p/ inl/rls/nrcrpt/2009/ vol1/116520.php. <14> Syal Rajeev. Drug money saved banks in global crisis, claims UN advisor. Drugs and crime chief says $352bn in criminal proceeds was effectively laundered by financial institutions // The Observer. 2009, December 13. URL: http://www. guardian. co. uk/ global/2009/ dec/13/ drug-money-banks - saved-un-cfief-claims.

Название документа