Обзор дел, рассмотренных Конституционным Судом Российской Федерации

ОБЗОР ДЕЛ, РАССМОТРЕННЫХ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

В. ДОЛГОПОЛОВА

ИЮНЬ-2012

Постановление от 7 июня 2012 года N 14-П по делу о проверке конституционности положений подпункта 1 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и статьи 24 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 28. Ст. 3977)

Правовые категории в Постановлении: право на свободный выезд и въезд в Российскую Федерацию, невозможность умаления прав. Заявители: гражданин А. Н. Ильченко (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положение подпункта 1 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", согласно которому право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено в случае, если он при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственной тайне", заключил трудовой договор, предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями; положение статьи 24 Закона РФ "О государственной тайне", согласно которой должностное лицо или гражданин, допущенные или ранее допускавшиеся к государственной тайне, могут быть временно ограничены в праве выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре при оформлении допуска гражданина к государственной тайне. Позиция заявителей: оспариваемые положения необоснованно ограничивают лиц, допущенных к государственной тайне и осведомленных о сведениях особой важности или совершенно секретных сведениях, в праве свободно выезжать за пределы Российской Федерации, и тем самым указанные положения противоречат Конституции РФ, ее статьям 15 (часть 4), 17 (часть 1), 27 (часть 2), 46 (часть 3) и 55 (часть 3). Итоговый вывод решения: не противоречат Конституции РФ положения подпункта 1 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и статьи 24 Закона РФ "О государственной тайне", поскольку эти положения предполагают, что принятие решения о временном ограничении права гражданина на выезд из Российской Федерации ставится в зависимость не только от непосредственно предусмотренных ими формальных оснований; такое решение не может основываться на установлении одного лишь факта допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, и во всяком случае требует выяснения характера конкретной информации, к которой гражданин имел доступ в рамках своей профессиональной деятельности, и степени ее секретности, в том числе на момент обращения в уполномоченные органы в связи с предполагаемым выездом за пределы страны, а также целей выезда и других обстоятельств, наличие которых позволяет сделать вывод о необходимости применения указанного ограничения. Мотивы решения. Конституция РФ устанавливает необходимость защиты государственной тайны, это означает, что при установлении правового режима секретности соответствующих сведений федеральный законодатель в силу имеющейся у него дискреции управомочен на введение ограничений прав и свобод (включая право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации, которое, как указал Конституционный Суд в Постановлении от 8 декабря 2009 года N 19-П, не является абсолютным), только если они обусловлены целями защиты основ конституционного строя и других конституционно значимых ценностей. Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке и предусматривает принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну, и согласие на частичные, временные ограничения их прав в соответствии с Законом РФ "О государственной тайне" (части первая, третья и девятая статьи 21). Эти ограничения, согласно статье 24 вышеназванного Закона, налагаются на должностных лиц и граждан, как допущенных, так и ранее допускавшихся к государственной тайне, и могут касаться права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре при оформлении допуска гражданина к государственной тайне, права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения, а также права на неприкосновенность частной жизни при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной тайне. Приведенное правовое регулирование направлено на защиту таких конституционно значимых ценностей, как обеспечение обороны страны и безопасности государства, и, следовательно, не может рассматриваться как неоправданное с точки зрения допускаемых Конституцией РФ ограничений прав и свобод человека и гражданина. Европейский суд по правам человека в своей практике также исходит из того, что интересы национальной безопасности могут являться законной целью вмешательства в осуществление прав, установленных статьей 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Постановления от 21 декабря 2006 года по делу "Бартик против России" и от 10 февраля 2011 года по делу "Солтысяк против России"). Вместе с тем ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации в связи с его осведомленностью о сведениях, составляющих государственную тайну, не является абсолютным и обязательным (право на выезд "может быть ограничено"), носит временный характер (по общему правилу "не может превышать пять лет" со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, и только в определенных случаях - десять лет, включая срок ограничения, указанный в трудовом договоре) и, следовательно, не обусловливается наличием одного лишь основания - осведомленности лица о соответствующих сведениях. Отказ гражданину в разрешении на выезд из Российской Федерации не является окончательным, он может быть обжалован им в порядке статьи 17 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в соответствующую межведомственную комиссию, которая, рассмотрев его обращение в трехмесячный срок, принимает мотивированное решение об обоснованности либо необоснованности ограничения права на выезд из Российской Федерации. В свою очередь, как сам отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации, так и решение межведомственной комиссии могут быть обжалованы в судебном порядке. Требование соразмерности ограничения права на выезд из Российской Федерации предполагает оценку всех имеющих значение для принятия соответствующего решения обстоятельств. В каждом конкретном случае такому решению должны предшествовать установление наличия у лица не только формального допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, но и фактического доступа к ним, а также оценка всех других связанных с этим обстоятельств, обусловливающих в совокупности необходимость временного ограничения его прав в конституционно защищаемых целях, определенных статьей 55 (часть 3) Конституции РФ.

Постановление от 27 июня 2012 года N 15-П по делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 Гражданского кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 29. Ст. 4167)

Правовые категории в Постановлении: равенство граждан перед законом, право собственности, верховенство прав человека. Заявители: гражданка И. Б. Делова (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положения статьи 29 Гражданского кодекса РФ, согласно которой гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством; над ним устанавливается опека (пункт 1); от имени гражданина, признанного недееспособным, сделки совершает его опекун (пункт 2); положения пункта 2 статьи 31 Гражданского кодекса РФ, согласно которым опекуны выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия; положения статьи 32 Гражданского кодекса РФ, согласно которой опека устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства; опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки. Позиция заявителей: оспариваемые положения, поскольку они не предполагают возможность ограничения дееспособности гражданина, которое необходимо для защиты его прав в связи с имеющимся у него психическим расстройством, соразмерно степени нарушения способности понимать значение своих действий или руководить ими и тем самым лишают такого гражданина права самостоятельно совершать юридически значимые действия, в том числе распоряжаться пенсией для удовлетворения бытовых нужд, тем самым указанные положения противоречат Конституции РФ, ее статьям 19, 23, 35 и 55. Итоговый вывод решения: не соответствуют Конституции РФ рассматриваемые положения, поскольку в действующей системе гражданско-правового регулирования не предусматривается возможность дифференциации гражданско-правовых последствий наличия у гражданина нарушения психических функций при решении вопроса о признании его недееспособным, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими. Федеральному законодателю надлежит внести изменения в настоящее гражданско-правовое регулирование. Мотивы решения. Гражданский кодекс РФ определяет дееспособность гражданина как способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их, которая возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении восемнадцатилетнего возраста (пункт 1 статьи 21). Исходя из обусловленной Конституцией РФ необходимости закрепления на законодательном уровне гибкого подхода к определению объема дееспособности граждан и предусматривая в числе основных начал гражданского законодательства возможность ограничения гражданских прав на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в конституционно значимых целях, Гражданский кодекс РФ устанавливает объем дееспособности несовершеннолетнего в зависимости от достижения им определенного возраста, предусматривает возможность ограничения частичной дееспособности несовершеннолетнего и полной дееспособности совершеннолетнего гражданина, а также возможность признания гражданина недееспособным (абзац второй пункта 2 статьи 1, статьи 26 и 28, пункт 1 статьи 29 и статья 30). Основанием для признания гражданина недееспособным пункт 1 статьи 29 ГК РФ называет наличие у него психического расстройства, вследствие которого такой гражданин не может понимать значения своих действий (интеллектуальный признак) или руководить ими (волевой признак), то есть установление недееспособности возможно как при наличии обоих признаков психического расстройства, так и при наличии одного из них. Признание гражданина судом недееспособным служит основанием для назначения ему опекуна (часть вторая статьи 285 ГПК РФ). Устанавливая возможность признания граждан недееспособными, федеральный законодатель преследовал конституционно значимую цель - защита прав и законных интересов как недееспособных лиц, относящихся к одной из наиболее социально уязвимых категорий, так и любых третьих лиц, вступающих с ними в гражданско-правовые отношения. Согласно рассматриваемым положениям Гражданского кодекса, гражданин, признанный недееспособным, не может самостоятельно распоряжаться своим имуществом, в том числе пенсией, даже для совершения мелких бытовых сделок и не отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему имуществом в отношении дееспособных граждан, - вред, причиненный недееспособным, возмещают его опекун или организация, обязанная осуществлять за ним надзор, если они не докажут, что вред возник не по их вине. Признание гражданина недееспособным влечет ограничение также и других его прав, таким образом, признание гражданина недееспособным означает существенное изменение его правового статуса: с момента вынесения судебного решения он на формально не определенный период считается утратившим возможность совершать гражданско-правовые сделки, а также исполнять обязанности и нести ответственность за свои действия. Между тем обусловленная тем или иным психическим нарушением неспособность при осуществлении определенных прав и обязанностей в полной мере понимать значение своих действий или руководить ими далеко не всегда означает, что гражданин не в состоянии принимать осознанные самостоятельные решения во всех сферах социальной жизни и совершать юридически значимые действия, к примеру, мелкие бытовые сделки за счет собственной пенсии, направленные на удовлетворение собственных разумных потребностей и не нарушающие права и законные интересы других лиц. Нормативно-правовое регулирование в сфере отношений, связанных с деятельностью в области оказания психиатрической помощи, исходит из того, что наличие у гражданина психического расстройства может по-разному отражаться на его интеллектуальном и волевом уровне, определяя степень имеющихся нарушений, в частности способности к адекватному восприятию окружающей обстановки, осознанию себя и адекватному поведению. Такой подход, подразумевающий комплексную оценку различных показателей, характеризующих стойкие нарушения функций организма человека, в том числе нарушения психических функций, позволяет выделить четыре степени их выраженности: 1 степень - незначительные нарушения, 2 степень - умеренные нарушения, 3 степень - выраженные нарушения, 4 степень - значительно выраженные нарушения (Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23 декабря 2009 года N 1013н). Между тем в гражданско-правовом регулировании порядка и правовых последствий признания гражданина недееспособным предусматривается возможность принятия судом только одного из двух решений - либо признание гражданина, страдающего психическим расстройством, недееспособным в полном объеме, либо отказ в таком признании. Таким образом, ограничивая граждан, чье психическое состояние не столь тяжелое, чтобы они не были способны отдавать отчет в своих действиях, федеральный законодатель нарушает принцип равенства граждан, ставя указанных лиц в менее выгодное положение, чем лиц в возрасте от шести до четырнадцати лет, которые наделены правом самостоятельно совершать мелкие бытовые и иные сделки, указанные в пункте 2 статьи 28 ГК РФ. Международно-правовые акты, используемые в Постановлении: Всеобщая декларация прав человека (статьи 1, 6, 7, 12 и 17) и Международный пакт о гражданских и политических правах (статьи 16, 17 и 26), согласно положениям которых, все люди, рождаясь свободными и равными в своем достоинстве и правах, где бы они ни находились, имеют право на признание своей правосубъектности, на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации, от произвольного вмешательства в личную и семейную жизнь, от произвольного посягательства на честь и репутацию и от произвольного лишения своего имущества. Конвенция о правах инвалидов, согласно положениям которой инвалидами считаются лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими (статья 1), государства-участники считаются принявшими на себя обязательствами по принятию мер, связанных с реализацией правоспособности, которые предусматривали бы надлежащие и эффективные гарантии предотвращения злоупотреблений в соответствии с международным правом прав человека и ориентировались на уважение прав, воли и предпочтений лица, были бы свободны от конфликта интересов и неуместного влияния, соразмерны обстоятельствам этого лица и подстроены под них, применялись в течение как можно меньшего срока, регулярно проверялись компетентным, независимым и беспристрастным органом или судебной инстанцией и обеспечивались указанными гарантиями соразмерно тому, в какой степени ими затрагиваются права и интересы данного лица (пункт 4 статьи 12). Конвенция о защите прав и основных свобод и принятый на ее основе ряд международных актов, согласно которым инвалиды должны иметь возможность осуществлять все гражданские и политические права, а ограничения этих прав допускаются строго в соответствии с Конвенцией и не могут основываться на одном лишь факте наличия у лица психического заболевания.

Постановление от 29 июня 2012 года N 16-П по делу о проверке конституционности положения части десятой статьи 13 Федерального закона "Об оружии" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 29. Ст. 4168)

Правовые категории в Постановлении: невозможность умаления прав человека, равенство перед законом, право собственности. Заявители: граждане Г. В. Белокриницкий и В. Н. Тетерин (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положение части десятой статьи 13 Федерального закона "Об оружии", согласно которой охотничье огнестрельное оружие с нарезным стволом имеют право приобретать граждане Российской Федерации, которым в установленном порядке предоставлено право на охоту, при условии, что они не совершили правонарушений, связанных с нарушением правил охоты, правил производства оружия, торговли оружием, продажи, передачи, приобретения, коллекционирования или экспонирования, учета, хранения, ношения, перевозки, транспортирования и применения оружия. Позиция заявителей: оспариваемое положение вводит для лиц, ранее совершивших указанные в нем правонарушения, бессрочный запрет на приобретение охотничьего огнестрельного оружия с нарезным стволом, чем несоразмерно ограничиваются их права, гарантированные статьями 9 (часть 1), 19 (часть 1), 45 (часть 2), 47 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции РФ. Итоговый вывод решения: не соответствует Конституции РФ положение части 10 статьи 13 Федерального закона "Об оружии" в той мере, в какой оно, не конкретизируя срок запрета на приобретение охотничьего огнестрельного оружия с нарезным стволом гражданами, совершившими правонарушения, связанные с нарушением правил охоты, правил производства оружия, торговли оружием, продажи, передачи, приобретения, коллекционирования или экспонирования, учета, хранения, ношения, перевозки, транспортирования и применения оружия, а также вид юридической ответственности, в связи с которой назначается данная административно-предупредительная мера, в силу своей неопределенности, порождающей возможность неоднозначного истолкования и произвольного применения, позволяет рассматривать ее как установленную в отношении таких граждан бессрочно - вне зависимости от степени общественной опасности и тяжести совершенного правонарушения, а также срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному или уголовному наказанию; соответствует Конституции РФ положение части 10 статьи 13 Федерального закона "Об оружии" в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования это законоположение направлено на упорядочение оборота охотничьего огнестрельного оружия с нарезным стволом в целях защиты жизни и здоровья граждан, собственности, обеспечения общественной безопасности, охраны природных ресурсов. Мотивы решения. Правоотношения, возникающие при обороте оружия, боеприпасов и патронов к оружию на территории Российской Федерации, урегулированы Федеральным законом "Об оружии", положения которого, как следует из его преамбулы, направлены на защиту жизни и здоровья граждан, собственности, обеспечение общественной безопасности, охрану природы и природных ресурсов, обеспечение развития связанных с использованием спортивного оружия видов спорта, укрепление международного сотрудничества в борьбе с преступностью и незаконным распространением оружия. Ответственность за нарушение правил оборота оружия установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовным кодексом Российской Федерации. Федеральный закон "Об оружии" подразделяет оружие в зависимости от целей его использования соответствующими субъектами, а также по основным параметрам и характеристикам на гражданское, служебное, боевое ручное стрелковое и холодное (статья 2) и предоставляет гражданам Российской Федерации право иметь в собственности (право приобретать, хранить, носить, использовать) гражданское оружие, то есть оружие, предназначенное для использования в целях самообороны, для занятий спортом и охоты (статья 3). Вместе с тем оборот оружия как технических средств, конструктивно предназначенных для поражения живой или иной цели и, следовательно, способных причинить существенный вред жизни и здоровью людей, имуществу и природе, не только создает повышенную опасность для этих охраняемых Конституцией РФ ценностей, но и сопряжен с угрозой посягательства на другие конституционно значимые ценности, что требует от федерального законодателя установления механизма их защиты в рамках правового режима оборота оружия. К числу субъектов, наделенных правом приобретать оружие, федеральный законодатель относит граждан Российской Федерации, которые могут реализовать это право по достижении 18-летнего возраста и только после получения лицензии на приобретение конкретного вида гражданского оружия в органах внутренних дел по месту жительства (часть первая статьи 9, статья 10 и часть первая статьи 13). Лицензионный (разрешительный) порядок приобретения гражданского оружия направлен на то, чтобы не допустить обладания им лицами, которые в силу тех или иных причин (состояние здоровья, отсутствие соответствующей подготовки, невозможность обеспечения учета и сохранности оружия и др.) не могут надлежащим образом гарантировать его безопасное хранение и применение. В отношении охотничьего огнестрельного оружия с нарезным стволом статья 13 Федерального закона "Об оружии" предусматривает дополнительное условие, соблюдение которого необходимо для реализации права на его приобретение: в силу положения части десятой данной статьи это право предоставляется гражданам, которые не совершили правонарушения, связанные с нарушением правил охоты, правил производства оружия, торговли оружием, продажи, передачи, приобретения, коллекционирования или экспонирования, учета, хранения, ношения, перевозки, транспортирования и применения оружия. Запрет на приобретение охотничьего огнестрельного оружия с нарезным стволом указанной категорией граждан является административно-предупредительной мерой, введение которой в отношении охотничьего огнестрельного оружия с нарезным стволом обусловлено его особыми техническими характеристиками - большими дальностью стрельбы и убойной силой и направлено на упорядочение оборота данного вида оружия в целях защиты жизни и здоровья граждан, собственности, обеспечения общественной безопасности, охраны природных ресурсов, а следовательно, преследует правомерные, конституционно оправданные цели и само по себе не может рассматриваться как противоречащее Конституции РФ. Конституционные требования справедливости и соразмерности предопределяют по общему правилу необходимость дифференциации юридической ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при выборе той или иной меры государственного принуждения. В качестве признака, определяющего включение в перечень совершенных гражданами правонарушений, которые в соответствии с положением части десятой статьи 13 Федерального закона "Об оружии" влекут для них запрет на приобретение охотничьего огнестрельного оружия с нарезным стволом, федеральный законодатель избрал объект правовой защиты (отношения, связанные с охраной животного мира и с оборотом оружия), не уточнив при этом вид юридической ответственности, в связи с которой назначается данная административно-предупредительная мера. Такая неопределенность правового регулирования позволяет распространять запрет на приобретение гражданского огнестрельного оружия с нарезным стволом за совершение правонарушений как на лиц, привлекавшихся к административной ответственности, так и на лиц, привлекавшихся к уголовной ответственности (например, за небрежное хранение оружия или незаконную охоту). При этом не определяет срок, в течение которого действует предусмотренный запрет, равно как и нет отсылки к соответствующим нормам законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях и уголовного законодательства Российской Федерации, которые устанавливают сроки негативных последствий, связанных с фактом привлечения к ответственности. Кроме того, присущая положению части десятой статьи 13 Федерального закона "Об оружии" неопределенность не позволяет однозначно ответить на вопрос, распространяется ли на регулируемые им отношения, касающиеся только права на приобретение охотничьего огнестрельного оружия с нарезным стволом, правило статьи 26 того же Федерального закона, в силу которого в случае аннулирования лицензии на приобретение оружия и (или) разрешения на хранение оружия гражданин вправе повторно обратиться за их получением по истечении одного года со дня окончания срока наложения административного наказания в виде лишения права на приобретение оружия либо права на хранение или хранение и ношение оружия или со дня устранения обстоятельств, исключающих в соответствии с данным Федеральным законом возможность получения таких лицензии и (или) разрешения (часть пятая). Таким образом, бессрочный характер предусмотренной статьей 13 Федерального закона "Об оружии" административно-предупредительной меры в совокупности с неопределенностью ее правового содержания, не позволяющей однозначно соотнести эту меру с видом юридической ответственности, в связи с которой она назначается, приводит к нарушению конституционных принципов равенства, справедливости и соразмерности допустимых ограничений прав, закрепленных статьями 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 37 (часть 1) Конституции РФ, к умалению конституционных гарантий их государственной, в том числе судебной, защиты в отношении граждан, привлеченных к ответственности за значительно различающиеся по степени общественной опасности и причиняемому вреду правонарушения.

ИЮЛЬ-2012

Постановление от 9 июля 2012 года N 17-П по делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации - Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации (Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 29. Ст. 4169)

Правовые категории в Постановлении: суверенитет, право на квалифицированную юридическую помощь, национальный режим для иностранных граждан. Заявители: группа депутатов Государственной Думы Российской Федерации (в порядке пункта "г" части 2 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положения не вступившего в силу международного договора Российской Федерации - Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации, в соответствии с которым Российская Федерация, присоединяясь к данному Соглашению, становится членом Всемирной торговой организации (пункт 1); данный Протокол является неотъемлемой частью Марракешского соглашения (пункт 2); Российской Федерацией должны быть выполнены обязательства по многосторонним торговым соглашениям, являющимся приложением к Марракешскому соглашению (пункт 3); данный Протокол открыт для принятия Российской Федерацией в течение 220 дней со дня одобрения (пункт 7); подписание данного Протокола совершено в единственном экземпляре на английском, французском и испанском языках, причем каждый текст имеет одинаковую силу, за исключением прилагаемых перечней, в которых может быть указано, что аутентичным является текст только на одном из указанных языков. Позиция заявителей: несоблюдение процедуры ратификации, а также требований, вытекающих из закрепленного Конституцией разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не соответствует Конституции РФ, ее статьям 48 (часть 1), 55 (часть 3), 62 (часть 3), 68, 72, 101 (часть 4) и 118 (часть 1); положения пункта II (1) (A) (a) Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам, входящего в приложение II к Протоколу, определяющие категории лиц, обладающих правом на осуществление представительства в судах, не соответствуют статье 48 (часть 1) Конституции РФ, поскольку их реализация - учитывая невозможность распространения на иностранных граждан требования российского законодательства о наличии статуса российского адвоката для лиц, желающих выступать в качестве представителей граждан и организаций в Конституционном Суде РФ, повлечет отмену существующих гарантий конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи; те же положения, закрепляя требование о ведении дел в третейских судах только через представителя - адвоката, означают включение третейских судов в состав российской судебной системы, что не соответствует статье 118 (часть 1) Конституции РФ, а в той части, в какой Российская Федерация принимает на себя обязательство допустить иностранных граждан в сферу оказания услуг патентными поверенными, противоречат статье 55 (часть 3) и статье 62 (часть 3) Конституции РФ, поскольку реализация данного обязательства может быть связана с доступом иностранных лиц к сведениям, составляющим государственную тайну или секреты производства, что угрожает безопасности государства; договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, являющейся частью Марракешского соглашения, предусматривая учреждение и деятельность в рамках ВТО органа по разрешению споров, позволяют сделать действия Российской Федерации предметом обязывающего вмешательства международной организации, чем нарушают суверенитет Российской Федерации и конституционный принцип разделения властей, создают угрозу национальной безопасности Российской Федерации и, следовательно, противоречат статьям 4 (часть 1), 10, 55 (часть 3) и 79 Конституции РФ. Итоговый вывод решения: соответствует Конституции РФ Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации на стадии его подписания и одобрения Правительством РФ; соответствует Конституции РФ Протокол в той части, в которой его положения влекут за собой распространение на Российскую Федерацию прилагаемой к Марракешскому соглашению и являющейся его неотъемлемой частью договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, которая предусматривает учреждение и деятельность в рамках Всемирной торговой организации органа по разрешению споров, а также в той части, в какой ими устанавливаются специфические обязательства Российской Федерации в отношении допуска лиц к оказанию юридических услуг на территории Российской Федерации. Мотивы решения: Протокол о присоединении к Марракешскому соглашению как международный договор Российской Федерации - в соответствии с Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" и статьями 14 и 15 Венской конвенции о праве международных договоров - становится неотъемлемой частью Марракешского соглашения и в то же время нормативным правовым основанием включения Марракешского соглашения в правовую систему России и его применения на ее территории в результате завершения всего процесса его принятия. Правительство РФ для обеспечения процесса присоединения Российской Федерации к ВТО на решающем этапе, в ходе которого предстояло выработать предложения по конкретным условиям будущего членства в этой организации и провести переговоры с заинтересованными странами - членами ВТО, а впоследствии обеспечить полноправное участие России в ее деятельности, Постановлением от 28 августа 1997 года N 1072 образовало Комиссию Правительства РФ по вопросам Всемирной торговой организации. На заседаниях Правительства РФ периодически рассматривался ход переговорного процесса по присоединению России к ВТО и намечались дальнейшие мероприятия, включая разработку и реализацию планов законопроектной работы, обеспечивающей учет в национальном законодательстве требований Марракешского соглашения и многосторонних торговых соглашений. Итогом этой деятельности стало распоряжение Правительства РФ от 13 декабря 2011 года N 2231-р, которым Минэкономразвития России поручалось подписать от имени Российской Федерации Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению. После его подписания Протокол был внесен на ратификацию в Федеральное Собрание. Таким образом, не вступивший в силу международный договор Российской Федерации - Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации подписан и одобрен в порядке, не противоречащем конституционным основам деятельности органов государственной власти Российской Федерации в международной сфере. Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" устанавливает в пункте 1 статьи 3, что в соответствии с Конституцией РФ заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, но при этом в статье 4 предусматривает, что международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция (пункт 1). Вместе с тем любой международный договор, затрагивающий ключевые вопросы экономической политики Российской Федерации, не может не затрагивать и интересы субъектов Российской Федерации, причем всех, предположение о том, что всякий раз в таком случае необходимо проведение согласительных процедур со всеми субъектами Российской Федерации, противоречило бы правовой природе России как единственно обладающей государственным суверенитетом (см.: Постановление от 7 июня 2000 года N 10-П), который предполагает возможность определять как внутреннюю экономическую политику, так и позиционирование страны в мировом экономическом пространстве, даже если сопутствующим продуктом такого позиционирования являются какие-либо правовые или фактические последствия для субъектов Российской Федерации. При этом сам Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" увязывает согласование международного договора с субъектами Российской Федерации с возложением на них определенной функции, подтверждая тем самым, что им подразумевается согласование - с органами государственной власти конкретных субъектов Российской Федерации - тех международных договоров, которые затрагивают функциональными обременениями именно эти субъекты. Как определено статьей 14 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона, который принимается Государственной Думой и подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. При этом членами Совета Федерации - как представителями субъектов Российской Федерации - может обеспечиваться учет позиции субъектов Российской Федерации в отношении международных договоров по вопросам, затрагивающим их интересы. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя (часть 1 статьи 4). Суверенитет представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус (см.: Постановление от 7 июня 2000 года N 10-П). Вместе с тем Конституция РФ предусматривает возможность участия России в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (статья 79). Закрепленный статьей 26 Венской конвенции о праве международных договоров принцип добросовестного выполнения международных обязательств не устраняет возможность создания международным договором органа по разрешению споров в случае их возникновения в связи с осуществлением государствами - участниками международного договора вытекающих из него прав и обязанностей. Решения такого органа могут иметь обязательный для государств-участников характер, что по общему правилу само по себе не является ущемлением суверенитета, если государство на условиях взаимности допустило осуществление в отношении самого себя такого рода полномочия. Принцип уважения государственного суверенитета в данном случае проявляет свое действие в том, что подобное международное обязательство принимается посредством согласования позиций суверенных государств, воли которых юридически равноправны, в связи с чем международный договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия (преамбула и статья 34 Венской конвенции о праве международных договоров). Конституция РФ не только не запрещает создание международным договором органов по разрешению споров, возникающих в связи с выполнением Российской Федерацией обязательств, вытекающих из международного договора, решения которых могут иметь обязательный характер для его участников, но и прямо признает возможность участия Российской Федерации в подобных международных соглашениях, в том числе в соглашениях, предусматривающих присоединение Российской Федерации к межгосударственным объединениям и иным международным, межправительственным организациям, на что указывает ее статья 46 (часть 3), согласно которой каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Конституция РФ, закрепляя право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (часть 2 статьи 45), в качестве одного из таких способов называет судебную защиту, которая гарантируется каждому и право на которую относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и гражданина (части 1 и 2 статьи 17, часть 1 статьи 46). Реализации права на судебную защиту наряду с другими правовыми средствами служит институт судебного представительства, обеспечивающий заинтересованному лицу получение квалифицированной юридической помощи, а в случае невозможности непосредственного (личного) участия в судопроизводстве - и доступ к правосудию (часть 1 статьи 48, статья 52 Конституции РФ). Круг лиц, которые могут быть допущены в качестве представителей граждан и организаций в конституционное судопроизводство, определен частью второй статьи 53 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Пункт II (1) (A) (a) Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам, входящего в приложение II к Протоколу, определяет, что в части оказания юридических услуг по вопросам международного публичного, международного частного права, а также по вопросам права государства, в юрисдикции которого персонал поставщика услуг получил квалификацию, Российская Федерация не устанавливает ограничений допуска на рынок и ограничений национального режима применительно к иностранным лицам, за единственным исключением в отношении осуществления адвокатской деятельности: адвокаты могут осуществлять адвокатскую деятельность только посредством адвокатского кабинета, адвокатского бюро, коллегии адвокатов и юридической консультации. Из буквального толкования приведенного положения следует, что Российская Федерация не принимает на себя никаких международных обязательств в отношении категорий лиц, обладающих правом на осуществление представительства в Конституционном Суде РФ, поскольку этим положением не охватывается такая сфера оказания юридических услуг, как представительство в Конституционном Суде РФ. Формулируя в запросе свою позицию в обоснование неконституционности пункта II (1) (A) (a) Перечня специфических обязательств Российской Федерации по услугам, заявители истолковывают его как устанавливающий требование о ведении дел в третейских судах только через профессионального юридического представителя (адвоката), полагая, таким образом, что используемое в данном пункте выражение "Russian arbitration tribunals" означает именно негосударственные третейские суды. Вместе с тем, даже с учетом различных вариантов допустимого перевода, следует прийти к выводу, что в данном случае речь идет именно о специализированных государственных судах (государственных арбитражных судах), поскольку специфика рассматриваемых ими дел может быть положена в обоснование - при определенных условиях и принимая во внимание цели Всемирной торговой организации - обязательного участия в деле профессионального представителя стороны - адвоката. Кроме того, даже в случае принятия варианта перевода выражения "Russian arbitration tribunals", предложенного заявителями, то есть имеющего в виду негосударственные третейские суды, возможное введение дополнительных требований к представительству в этих судах - вне зависимости от его возможной оценки с точки зрения гарантий конституционного права на квалифицированную юридическую помощь и соотношения с общими принципами осуществления третейского разбирательства - само по себе не означало бы их включения в систему государственных судов, поскольку судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и не может быть изменена положениями международного договора Российской Федерации. К юридическим услугам, в отношении которых в соответствии с Протоколом о присоединении к Марракешскому соглашению Российская Федерация не устанавливает ограничений допуска на рынок и ограничений национального режима применительно к иностранным лицам, относятся юридические услуги, соответствующие коду 861 Классификатора основных продуктов ООН, в их список также входит деятельность патентных поверенных. Определяя правомочия патентных поверенных в отношении ведения дел, связанных с правовой охраной результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации, Федеральный закон "О патентных поверенных" обязывает их при подаче заявок на выдачу патентов на секретные изобретения иметь соответствующий допуск к сведениям, составляющим государственную тайну (пункт 3 части 1 статьи 4), к каковым Закон РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне" относит защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (абзац второй статьи 2). Допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется, согласно части второй статьи 21 Закона РФ "О государственной тайне", в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Реализуя предоставленное ему полномочие, Правительство РФ Постановлением от 22 августа 1998 года N 1003 утвердило Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне, в соответствии с пунктом 6 которого иностранные граждане допускаются к государственной тайне на основании международного договора, предусматривающего обязательства иностранного государства или международной организации по защите передаваемых им сведений, составляющих государственную тайну, и только к тем сведениям, в отношении которых выполнены процедуры, предусмотренные утвержденным Постановлением Правительства РФ от 2 августа 1997 года N 973 Положением о подготовке к передаче сведений, составляющих государственную тайну, другим государствам или международным организациям. Учитывая, что приведенное правовое регулирование имеет целью защиту таких конституционно значимых ценностей, как суверенитет России, целостность и неприкосновенность ее территории, обеспечение обороны страны и безопасности государства, и вместе с тем предусматривает возможность допуска лиц из числа иностранных граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, принятие Российской Федерацией международных обязательств, которые позволят иностранным гражданам осуществлять деятельность патентных поверенных на территории Российской Федерации, не влечет само по себе угрозы информационной безопасности государства.

Постановление от 16 июля 2012 года N 18-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 3.1 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 216-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 31. Ст. 4469)

Правовые категории в Постановлении: равенство перед законом, налогообложение. Заявители: Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положения части 1 статьи 3.1 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 216-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации", согласно которой по договорам добровольного долгосрочного страхования жизни, заключенным до дня вступления в силу данного Федерального закона на срок не менее пяти лет и в течение этих пяти лет не предусматривающим осуществления страховых выплат в пользу застрахованного лица, в том числе в виде рент и (или) аннуитетов (за исключением страховой выплаты, предусмотренной в случае наступления смерти застрахованного лица), страховые взносы по которым до дня вступления в силу данного Федерального закона были в полном объеме уплачены за физических лиц из средств работодателей, исчисление и уплата налога на доходы физических лиц производятся в порядке, действовавшем до дня вступления в силу данного Федерального закона (то есть, согласно части 1 статьи 4, до 1 января 2008 года). Позиция заявителей: оспариваемые положения как допускающие возможность обложения налогом на доходы физических лиц страховых выплат по тем договорам добровольного страхования жизни, по которым уплата страховых взносов в интересах застрахованного лица осуществлялась как до 1 января 2008 года, так и после этой даты, не соответствуют статьям 6 (часть 2), 8 (часть 2), 19 (части 1 и 2) и 57 Конституции РФ. Итоговый вывод решения: не соответствуют Конституции РФ положения части 1 статьи 3.1 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 216-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" в той мере, в какой они допускают возможность обложения налогом на доходы физических лиц страховых выплат по договорам добровольного долгосрочного страхования жизни, предусматривающим уплату страховых взносов работодателем в интересах застрахованного физического лица как до 1 января 2008 года, так и после этой даты. Мотивы решения. Осуществляя правовое регулирование в налоговой сфере, законодатель обязан исходить из того, что в силу Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов (статья 18), то есть налогообложение не должно быть несоразмерным, с тем чтобы реализация гражданами своих конституционных прав не оказалась парализованной, и неукоснительно соблюдать принципы равенства перед законом и судом и пропорциональности (часть 1 статьи 19, часть 3 статьи 55 Конституции РФ), которыми ограничиваются пределы законодательного усмотрения при установлении, введении и взимании налогов. В налогообложении равенство понимается прежде всего как равномерность, нейтральность и справедливость налогообложения и означает, что одинаковые экономические результаты деятельности налогоплательщиков должны влечь одинаковое налоговое бремя. В соответствии с Налоговым кодексом РФ для физических лиц, являющихся налоговыми резидентами Российской Федерации, объектом налогообложения по налогу на доходы физических лиц признается доход, полученный от источников в Российской Федерации и (или) от источников за пределами Российской Федерации (пункт 1 статьи 209); при определении налоговой базы по данному налогу учитываются все доходы налогоплательщика, включая доходы, полученные им в денежной форме (пункт 1 статьи 210), в частности по договорам страхования. До принятия Федерального закона от 24 июля 2007 года N 216-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации", который вступил в силу с 1 января 2008 года, статья 213 Налогового кодекса, предусматривающая особенности определения налоговой базы по налогу на доходы физических лиц в отношении договоров страхования, закрепляла в пункте 3 правило, согласно которому при определении налоговой базы учитываются суммы страховых взносов, если указанные суммы вносятся за физических лиц из средств работодателей, за исключением случаев, когда страхование физических лиц производится работодателями по договорам обязательного страхования, а также по договорам добровольного страхования, предусматривающим возмещение вреда жизни и здоровью застрахованных физических лиц и (или) медицинских расходов застрахованных физических лиц. Во взаимосвязи с пунктом 1 статьи 4 Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 года N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации", согласно которому объектами личного страхования могут быть имущественные интересы, связанные с дожитием граждан до определенного возраста или срока, смертью, наступлением иных событий (страхование жизни) и с причинением вреда жизни, здоровью граждан, оказанием им медицинских услуг (страхование от несчастных случаев и болезней, медицинское страхование), это означает, что до 1 января 2008 года страховые взносы, уплачиваемые работодателями из своих средств страховым компаниям в интересах застрахованных физических лиц по договорам добровольного страхования жизни, облагались налогом на доходы физических лиц, поскольку исключение из правила, закреплявшегося пунктом 3 статьи 213 Налогового кодекса РФ в прежней редакции, на правоотношения, возникавшие из таких договоров, не распространялось. При этом страховые выплаты, которые полагались застрахованному физическому лицу от страховой компании по окончании срока действия договора страхования жизни, как следует из пункта 1 той же статьи в прежней редакции, при определении налоговой базы по налогу на доходы физических лиц не учитывались. С 1 января 2008 года порядок определения налоговой базы по налогу на доходы физических лиц в отношении договоров страхования изменился: согласно пункту 3 статьи 213 Налогового кодекса РФ при определении налоговой базы учитываются суммы страховых взносов, если указанные суммы вносятся за физических лиц из средств работодателей либо из средств организаций или индивидуальных предпринимателей, не являющихся работодателями в отношении тех физических лиц, за которых они вносят страховые взносы, за исключением случаев, когда страхование физических лиц производится по договорам обязательного страхования, договорам добровольного личного страхования или договорам добровольного пенсионного страхования. Таким образом, в настоящее время исключением, предусмотренным указанной нормой, полностью охватываются все объекты личного страхования, в том числе страхование жизни, то есть с 1 января 2008 года страховые взносы, уплачиваемые за физических лиц их работодателями по договорам добровольного личного страхования, не учитываются при определении налоговой базы по налогу на доходы физических лиц, при том что страховые выплаты, производимые страховой компанией застрахованному физическому лицу в таких случаях, как следует из пункта 1 статьи 213 Налогового кодекса РФ в ныне действующей редакции, подлежат налогообложению. В настоящее время положение, касающееся исчисления и уплаты налога на доходы физических лиц по договорам добровольного долгосрочного страхования жизни, содержится в части 1 статьи 3.1 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 216-ФЗ. На практике регулирование приводит к тому, что осуществляемые страховыми компаниями после 1 января 2008 года страховые выплаты включаются в качестве дохода застрахованного лица в налоговую базу по налогу на доходы физических лиц, при том что страховые взносы, перечислявшиеся страховым компаниям из средств работодателей в период до 1 января 2008 года, также облагались налогом, который перечислялся в бюджет, то есть налог на доходы физических лиц взимается как со страховых взносов, выплаченных до 1 января 2008 года, так и со страховых выплат после указанной даты, тогда как реальный доход в виде страховых выплат застрахованное лицо получает лишь один раз. Тем самым в результате влияния факторов, не определяющих существо налоговых отношений, таких, как момент заключения договора страхования жизни и обусловленный им период уплаты страховых взносов, оказываются нарушенными конституционные принципы равенства и соразмерности налогообложения, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства в отношении налогоплательщиков, относящихся к одной и той же категории физических лиц, застрахованных по договорам добровольного долгосрочного страхования жизни, страховые взносы по которым подлежат уплате работодателем: те из них, в чьих интересах такие договоры были заключены до 1 января 2008 года и страховые взносы до указанной даты выплачены полностью, освобождаются от обложения налогом на доходы физических лиц страховых выплат и, следовательно, так же как и лица, застрахованные после 1 января 2008 года (что предполагает включение в налоговую базу только страховых выплат, осуществляемых страховой компанией при наступлении страхового случая, и, соответственно, освобождение от налогообложения страховых взносов, перечисляемых страховой компании из средств работодателя), оказываются в лучшем положении, нежели лица, застрахованные по договорам, которые были заключены до 1 января 2008 года, но уплата страховых взносов по которым производилась как до, так и после этой даты, что приводит к обложению налогом полученных ими страховых выплат и, следовательно, к возложению на них большей по сравнению с иными лицами, застрахованными в рамках того же вида личного страхования, налоговой нагрузки.

Постановление от 18 июля 2012 года N 19-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 31. Ст. 4470)

Правовые категории в Постановлении: право на обращение в органы власти, право на объединение. Заявители: Законодательное Собрание Ростовской области (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положения части 1 статьи 1 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", в соответствии с которой данным Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами; положения части 1 статьи 2 указанного выше Федерального закона, предусматривающей право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам; положения статьи 3 того же Федерального закона, согласно которой правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом и иными федеральными законами (часть 1); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом (часть 2). Позиция заявителей: оспариваемые положения в той мере, в какой они не распространяют на юридические лица право направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, не предусматривают гарантии прав граждан при их обращении к государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям и, соответственно, не определяют пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению гарантий права граждан на обращение, дополняющих гарантии, предусмотренные федеральным законом, в том числе в части обращения к государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям, а также в части распространения гарантий, установленных для обращения граждан, на обращения юридических лиц, противоречат Конституции РФ, ее статьям 1 (часть 1), 2, 17 (часть 1), 18, 19 (часть 1), 30 (часть 1), 33 и 76 (часть 5). Итоговый вывод решения: не противоречат Конституции РФ положения части 1 статьи 1 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так как сами по себе они не препятствуют введению законами субъекта Российской Федерации в целях защиты конституционного права граждан на обращение положений, которые дополняют федеральные гарантии данного права и не предполагают возложение новых обязанностей (ограничений прав) на физических и юридических лиц; противоречат Конституции РФ положения части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в той мере, в какой они - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей на практике неоднозначное их истолкование и, соответственно, возможность произвольного применения, препятствуют распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями, в том числе введению законом субъекта Российской Федерации положений о возможности рассмотрения обращений такими учреждениями и организациями. Мотивы решения. Законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, образует Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", который определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан. Согласно Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения как в государственные органы, органы местного самоуправления, так и должностным лицам (часть 1 статьи 2), к каковым относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления (пункт 5 статьи 4). С правом граждан на обращение, как оно урегулировано названным Федеральным законом, соотносятся установленные в отношении государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц конкретные обязанности, сроки их исполнения, ответственность уполномоченных должностных лиц, а также правила противодействия злоупотреблению правом (статьи 10 - 12, 15 и 16); при этом в качестве гарантии данного права закрепляется право обжаловать в административном и (или) судебном порядке принятое по обращению решение или действия (бездействие) в связи с рассмотрением этого обращения (пункт 4 статьи 5). Приведенные нормативные положения имеют своим предназначением обеспечение объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений органами публичной власти и их должностными лицами, в случае необходимости - с участием лица, направившего обращение, и тем самым обеспечение осуществления и охраны прав личности, определение механизма взаимосвязи государственной власти и органов местного самоуправления с населением, в том числе в целях гарантированного участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства и общества. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ - к предметам ведения Российской Федерации отнесено регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (пункт "в" статьи 71). При этом в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации также находится защита прав и свобод человека и гражданина (пункт "б" части 1 статьи 72), которая может осуществляться путем установления дополнительных правовых предписаний, имеющих целью защиту того или иного права, что не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле статьи 71 (пункт "в"), поскольку носит вторичный характер и производно от базового. В соответствии со статьей 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом и иными федеральными законами (часть 1); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом (часть 2). Таким образом, реализуя в данной сфере конституционную модель разграничения полномочий, субъекты Российской Федерации могут принимать нормативные правовые акты, предусматривающие дополнительные гарантии права на обращение, в рамках, определенных Конституцией РФ, ее статьями 72 и 76 (части 2, 5 и 6), и федеральными законами, в том числе применительно к данным отношениям - положениями статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в системном единстве с другими его положениями, прежде всего с частью 1 статьи 1 и частью 1 статьи 2. Из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. Принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми федеральный законодатель устанавливает полномочия субъектов Российской Федерации. Конституция РФ закрепляет право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. По смыслу правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в том числе в Постановлениях от 24 октября 1996 года N 17-П и от 17 декабря 1996 года N 20-П применительно к таким являющимся самостоятельными субъектами права объединениям граждан, как юридические лица, в основе их правового статуса лежат, прежде всего, конституционные нормы, устанавливающие основные права и свободы, которые по своей правовой природе могут принадлежать как физическим, так и юридическим лицам, и потому то иное конституционное право человека и гражданина может распространяться на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо. Право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (часть 4 статьи 29, статья 33, часть 2 статьи 45); названные права по своей природе могут принадлежать как гражданам (физическим лицам), так и их объединениям (в том числе юридическим лицам), которые вправе реализовать гарантированное статьей 46 Конституции РФ право на обращение в суд, включая право на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти; отсутствие в действующем законодательстве прямого указания на право объединения граждан (юридического лица) оспорить в порядке гражданского судопроизводства коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и законные интересы объединения, как и отсутствие указания на обязанность суда принять такое заявление к своему производству, а в случае его обоснованности - вынести решение об обязании соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение или препятствие к осуществлению прав объединения, не может парализовать само это право, гарантированное Конституцией РФ. Европейский суд по правам человека также полагает, что права, которые присущи физическим лицам, могут в определенной мере рассматриваться в свете реализации права на объединение, в частности он рассматривает статью 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод как распространяющуюся на объединения граждан, в том числе имеющие статус юридического лица (Постановление от 26 октября 2000 года по делу "Хасан (Hasan) и Чауш (Chaush) против Болгарии" и др.). Таким образом, право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Соответственно, объединениям граждан - поскольку они не только способствуют осуществлению и защите прав и свобод граждан, но и в отдельных случаях сами являются формой их реализации - эти права и свободы, в том числе право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, должны быть гарантированы. Отказ в признании юридических лиц как объединений граждан субъектами конституционного права на обращение, исходя из его предназначения как обеспечивающего осуществление других прав и свобод, свидетельствует о нарушении вытекающего из статей 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции РФ принципа равенства и справедливости. Положения части 1 статьи 1 и части 1 статьи 2 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" прямо указывают лишь на граждан как субъектов права на обращение в органы публичной власти, чем порождают неопределенность относительно возможности объединений граждан выступать в таком качестве и позволяют правоприменителю рассматривать эти положения как исключающие данное право для объединений граждан, в том числе юридических лиц, и не допускающие распространение на отношения, связанные с рассмотрением их обращений, предписаний данного Федерального закона. Такая неопределенность - с учетом места данного Федерального закона в системе правового регулирования как единственного специального законодательного акта федерального уровня, регулирующего соответствующие отношения, - означает искажение правовой природы права граждан на обращение, которое распространяется не только на граждан, но и на их объединения, включая юридические лица, и тем самым - умаление прав, гарантированных статьями 30, 33 и 45 Конституции РФ объединениям граждан, а также прав граждан, являющихся участниками таких объединений. Действие Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", как следует из части 1 его статьи 1 и части 1 статьи 2, распространяется на обращения, направляемые в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Само по себе такое определение круга адресатов обращений граждан согласуется с положениями статьи 33 Конституции РФ, из которой прямо не вытекает необходимость законодательного закрепления гарантий прав граждан при их обращении к иным, помимо органов публичной власти и их должностных лиц, самостоятельным субъектам правоотношений. Вместе с тем подобная возможность Конституцией РФ не исключается - Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (см.: Постановления от 19 мая 1998 года N 15-П, от 23 декабря 1999 года N 18-П, от 19 декабря 2005 года N 12-П, Определение от 1 июня 2010 года N 782-О-О и др.), а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом в том числе характера деятельности тех или иных организаций как имеющей публично-правовое значение и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации (см.: Определения от 9 декабря 2002 года N 349-О и от 9 ноября 2010 года N 1483-О-О). Обязание рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой обязанности обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала. Следовательно, именно федеральный законодатель, реализуя правовые возможности, предоставленные ему статьей 55 (часть 3) Конституции РФ для обеспечения полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (пункт "в" статьи 71 Конституции РФ), и исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно значимых интересов, вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений. Субъекты же Российской Федерации при отсутствии на федеральном уровне соответствующих законодательных установлений обязывать такие организации к рассмотрению обращений граждан и их объединений и, следовательно, осуществлять регулирование прав и свобод одних лиц, связанное с обременением других, не вправе. Согласно пункту 3 статьи 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Федерации, государственные учреждения субъекта Федерации и другие организации. Будучи учредителем соответствующих организаций, создаваемых для обеспечения реализации публично значимых функций, субъект Российской Федерации вправе возлагать на такие организации обязанности, не противоречащие их определенному федеральным законодательством статусу. Так, субъект Российской Федерации, равно как и Российская Федерация и муниципальное образование, в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий - соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления - в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (статьи 9.1 и 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", абзац тридцать девятый статьи 6 Бюджетного кодекса РФ, часть 1 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях") вправе возложить на создаваемые для выполнения работ, оказания услуг в указанных сферах учреждения обязанности по рассмотрению обращений граждан. Международно-правовые документы, использованные в Постановлении: Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята 9 декабря 1998 года Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 53/144).

Постановление от 20 июля 2012 года N 20-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 125 и части первой статьи 152 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 32. Ст. 4618)

Правовые категории в Постановлении: право на судебную защиту, равенство перед законом. Заявители: гражданка Р. Г. Мишина (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положение части первой статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса РФ, согласно которой постановления дознавателя, следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иные решения и действия (бездействие) дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, могут быть обжалованы в районный суд по месту производства предварительного расследования; положения части первой статьи 152 УПК РФ, согласно которой предварительное расследование производится по месту совершения деяния, содержащего признаки преступления, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей; в случае необходимости производства следственных или розыскных действий в другом месте следователь вправе произвести их лично либо поручить производство этих действий соответственно следователю или органу дознания. Позиция заявителей: оспариваемые положения в силу своей неопределенности позволяют произвольно устанавливать территориальную подсудность дел, связанных с рассмотрением жалоб в порядке, предусмотренном частью первой статьи 125 УПК РФ, допуская определение в качестве места производства предварительного расследования не только место совершения преступления, но и место принятия следователем обжалуемого процессуального решения либо местонахождение следственного органа, осуществляющего это предварительное расследование, таким образом, они не соответствуют Конституции РФ, ее статье 47 (часть 1). Итоговый вывод решения: не соответствуют Конституции РФ положения части первой статьи 125 и части первой статьи 152 УПК РФ в той мере, в какой в силу своей неопределенности эти положения порождают возможность их неоднозначного истолкования, а значит, и произвольного применения при определении территориальной подсудности жалоб на решения и действия (бездействие) должностных лиц межрайонных следственных отделов при производстве предварительного расследования в случаях, когда предварительное расследование осуществляется по месту совершения деяния, содержащего признаки преступления, расположенному за пределами административного района дислокации данного следственного органа. Мотивы решения. Право каждого на судебную защиту предполагает, в частности, что рассмотрение дела должно осуществляться не произвольно выбранным, а законно установленным судом, то есть судом, компетенция которого по рассмотрению данного дела определяется на основании закрепленных в законе критериев, которые в нормативной форме (в виде общего правила) заранее - до возникновения спора или иного правового конфликта - предопределяют, в каком суде подлежит рассмотрению то или иное дело, а также в каких случаях и в каком порядке допустимо изменение подсудности, что позволяет суду (судье), сторонам и другим участникам процесса избежать правовой неопределенности в этом вопросе, которую в противном случае приходилось бы устранять посредством решения, основанного на дискреции правоприменительного органа или должностного лица, определяя тем самым подсудность дела не на основании закона. Приведенная правовая позиция в полной мере распространяется на правовое регулирование подсудности дел по жалобам на решения и действия (бездействие) должностных лиц органов предварительного расследования. УПК РФ предусматривает, что постановления, иные решения и действия (бездействие) дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, могут быть обжалованы в районный суд по месту производства предварительного расследования (часть первая статьи 125). По смыслу части третьей статьи 29 и части девятой статьи 31 УПК РФ рассмотрение в ходе досудебного производства по уголовному делу жалоб на решения и действия (бездействие) указанных должностных лиц в случаях и порядке, которые предусмотрены статьей 125 данного Кодекса, осуществляется районными судами независимо от подследственности и возможной подсудности расследуемых дел, вида и уровня органа, производящего предварительное следствие (дознание), то есть рассмотрение таких жалоб отнесено по признаку родовой подсудности, определяемой особенностями предмета судебного контроля, к исключительной компетенции судов районного уровня. Что касается территориальной подсудности жалоб на решения и действия (бездействие) должностных лиц, осуществляющих досудебное производство по уголовным делам, то она определяется исходя из места производства предварительного расследования, каковым согласно статье 152 УПК РФ по общему правилу считается место совершения деяния, содержащего признаки преступления, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей, а именно если преступления совершены в разных местах, то по решению вышестоящего руководителя следственного органа (а по делам, расследуемым в форме дознания, - прокурора) уголовное дело расследуется по месту совершения большинства преступлений или наиболее тяжкого из них; предварительное расследование может производиться и по месту нахождения обвиняемого или большинства свидетелей в целях обеспечения его полноты, объективности и соблюдения процессуальных сроков (части первая - пятая). При этом в тех случаях, когда место производства предварительного расследования не совпадает с местом совершения деяния, жалоба на решения и действия (бездействие) дознавателя, следователя, руководителя следственного органа, а также прокурора рассматривается, как разъяснялось в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года N 1 "О практике рассмотрения судами жалоб в порядке статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации", тем районным судом, который территориально находится в месте производства предварительного расследования, определяемого в соответствии со статьей 152 УПК РФ (пункт 6). Взаимосвязанные положения части первой статьи 125 и части первой статьи 152 УПК РФ не предопределяют возможность различного подхода к решению вопроса, в каком районном суде подлежит рассмотрению соответствующая жалоба. Тем не менее при применении этих законоположений складывается противоречивая практика определения территориальной подсудности жалоб на решения и действия (бездействие) должностных лиц следственных органов при производстве предварительного расследования. Это подтверждается и вынесенными в отношении гражданки Р. Г. Мишиной судебными решениями, в которых под местом производства предварительного расследования суды понимали не административный район, на территории которого было совершено преступление, а место нахождения следственного органа, осуществляющего предварительное расследование соответствующего уголовного дела, - межрайонного следственного отдела, юрисдикция которого выходит за пределы административного района его дислокации и распространяется на территории нескольких административных районов. Такое установление сферы деятельности межрайонных следственных отделов обусловлено их вхождением в качестве структурных подразделений в систему Следственного комитета РФ и не связано напрямую с определением места производства предварительного расследования, как это предусмотрено статьей 152 УПК РФ. Соответственно, в случае, когда преступление совершено на территории одного из административных районов, находящихся под юрисдикцией межрайонного следственного отдела, возникает неопределенность в вопросе о том, какой районный суд уполномочен на рассмотрение жалоб. Понимание взаимосвязанных положений части первой статьи 125 и части первой статьи 152 УПК РФ как позволяющих место производства предварительного расследования определять по месту расположения межрайонного следственного отдела фактически означает возможность установления и изменения территориальной подсудности - вопреки прямому предписанию статьи 47 (часть 1) Конституции РФ, в силу которого подсудность дела, а следовательно, и основания и порядок ее изменения должны быть установлены законом, - в непроцессуальной форме, а именно на основании решения государственного органа, уполномоченного устанавливать и изменять юрисдикцию того или иного следственного органа и место его дислокации (при том что принятие такого решения обусловливается, как правило, кадровыми, финансовыми, материально-техническими или иными подобными факторами). Неоднозначность подхода к определению территориальной подсудности жалоб на решения и действия (бездействие) должностных лиц межрайонных следственных отделов при производстве предварительного расследования, которая позволяет устанавливать подсудность конкретной жалобы исходя из места производства предварительного расследования, понимаемого как место расположения осуществляющего его органа (которое, в свою очередь, зависит от обстоятельств организационного, материально-технического или иного подобного характера), создает предпосылки для нарушения конституционного принципа равенства при реализации права на доступ к правосудию и судебную защиту в отношении граждан, обжалующих решения и действия (бездействие) должностных лиц межрайонного следственного отдела, юрисдикция которого распространяется на территорию, где совершено преступление, но место расположения которого находится за пределами административного района, где совершено преступление. Международно-правовые документы, использованные в Постановлении: Конвенция о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 6) и Международный пакт о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 14) - право каждого при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого предъявленного ему уголовного обвинения на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.

Материал подготовлен В. Долгополовой

Название документа