Правовые аспекты ратификации и имплементация международных договоров в Российской Федерации

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАТИФИКАЦИИ И ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

Е. Н. КУЧИНСКАЯ, Р. Х. МАГОМЕДОВ

Кучинская Екатерина Николаевна, преподаватель кафедры гражданского права и экономической безопасности Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета, филиал в г. Кизляре.

Магомедов Р. Х, помощник прокурора г. Кизляра.

Статья посвящена правовым проблемам ратификации и имплементации международных договоров в Российской Федерации.

Ключевые слова: международный договор, ратификация, имплементация.

The article is devoted to the issues of the legal aspects of ratification and implementation of international treaties in the Russian Federation.

Key words: international treaty, ratification, implementation.

Процесс заключения и последующей ратификации и имплементации норм международных договоров достаточно актуален в современном экономически развитом мире. Вместе с тем вопросы ратификации имеют и государственно-правовой аспект, важность которого нельзя недооценивать. Значение, придаваемое ратификации в нашей стране, подчеркивается тем, что вопросы ратификации международных соглашений всегда были предметом регулирования Конституции (Конституции РСФСР 1918 г., 1925 г., 1937 г., 1978 г. и Конституция РФ 1993 г.) с закреплением и конкретизацией конституционных норм в актах высших органов государственной власти. В 1925 г. ЦИК СССР принял Постановление "О порядке заключения и ратификации международных договоров Союза ССР" и в том же году совместное с СНК Постановление "О порядке представления международных договоров и соглашений, заключаемых от имени Союза ССР, на одобрение, утверждение и ратификацию Правительства Союза ССР". После принятия новой Конституции был принят Закон 1938 г. "О порядке ратификации и денонсации международных договоров СССР", а затем, на основе Конституции СССР 1977 г., Закон 1978 г. "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР". В последние десятилетия Россия переживает сложный период определения основ своей внутренней и внешней политики. Идет трудный процесс образования гражданского общества, становления демократической государственности и соответствующего правопорядка. На данном этапе развития необходимо разработать и принять внешнеполитическую концепцию России, неотъемлемой частью которой должна стать международно-правовая доктрина. Отправной точкой ее становления можно считать Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, принятую Съездом народных депутатов в 1990 г., в которой было заявлено о приверженности России принципам международного права. Нельзя недооценивать и то обстоятельство, что Конституция РСФСР 1978 г. и поправки к ней, внесенные до 1992 г., впервые в истории страны конституционно закрепили силу общепризнанных международных норм перед законами в такой важной области, как права человека. Эти нормы признаны непосредственно порождающими права и обязанности граждан. Нельзя не отметить, что наиболее значимым этапом становления международно-правовой доктрины России стала Конституция 1993 г., принятая на референдуме. Очень важно, что действующая Конституция не только соответствует современному международному праву, но и создает гарантии его реализации. Политико-правовая система нашего государства на современном этапе должна строиться с учетом принадлежности его к мировому сообществу, и основополагающими шагами в этом направлении стали Конституция РФ и Федеральный закон 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" (далее - Закон о международных договорах). Конституция РФ устанавливает основные направления для выполнения международных договоров РФ органами государственной власти, вместе с тем кроме Конституции РФ для выполнения международных договоров огромное значение имеют законы и подзаконные нормативно-правовые акты. К таким актам следует отнести: кодексы, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств. Особую роль играют решения судов, которые занимают отдельное место в механизме выполнения международных обязательств государства. Однако правовые основания реализации международных договоров в РФ не исчерпываются нормативными правовыми актами федерального уровня и находят свое воплощение в законодательстве субъектов РФ. Указанная конституционная норма имеет очень большое значение для российского права, правотворческого и правоприменительного процессов. Однако для реализации международных договоров этого конституционного положения недостаточно. Введение норм международного права в правовую систему государства и установление их приоритетного применения в случае коллизии с законами еще не предрешают вопроса об их добросовестном и эффективном выполнении. Так, в советских конституциях вообще не предусматривалось введение норм международного права в национальную правовую систему, что не мешало эффективному выполнению международных обязательств. "История советского права, - пишет Г. В. Игнатенко, - свидетельствует о добросовестном отношении Советского государства к взятым на себя международным обязательствам по совершенствованию законодательных актов, их согласованию с международными договорами СССР" <1>. -------------------------------- <1> Игнатенко Г. В. Советское законодательство и международные договоры: опыт, тенденции и проблемы взаимодействия // Правоведение. 1987. N 5. С. 72.

Ратификация состоит в том, что верховная власть утверждает договор, заключенный надлежаще уполномоченным на то лицом и с соблюдением всех надлежащих формальностей. Необходимость ратификации не связывается, как было в прошлом, с нарушением представителями, подписавшими договор, данных им полномочий или с отсутствием у них соответствующих полномочий. Вместе с тем государство не обязано ратифицировать договор, заключенный его представителями. Оно вправе отказаться от ратификации без каких-либо объяснений. Реализацию международных договоров часто обозначают термином "имплементация". Этот термин прочно укоренился в доктрине международного права, как в отечественной, так и в зарубежной, а также в практике государств (от англ. implementation - осуществление, проведение в жизнь, выполнение, реализация). Имплементация международных договоров представляет собой деятельность государства в лице его уполномоченных органов, направленную на реализацию обязательств, вытекающих из этих международных договоров. По мнению О. И. Тиунова, имплементация международных договоров представляется как в узком, так и в широком смысле. В узком смысле имплементация связана с обязанностью государства принять внутригосударственные меры по созданию и обеспечению правовых механизмов реализации норм международного права. В широком смысле имплементация - это не только работа по совершенствованию законодательства государства, созданию каких-то новых норм, но также и меры организационно-распорядительного характера, которые обязано предпринять государство <2>. Традиционно имплементацию международных договоров рассматривают применительно к сфере международных и внутригосударственных отношений. Характерной тенденцией является то, что большое значение ученые-правоведы придают именно внутригосударственной сфере при реализации международных договоров. -------------------------------- <2> Тиунов О. И. Интерпретация норм европейского гуманитарного права в российской правовой системе // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации: Сб. ст. / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2003. С. 172.

Имплементация международного договора является важнейшей стадией всего договорного процесса, что, естественно, не исключает значения и других стадий, в частности разработки проекта договора, заключения договора и т. д. "Международные договоры, - писал В. П. Даневский, - заключаются для того, чтобы быть исполняемы добросовестно" <3>. Если вступивший в силу международный договор не реализуется или реализуется не должным образом, то и социально полезного результата такой договор не приносит или же его эффект гораздо меньше, чем мог бы быть при должном выполнении условий договора. Реализация международных договоров зависит от многих условий, в том числе политических, экономических, идеологических, правовых и т. д. "Следует прежде всего подчеркнуть, - писал Ф. И. Кожевников, - что сознание необходимости свято соблюдать заключенные международные договоры было искони присуще русскому народу" <4>. В свою очередь, Л. Х. Мингазов совершенно справедливо считает, что "реализация - одна из основных предпосылок эффективности международно-правовых принципов и норм" <5>. По мнению Г. И. Курдюкова, реализация норм является средством достижения социального результата <6>. -------------------------------- <3> Даневский В. П. Пособие к изучению истории и системы международного права. Харьковъ, 1892. Вып. I. С. 224. <4> Кожевников Ф. И. Русское государство и международное право. М., 1947. С. 168. <5> Мингазов Л. Х. Эффективность норм международного права. М., 1990. С. 155. <6> Курдюков Г. И. Эффективность деятельности государств по реализации норм международного права // Вопросы универсальности и эффективности международного права / Отв. ред. Г. В. Игнатенко. Свердловск, 1981. С. 61.

Главным международно-правовым актом, регулирующим процесс заключения, действия и прекращения договоров между государствами, является Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. (далее - Венская конвенция). Она подробным образом не регулирует вопросы реализации международных договоров. Вместе с тем в ней содержатся некоторые важные положения, касающиеся выполнения международных договоров. В частности, "каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться" (ст. 26), "участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора" (ст. 27) и др. Необходимо разработать дополнительный протокол к Венской конвенции, специально посвященный контролю за выполнением договоров с учетом практики применения Венской конвенции <7>. Вполне обоснованно мнение профессора О. Н. Хлестова, который считает, что надо усилить контроль за выполнением международных договоров с помощью международных механизмов и совершенствования их деятельности. -------------------------------- <7> Международная конференция "Вступая в XXI век: к примату права в международных отношениях". Москва, 2 ноября 2000 г. // Международная жизнь. 2000. N 12.

В реализации международных обязательств государства участвуют различные государственные органы, а также учреждения и организации. Спектр органов государственной власти, которые могут быть привлечены к выполнению международных обязательств, достаточно обширен. Это органы законодательной власти, исполнительной, судебной, а также органы власти субъектов РФ и местного самоуправления. Такой порядок вещей обусловлен тем, что каждый из органов наделен собственной компетенцией, решает поставленные для него цели и задачи, выполняет строго определенные функции. При реализации международного договора государство исходит из содержания конкретного договора и определяет органы, которые будут выполнять такой договор. Так, для реализации некоторых международных договоров требуется принятие нового законодательства или обновление старого, что предполагает участие органов законодательной власти в их реализации, так как без принятия соответствующих законов выполнение отдельных международных договоров невозможно. В качестве примера можно привести мероприятия по совершенствованию российского законодательства, проводимые Российской Федерацией в целях реализации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. В некоторых случаях, например при присоединении к многостороннему международному договору, уже вступившему в силу, Российская Федерация может приводить свое законодательство в соответствие с таким договором еще до выражения согласия на его обязательность. В таком случае, когда такой договор вступит в силу в отношении Российской Федерации, последняя сможет эффективно его реализовывать, так как необходимая нормативно-правовая база будет подготовлена и будет соответствовать международному договору, поэтому государство избежит проволочек, связанных с созданием необходимой нормативной базы, и добросовестно выполнит свои обязательства. Очевидно, что принятие необходимых законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов для реализации международных договоров не должно затягиваться. Иначе международный договор не реализуется, и в этом случае нарушается принцип "Pacta sunt servanda" - "Договоры должны соблюдаться". По справедливому мнению Г. В. Игнатенко, "следует предусмотреть необходимость согласования положений законодательства с договорными обязательствами одновременно или почти одновременно с вступлением в силу соответствующего договора" <8>. -------------------------------- <8> Игнатенко Г. В. Указ. соч. С. 75.

В современном мире субъекты внутригосударственных отношений участвуют в договорном процессе все более активно, а их интересы учитываются при разработке проектов международных договоров. На наш взгляд, совершенно прав Ханс Корелл - заместитель Генерального секретаря ООН по правовым вопросам, который считает: "В сегодняшнем мире нет значительной деятельности, будь то на индивидуальном уровне или на уровне государств, которая осуществлялась бы вне влияния какого-либо договора" <9>. Вместе с тем, опосредованно участвуя в реализации международных обязательств, учреждения и организации не становятся субъектами международного права, не приобретают международной правосубъектности, а остаются субъектами внутригосударственного права. Юридические или физические лица, вступая в гражданско-правовые отношения с органами государственной власти, несут ответственность за невыполнение таких договоров в соответствии с гражданским законодательством. Тогда как государство в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения международного договора может быть привлечено к международно-правовой ответственности. Таким образом, международный договор порождает ряд правоотношений, к которым относятся отношения, регулируемые нормами международного права, а также и внутригосударственные правоотношения. Во внутригосударственных отношениях участвуют органы государственной власти, субъекты Федерации, органы местного самоуправления, а в некоторых случаях - юридические и физические лица. Однако сам международный договор налагает обязательства на государство в целом, а не на его отдельные органы, физических и юридические лица <10>. В процессе реализации договора государство определяет механизмы, которые следует задействовать для выполнения международных обязательств. Из вышесказанного следует, что круг органов и организаций, участвующих в выполнении международного договора, намного шире, нежели круг органов, обладающих правом от имени государства заключать международные договоры. Несомненно, актуальным остается вопрос о принятии федерального закона о реализации международных обязательств Российской Федерации. Нужен ли вообще такой закон в Российской Федерации или же для эффективной реализации международных договоров Российской Федерации достаточно действующих нормативно-правовых актов? Как уже говорилось, Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" в самых общих чертах касается вопросов выполнения международных договоров, посвящая этому всего лишь четыре статьи (ст. ст. 31 - 34)). Нормы, посвященные реализации международных договоров, находятся в разных нормативно-правовых актах, к ним относятся: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств, нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Ряд вопросов разрешается в практике государственных органов и не имеет своего законодательного урегулирования. -------------------------------- <9> Международная конференция "Вступая в XXI век: к примату права в международных отношениях". Москва, 2 ноября 2000 г. // Международная жизнь. 2000. N 12. <10> "Если в международном договоре содержатся положения, - пишет Р. А. Мюллерсон, - в конечном счете призванные регулировать отношения между субъектами различных национальных правовых систем, то и в этом случае такой договор, как и любой международный договор, будет обязателен только для его участников". См.: Мюллерсон Р. А. О соотношении международного публичного, международного частного и национального права // Советское государство и право. 1982. N 2. С. 81. <11> См.: Тихомиров Ю. А. Международные договоры Российской Федерации и российское законодательство // Законодательство и экономика. 1998. N 12. С. 42.

Также о необходимости принятия закона о реализации международных обязательств говорил еще в 1998 г. Ю. А. Тихомиров <11>. На наш взгляд, сфера, связанная с выполнением международных обязательств, в частности обязательств, вытекающих из международных договоров, должна быть четко регламентирована, выработаны механизмы реализации, определен круг государственных органов, обеспечивающих выполнение международных договоров, предусмотрена ответственность должностных лиц, координация деятельности федеральных и региональных органов (в необходимых случаях и органов местного самоуправления), информационное обеспечение, отчеты министерств и ведомств перед Президентом РФ и Правительством РФ по вопросам выполнения международных договоров, сотрудничество государственных органов с учреждениями и организациями, доведение до сведения граждан информации, касающейся международных договоров, особенно договоров, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, более последовательное официальное опубликование международных договоров и т. д. Исходя из вышесказанного необходимо разработать и принять закон, который мог бы касаться реализации межгосударственных и межправительственных международных договоров, а, учитывая особенности международных договоров межведомственного характера, вопросы, связанные с выполнением этого вида договоров, можно было бы отразить в постановлении Правительства РФ <12>. Также возможно внести дополнения и в действующий Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" и дополнить раздел "Выполнение международных договоров Российской Федерации" нормами, посвященными реализации международных договоров. -------------------------------- <12> Похожий подход существовал в законодательстве СССР. Так, наряду с Законом от 6 июля 1978 г. "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР" действовало Постановление Совета Министров СССР от 28 августа 1980 г. N 743 "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР межведомственного характера".

В современной развивающейся стране с рыночной экономикой, стремящейся к правовому государству с гражданским обществом, где на первый план ставятся закон и четкое соблюдение его без принуждения, а только на основании личных убеждений каждого гражданина, к тому же с постоянным совершенствованием правовой базы, где ратификация и имплементация международных договоров Российской Федерацией законодательно не урегулирована, основная масса вопросов разрешается практикой органов власти, а население нередко вообще не знает о международных договорах, которые затрагивают их права и свободы.

Название документа