Проблемы взаимодействия Российской Федерации с Европейским судом по правам человека

ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ЕВРОПЕЙСКИМ СУДОМ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА <*>, <1>

И. В. РЕХТИНА

Рехтина Ирина Владимировна, доцент кафедры трудового, экологического права и гражданского процесса ФГБОУ ВПО "Алтайский государственный университет", кандидат юридических наук, доцент.

В статье на основе анализа действующего законодательства, правоприменительной практики и обобщенных результатов опроса судей и адвокатов выделяются и исследуются проблемные вопросы взаимодействия России с Европейским судом по правам человека. Выделяются проблемы и коллизии, требующие законодательных решений и рекомендаций высших судебных инстанций. Формулируются новеллы и предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Ключевые слова: правосудие, международные организации, Европейский суд по правам человека, законодательство, судебные постановления, правоприменение, источники права.

In article on the basis of the analysis of the current legislation, law-enforcement practice and the generalized results of poll of judges and lawyers problem questions of interaction of Russia with the European Court of human rights are allocated and investigated. Problems and the collisions demanding legislative decisions and recommendations of the highest judicial authorities are allocated. Short stories and offers on current legislation improvement are formulated.

Key words: justice, international organizations, the European Court of human rights, legislation, judicial resolutions, right application, right sources.

Вступление в международные организации обусловливает для каждого государства необходимость построения взаимоотношений на началах партнерства, диалога и взаимного уважения. Игнорирование подобных условий влечет ущемление как национальных интересов конкретного участника договора, так и угрозу нарушения стабильности более глобального порядка. К совершению данного шага максимально должны быть подготовлены не только политическая власть, гражданское общество, но и национальная правовая база. В 1996 г. Российская Федерация присоединилась к Уставу Совета Европы <2>, 30 мая 1998 г. ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и признала ipso facto и без специального соглашения юрисдикции Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) <3>. Это свидетельствует о повышении гарантий защиты прав человека, ответственности государства за принимаемые акты, росте международного имиджа России, необходимости решения большого блока проблем. -------------------------------- <2> Устав Совета Европы (ETS N 1) (принят в г. Лондоне 05.05.1949) // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1390. <3> Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ETS N 5) (заключена в г. Риме 04.11.1950) // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

Проблемы взаимодействия Европейского суда и Российской Федерации прежде всего обусловлены тем, что "введение в действие Европейской конвенции о правах человека в отдельных странах-участницах представляет собой большой вызов для национальной правовой системы - вызов, который нужно понимать не как цель, к которой можно стремиться и которой можно в определенный момент достичь, а как постоянный процесс, способный снова и снова подвергать сомнениям традиционные представления и понимание национального права" <4>. Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет выделить в области взаимоотношений Российской Федерации и Европейского суда по правам человека следующие основные проблемы. -------------------------------- <4> Нусбергер А. Развитие прецедентного права Европейского суда по правам человека на основании решений о России // Право и политика. 2005. N 10. С. 18.

1. Проблема юридического статуса. На законодательном уровне не конкретизированы статус и место постановлений Европейского суда по правам человека в системе источников российского права, не прописана форма и степень их обязательности, если таковая подразумевается. Проведенный в ходе исследования в Алтайском крае опрос судей выявил следующие результаты: 62% респондентов указывают на высшую юридическую силу актов ЕСПЧ по сравнению с постановлениями российских судов; 38% анкетируемых отмечают неясную правовую природу и юридическую силу данных постановлений в правоприменительной сфере России. 2. Проблема применения. На сегодняшний момент отсутствуют рекомендации о механизме и критериях использования судами в процессе осуществления правосудия актов Европейского суда, не выработаны специальные методики. Российской системе права трудно взаимодействовать, а тем более безболезненно "влиться" в систему прецедентов Европейского суда и добиться гармоничного соответствия ей. По результатам проведенного в Алтайском крае анкетирования мировых судей и судей федеральных судов было выявлено, что лишь 12% мировых и федеральных судей часто применяют акты ЕСПЧ в своей деятельности, 56% - иногда, 32% - никогда. Основными причинами такого состояния при разрешении конкретных споров респондентами были названы: отсутствие разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации о порядке и механизмах их применения при разрешении споров (34%), отсутствие методики их использования российскими судьями (26%), отсутствие официальных переводов на русский язык и полного банка данных постановлений ЕСПЧ (40%). Опрос адвокатов Адвокатской палаты Алтайского края выявил, что значительным препятствием к применению актов ЕСПЧ является сложившаяся судебная практика в регионе: негативное, скептическое отношение, игнорирование судьями данных актов при ссылке на них участниками процесса; прерогатива указаний вышестоящего суда. Как следствие, 46% анкетируемых адвокатов никогда не используют в своей деятельности данные акты, 53% - используют иногда. Решение правоприменительных проблем состоит в необходимости разработать специальную методику применения актов Европейского суда при разрешении судьями конкретных споров путем принятия совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О применении Европейской конвенции и постановлений Европейского суда по правам человека", где закрепить механизмы и критерии использования судьями в процессе осуществления правосудия указанных актов. 3. Проблема доступности. Отсутствие официальных переводов на русский язык постановлений ЕСПЧ, размещение в справочных системах "Консультант" и "Гарант" с пометкой "неофициальный перевод" поднимают проблему доступности указанных актов. Применение судами постановлений ЕСПЧ, не опубликованных на государственном языке Российской Федерации, противоречит требованиям Конституции Российской Федерации, что приводит к выводу о необходимости создать находящийся в свободном доступе сайт, содержащий полный банк официальных текстов постановлений Европейского суда, и организовать компетентную службу по переводу и размещению данных актов на соответствующем сайте. 4. Проблема исполнения. Вплетение актов Европейского суда в правовое поле Российской Федерации требует создания адекватной процедуры, во-первых, для их исполнения, во-вторых, для пересмотра внутри национальной судебной системы тех постановлений, в которых установлены нарушения норм Конвенции. Что касается исполнения постановлений ЕСПЧ и выплаты соответствующих компенсаций, то статистика свидетельствует о длительности и просрочке сроков исполнения данных судебных предписаний. Приведенные в дополнительной статистике Комитета Министров Совета Европы данные, касающиеся исполнения постановлений Европейского суда по правам человека (дел, рассмотренных в соответствии с Протоколом N 14 к Конвенции, сроков выплаты государствами-ответчиками справедливой компенсации, сроков исполнения постановлений ЕСПЧ по "ведущим делам"), свидетельствуют, что число дел против Российской Федерации, по которым не была выплачена присужденная ЕСПЧ компенсация (т. е. неисполненных решений), превышает количество исполненных актов. Так, в 2010 - 2011 гг. количество дел, по которым была произведена выплата в срок, составляет всего 34 и 52 дела соответственно; дела, по которым выплата произведена за пределами срока: 2010 г. - 24 дела; 2012 г. - 43 дела. Значительным является число дел, по которым выплата не произведена, несмотря на истечение срока: 2010 г. - 162 дела; 2011 г. - 163 дела <5>. -------------------------------- <5> URL: http://EuropeanCourt. ru (дата обращения: 14.05.2012).

На сегодняшний момент механизм пересмотра судебных постановлений на основании установленных Европейским судом нарушений норм Конвенции в гражданском судопроизводстве был изменен (Федеральный закон от 09.12.2010 N 353-ФЗ <6>) по аналогии с уголовным судопроизводством и осуществляется по новым обстоятельствам (п. 4 ч. 4 ст. 392 ГПК РФ, ст. 413 УПК РФ). Аналогичные изменения были внесены в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 23 декабря 2010 г. N 379-ФЗ, на основании которого в ч. 3 ст. 311 АПК РФ была выделена группа новых обстоятельств <7>. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 9 декабря 2010 г. N 353-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 50. Ст. 6611. <7> Федеральный закон от 23 декабря 2010 г. N 379-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 52 (ч. I). Ст. 6994.

Неисполнение актов Европейского суда является нарушением Россией международных обязательств. Яркой иллюстрацией данной проблемы является Постановление ЕСПЧ от 15 января 2009 г. по делу "Бурдов против России" <8>. По результатам рассмотрения данной жалобы Суд констатировал наличие структурных проблем, несовместимых с Конвенцией, и установил меры, которые Российская Федерация должна предпринять, отложив на один год производство по всем делам, касающимся неисполнения внутренних судебных решений. -------------------------------- <8> Постановление Европейского суда от 7 мая 2002 г. по делу "Бурдов против Российской Федерации" // Российская газета. 2002. 4 июля.

Отчасти это требование выполнено введением в действие Федерального закона от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" <9>. Практика применения данных мер свидетельствует о массовых отказах в подобных компенсациях в связи с непризнанием судом во многих случаях нарушения разумного срока рассмотрения дел и оценочным характером данной категории. -------------------------------- <9> Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 18. Ст. 2144.

Дополнительно Закон ограничивает возможность взыскания компенсации за нарушение срока исполнения судебных актов только в отношении должников - финансовых органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Представляется, что совершенствование системы исполнения судебных актов в Российской Федерации должно включать создание специальной (облегченной) процедуры исполнения постановлений Европейского суда на территории России, закрепленной в специальном федеральном законе и обеспеченной контрольным механизмом. 5. Проблема унификации. Лексическое значение термина "унифицировать" (приводить к единообразию <10>) позволяет определить процессуальную унификацию как сокращение различий в содержании правовых актов, регламентирующих процессуальные отношения, через обеспечение определенного тождества дефиниций и правовых институтов в различных процессуальных актах <11>. Таким образом, задача унификации - обеспечение тождественности подходов в фиксации правовой природы одного и того же явления, а не достижение полного словесного совпадения текстов статей или глав кодексов. -------------------------------- <10> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. 4-е изд., доп. М., 1999. С. 834. <11> См.: Треушников М. К. Развитие гражданского процессуального права России // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве / Под ред. М. К. Треушникова. М., 2004. С. 7, 14.

Учитывая форму, направленность и содержание унификации, можно вести речь о двух ее формах: внутренней и внешней. Первая из названных форм ориентирована на так называемый национальный уровень и связана со стремлением привести к единообразию нормы российского права. Процесс внешней унификации отражает взаимодействие российского процессуального права с международным (европейским), а его направленность и содержание определяются основными общеевропейскими принципами (стандартами) правосудия. Привести национальное законодательство в соответствие с нормами Конвенции, добиться его гармонизации является обязанностью России. С момента ратификации Конвенции гражданское процессуальное законодательство неоднократно изменялось путем введения новых институтов, например медиации (Федеральный закон от 27.07.2010 "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" <12>). Одновременно корректировались и существующие механизмы. -------------------------------- <12> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4162.

Очередная попытка модернизации процессуального законодательства была реализована Федеральным законом от 9 декабря 2010 г. N 353-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс РФ" <13>, который вступил в силу с 1 января 2012 г., что уже позволяет в некоторой степени судить о неэффективности его отдельных положений и предлагаемых механизмах, а значит, незавершенности процесса унификации. Следует подчеркнуть, что на стадии разработки законопроекта данные нововведения подвергались обоснованной критике ведущими российскими учеными <14>. -------------------------------- <13> Федеральный закон от 9 декабря 2010 г. N 353-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 50. Ст. 6611. <14> См., например: Ярков В. В. Новеллы ГПК РФ: новое вино в старые меха? // Юридическая газета. 2011. N 1 - 2.

Позитивное развитие национального законодательства под воздействием норм Конвенции при одновременном сохранении обозначенных выше проблем свидетельствует о незавершенности процесса унификации, его частном (фрагментарном) характере и необходимости дальнейших законодательных решений. 6. Ежегодный рост числа обращений российских граждан в ЕСПЧ, несмотря на высокий процент признания жалоб неприемлемыми, и дополнительные затраты России на компенсации по вынесенным решениям, которые обеспечиваются отдельной строкой расходов в федеральном бюджете на соответствующий год. Так, в 2011 г. в Европейский суд по правам человека поступило 12465 жалоб против России, 12223 жалобы объявлены в том же году неприемлемыми или исключены из списка подлежащих рассмотрению дел, 133 постановления по жалобам против России оглашено Европейским судом в 2011 г. 40225 жалоб против России ожидают рассмотрения в Европейском суде <15>. -------------------------------- <15> URL: www. EuropeanCourt. ru (дата обращения: 14.05.2012).

За первые шесть месяцев 2012 г. Европейский суд объявил неприемлемыми почти 40000 жалоб, что в 2 раза больше, чем в первой половине 2011 г., увеличил на треть число жалоб, в регистрации которых отказано, и огласил всего 88 постановлений по жалобам против России (ожидает рассмотрения 34800 жалоб против России). Семь из каждых восьми жалоб против России уже отнесено Секретариатом к явно неприемлемым или вызывающим сомнения в приемлемости <16>. -------------------------------- <16> URL: www. EuropeanCourt. ru (дата обращения: 14.05.2012).

В 2012 г. расходы, связанные с направлением российских юристов для участия в работе Европейского суда по правам человека и денежными компенсациями истцам в случае вынесения соответствующих решений Европейским судом, установлены в размере 37609300 руб. и 17449200 руб. соответственно <17>. В 2009 - 2011 гг. запланированные расходы составили 97239800 руб., в 2008 г. - 114365000 руб., в 2007 г. - 33603400 руб., в 2006 г. - 105160000 руб. При этом следует обратить внимание, что заложенные в федеральном бюджете суммы не покрывают размеров присуждаемых Европейским судом компенсаций <18>. Основной мерой по сокращению данных расходов является совершенствование национального законодательства и создание условий, не допускающих нарушения норм Конвенции. -------------------------------- <17> Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (в ред. от 28.07.2012) // СПС "КонсультантПлюс". <18> Так, в отношении России справедливая компенсация присуждена ЕСПЧ в сумме в 2010 г. - 7403391 евро; в 2011 г. - 8727199 евро (см.: Статистика Комитета Министров Совета Европы, касающаяся исполнения постановлений Европейского суда по правам человека (за 2010 - 2011 годы). URL: http://EuropeanCourt. ru (дата обращения: 14.05.2012).

В целях модернизации законодательной базы, повышения эффективности защиты нарушенных прав и охраняемых законом интересов российских граждан, совершенствования судопроизводства, а также обеспечения национальных интересов России на международном уровне целесообразно: 1) создать сайт официальных текстов постановлений Европейского суда по правам человека; 2) организовать центр, осуществляющий переводы и размещение актов ЕСПЧ в банке данных на соответствующем сайте; 3) разработать методику применения актов Европейского суда при разрешении судьями конкретных споров, отразив ее в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О применении Европейской конвенции и постановлений Европейского суда по правам человека"; 4) принять Федеральный закон "О порядке исполнения в Российской Федерации постановлений Европейского суда по правам человека".

Название документа