Уроки, извлеченные из разлива нефти на платформе Deepwater Horizon, с точки зрения эффективности Закона о чистой воде и Закона о загрязнении нефтью 1990 года

(Тэмплтон М. Н.)

("Энергетическое право", 2014, N 1)

Текст документа

УРОКИ, ИЗВЛЕЧЕННЫЕ ИЗ РАЗЛИВА НЕФТИ НА ПЛАТФОРМЕ

DEEPWATER HORIZON, С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ЗАКОНА О ЧИСТОЙ ВОДЕ И ЗАКОНА О ЗАГРЯЗНЕНИИ НЕФТЬЮ 1990 ГОДА

М. Н. ТЭМПЛТОН

Тэмплтон Марк Н., преподаватель клиники права, Факультета права Чикагского университета. Занимал пост исполнительного директора в совете независимых доверенных лиц Фонда Deepwater Horizon Oil Spill Trust (фонд, учрежденный в связи с разливом нефти на Deepwater Horizon).

I. Введение

20 апреля 2010 г. взрыв уничтожил буровую платформу Deepwater Horizon и унес жизни 11 членов команды. Платформа, принадлежавшая компании Transocean, бурила скважину "Макондо" для BP Exploration and Production (BPEP), американского филиала компании British Petroleum, получившей у правительства США этот нефтеносный участок в аренду. Команда платформы занималась временной приостановкой бурения, когда внезапно "проявилась" скважина, выстрелив из продуктивной зоны столбом природного газа и бурового раствора высотою 13 тыс. футов и обрушив его на платформу, расположенную в месте, где толща воды достигает 5 тыс. футов. Огонь быстро распространился по платформе, затонувшей спустя двое суток. За 87 дней в залив вылилось около 4,9 млн. баррелей нефти, которую выбросило на обитаемое побережье протяженностью 650 миль. Правительство США закрыло рыбный промысел почти на 37% территории федеральной рыбопромысловой зоны Мексиканского залива и приостановило выдачу разрешений на бурение до февраля 2011 г. К концу 2012 г. компания BP запланировала покрытие ущерба на общую сумму 42 млрд. долларов США. Национальная комиссия по выбросу нефти на платформе Deepwater Horizon и морскому бурению обнаружила упущения у компаний BP, Transocean, Haliburton, а также в самой нефтяной отрасли, в работе регуляторов и в содержании регламентов.

Цель моей статьи - проанализировать, насколько эффективными оказываются положения Закона о чистой воде и Закона о загрязнении нефтью 1990 г. (именуемые в совокупности "Законы") для регулирования масштабных разливов нефти. Эффективность законов можно измерять по-разному. С точки зрения экономики и права они считаются эффективными, если обеспечивают по максимуму социальное благополучие, обычно за счет увеличения общественного благосостояния. С нравственной и политической точки зрения они являются эффективными, если соответствуют пониманию справедливости в обществе. С точки зрения применимости законы считаются эффективными, если они не представляют сложности в их реализации, учитывают непредвиденные ситуации, а также предлагают скорое решение при урегулировании споров. Я утверждаю, что Законы оказались неэффективными в вопросах создания достаточных стимулов для недопущения действий, приведших к разливу нефти, но оказались отчасти эффективными в вопросах подготовленности к разливам нефти и их устранения и были в целом эффективными в вопросах возмещения убытков. При внесении небольших поправок эти Законы могут работать лучше и послужить примером для других стран.

II. Финансовые и уголовные санкции

Закон о чистой воде предусматривает ряд санкций за незаконный выброс нефти. В качестве наказаний неуголовного характера правительство может наложить административный штраф до 10 тыс. долларов за одно нарушение или до 10 тыс. долл. за один день нарушения или добиваться гражданско-правовых санкций, штраф по которым может достигать 25 тыс. долларов за один день нарушения или 1 тыс. долларов за баррель нефти - но не менее 100 тыс. долларов и не более 3 тыс. долларов за баррель, если авария произошла из-за грубой халатности. Вышеприведенные гражданско-правовые санкции могут применяться к "любому лицу, владеющему, эксплуатирующему или ответственному за судно, береговое сооружение или морское сооружение". Уголовные наказания зависят от степени вины. Лицо, допустившее утечку нефти по небрежности, может приговариваться к штрафу в размере "не менее 2,5 тыс. долларов и не более 25 тыс. долларов за каждый день нарушения", или к лишению свободы на срок до 1 года, или к тому и другому. Лицо, сознательно причинившее выброс нефти, может приговариваться к штрафу в размере "не менее 5 тыс. долларов, но не более 50 тыс. долларов за день нарушения", или к лишению свободы на срок до 3 лет, или к тому и другому. Лицо, сознательно причинившее выброс нефти и "осознающее на тот момент, что этим создает неминуемую угрозу причинения смерти или серьезных телесных повреждений другим лицам, подлежит штрафу в размере до 250 тыс. долларов, или лишению свободы на срок до 15 лет, или тому и другому. Юридическое лицо... подлежит штрафу в размере до 1 млн. долларов. При повторных нарушениях строгость наказаний возрастает.

Цель введения санкций в дополнение к компенсации убытков заключается в том, чтобы заставить людей принимать эффективные меры предосторожности во избежание нанесения вреда другим лицам. При таком подходе предполагается, что люди будут сравнивать выгоды с затратами и выбирать путь, который ведет к наибольшей выгоде. При осуществлении деятельности, сопряженной с рисками, люди будут сравнивать прибыль от этой деятельности с совокупностью (1) вероятности наступления риска и (2) санкций и убытков, возможных в результате этого риска, за которые им придется нести ответственность. Например, если выгода составляет 20 тыс. долларов, а шанс риска - один на тысячу, а убытки - 15 млн. долларов, и других расходов не предвидится, то такой деятельностью, вероятно, займутся, т. к. 20 тысяч долларов больше, чем расходы в 15 тыс. долларов с учетом риска. Но введение наказаний может сильно повлиять на результат таких вычислений. Например, если санкции составят 10 млн. долларов, то, вероятно, от такой деятельности откажутся, т. к. 20 тысяч возможного дохода меньше 25 тыс. долларов расходов, учитывающих возмещение убытков и санкции.

В случае с катастрофами все гораздо сложней. Психологи обнаружили, что большинство людей неверно рассчитывают предполагаемые издержки аварий с низкой вероятностью наступления, даже если последствия могут быть очень серьезными. В случае с разливами нефти это означает, что лица, имеющие отношение к этой области, неверно оценивают наихудший сценарий, вероятность которого очень низка; поэтому серьезные финансовые наказания не послужат для них достаточным аргументом. Кроме того, отрицательное событие может наступить в результате целого ряда принятых решений, но при этом лица, их принимающие, осведомлены только о своих собственных решениях и ничего не знают о решениях других лиц. Другая проблема состоит в том, что человек может понимать, с каким риском сопряжены его действия, но считает, что сможет извлечь прибыль, избежав расходов, связанных с этими рисками. Если такие события происходят редко, а расходы при этом несет компания-наниматель, а не физическое лицо, то это лицо идет на больший риск, чем этого бы от него хотела компания, с расчетом на более длительную перспективу или с учетом более широкого спектра проектов.

Закон о чистой воде не совсем эффективен в таких вопросах. Наказания должны применяться к более широкому кругу лиц, причастных к таким событиям, и должны включать лишение права деятельности в отрасли на определенный период. Такие действия необходимо регулировать с помощью дополнительных законов, т. к. возможно, что штрафы и компенсации ущерба не будут являться достаточной мерой, чтобы заставить людей правильно соизмерять доходы с расходами, в которых учитываются риски с низкой вероятностью возникновения. А так как люди могут недооценивать вероятность наступления наказания, то корпорациям необходимо внедрять действующие стимулы и культуру техники безопасности.

III. Составление планов по устранению

разливов нефти и их реализация

В законе указывается, что в отношении разлива или существенной угрозы разлива любого масштаба Президент страны должен обеспечить "эффективное и незамедлительное устранение разлива нефти, а также меры по смягчению и предотвращению серьезной угрозы выброса". Если его "размеры и характер представляют серьезную угрозу для здоровья и благополучия населения", то Президент "должен руководить деятельностью всех федеральных организаций, организаций штатов и частных организаций" и может издавать административные приказы, необходимые для защиты благополучия и здоровья населения. Для борьбы с разливами Правительством разрабатывается и реализуется Федеральный план на случай непредвиденных ситуаций, при этом к работе привлекаются частные ответственные стороны.

В Законе о запрете загрязнения нефтью указывается на то, что "все ответственные стороны... несут ответственность за расходы по ликвидации и возмещению ущерба... в результате таких аварий". Расходы по ликвидации включают "расходы на задержание и удаление нефти... из воды и с побережья или другие мероприятия, необходимые для снижения или смягчения урона здоровью населения и общественному благосостоянию, включая без ограничения рыб, моллюсков, природные объекты, частную и общественную собственность, береговые линии и пляжи", независимо от того, какие - государственные или частные - стороны (с некоторыми дополнительными требованиями) понесли расходы. Такое широкое определение в какой-то степени упрощает применение. Ответственной стороной за морской объект является "лицо, арендующее территорию или получившее разрешение на территорию, где расположен объект, или обладатель прав на пользование или сервитут". Если ответственная сторона устанавливает, что выброс произошел "исключительно по причине действий или бездействий одной или нескольких третьих сторон... [то] третья сторона или стороны считаются ответственными сторонами". Но использовать такую тактику защиты ответственная сторона сможет, если докажет, что она "с должным усердием... предприняла все меры предосторожности в отношении предвидимых действий или бездействий третьих сторон и предвидимых последствий", или если докажет факт стихийного бедствия или войны; такой способ защиты недопустим, если третья сторона является сотрудником или агентом (представителем) ответственной стороны. Между тем сторона, являющаяся по закону ответственной стороной, должна возмещать ущерб по исковым заявлениям, который впоследствии она может возместить за счет виновной третьей стороны или из средств Целевого фонда покрытия ответственности за разлив нефти. В нашем случае компания BPEP не отрицала, что она является ответственной стороной.

Если ответственная сторона не в состоянии оплатить все расходы по ликвидации аварии и возмещению ущерба, то оплата производится из средств Целевого фонда покрытия ответственности за разлив нефти. Фонд финансируется из средств, поступающих от уплаты налогов на нефть, штрафов за незаконный выброс нефти и из других источников. Целесообразно и справедливо, что нефтедобывающие и нефтеперерабатывающие компании вносят средства в Фонд и освобождают Правительство и пострадавшее население от покрытия расходов и убытков в связи с деяниями, которых они не совершали. По закону Целевой фонд покрытия ответственности за разлив нефти не может выплачивать больше 1 млрд. долларов за одну аварию, при этом потолок на возмещение ущерба природным ресурсам составляет 500 млн. долларов. В случае с аварией на платформе Deepwater Horizon все покрываемые расходы оплачивала компания BPEP, поэтому лимиты не имели какого-либо значения.

Требования Законов к планированию и реализации мероприятий по устранению разливов преследуют экономическую эффективность: за исключением случаев с причастностью третьих сторон или внешних сил, арендатор объекта, который контролирует работу и получает экономическую прибыль от разработки месторождения, несет материальную ответственность за издержки по ликвидации, что представляется вполне справедливым. Закон о загрязнении нефтью четко определяет ответственную сторону и указывает, что именно эта сторона должна производить выплаты, пока ведется разбирательство о том, должна ли она нести ответственность за ущерб; стоит также отметить данное Законом исчерпывающее определение подлежащих возмещению затрат, которое облегчает процедуру применения этого Закона и ускоряет поступление средств.

Авария, случившаяся на платформе Deepwater Horizon, показала, что план компании по действиям в нештатной ситуации должен также включать реальные сценарии наступления наихудших событий, разработанные специально под место производства работ и содержащие полезные указания для принятия жизненно важных решений. Кроме того, должностные лица, которые могут привлекаться к мероприятиям по устранению крупных разливов, должны периодически проходить обучение, включая инструктаж по правовым полномочиям. И последнее: государственные служащие должны взаимодействовать с представителями данной отрасли и другими специалистами, чтобы при принятии решений по устранению последствий разливов не зависеть от ответственной стороны.

IV. Компенсация косвенного экономического ущерба

Закон о загрязнении нефтью обязывает сторону, несущую ответственность, возмещать широкий спектр убытков. По Закону требуется возмещение экономического и имущественного ущерба хозяйственно-экономической деятельности и физическим лицам, а также выплата "компенсаций за ущерб в связи с утратой возможности использования природных ресурсов в качестве средств существования, которые могут быть взысканы любым истцом, использующим природные ресурсы... безотносительно прав на владение или управление ресурсами". Ответственная сторона должна возмещать ущерб, нанесенный природным ресурсам, т. е. "ущерб, причиненный повреждением, разрушением, утратой природных ресурсов или утратой возможности использования природных ресурсов". И наконец, ответственная сторона обязана возмещать "чистую стоимость издержек за предоставление расширенных или дополнительных общественных услуг" и "чистые налоговые потери". Закон в строгом порядке предусматривает незамедлительное начало производства выплат по возмещению ущерба. Законом определяется, что "ответственная сторона должна установить порядок [оплаты или урегулирования] исков/требований за временный, краткосрочный ущерб". Ответственная сторона также обязана выплачивать проценты. До принятия Закона это являлось существенной проблемой; например, понадобилось около двадцати лет для того, чтобы истцы смогли получить некоторые компенсационные выплаты после аварии с судном Exxon Valdez. В данном случае компания BP начала незамедлительное рассмотрение требований о возмещении убытков.

К счастью, два возможных недостатка, имеющиеся в Законах, не проявились в данном случае. Во-первых, Закон о загрязнении нефтью ограничивает обязательства ответственной за морской нефтегазовый объект стороны суммой в размере 75 миллионов долларов помимо расходов по устранению разливов. Закон снимает такое ограничение ответственности, если авария произошла по причине "грубой небрежности, или умышленного нарушения, или невыполнения федеральных норм техники безопасности, строительства или эксплуатации ответственной стороной, агентом (представителем) или сотрудником ответственной стороны или лицом, действующим на основании контрактных отношений с ответственной стороной" среди прочих исключений. В данном случае компания BP отказалась от этого ограничения ответственности, и на тот момент, когда она это сделала, не было принято официального решения о применении данного ограничения. Во-вторых, Целевой фонд покрытия ответственности за разлив нефти, как уже говорилось, имел свои собственные ограничения по размеру выплат. К счастью, BP обладала финансовыми возможностями для покрытия расходов в связи с аварией.

Президент США Барак Обама объявил 16 июня 2010 г., что компания BP согласилась создать механизм оплаты по требованиям о возмещении ущерба - Программу по выплате компенсаций на побережье Мексиканского залива, руководство которой поручено не компании BP, а Kenneth Feinberg, а также создать доверительный фонд с капиталом 20 млрд. долларов для устранения последствий разлива нефти. Закон о загрязнении нефтью оказался эффективным, т. к. он позволил BP и Правительству упростить процесс выплаты компенсации, который обычно предусматривал реализацию силами ответственной стороны, трансформировав его в такой механизм, где финансирование обеспечивается ответственной стороной, а реализация - другими исполнителями.

Несмотря на ее недостатки, Программа по выплате компенсаций на побережье Мексиканского залива в целом оказалась эффективной для выполнения обязательств компании BPEP перед физическими и юридическими лицами. В течение первых полутора лет Программа по выплате компенсаций на побережье Мексиканского залива, выполняя свои основные обязанности, обработала более 1 миллиона требований о возмещении ущерба и выплатила компенсации более 220 тысячам заявителей на сумму, превышающую 6,2 млрд. долларов. Программа по выплате компенсаций на побережье Мексиканского залива осуществила предварительные первоначальные компенсационные выплаты по заявлениям потерпевших, обязанных предъявлять умеренное количество документальных подтверждений ущерба и не обязанных отказываться от права обращаться в суд; во время первого этапа, сроком немного меньше шести месяцев, Программа по выплате компенсаций на побережье Мексиканского залива выплатила 2,5 млрд. долларов более чем 169 тысячам заявителей. На втором этапе Программа предложила (1) быструю компенсацию по 5 тыс. долларов для физических лиц и по 25 тыс. долларов для юридических лиц, которые не будут предоставлять еще какой-либо документации и откажутся от дальнейших претензий; (2) поквартальные выплаты или (3) полное расследование и окончательную выплату компенсаций. Консультант БДО посчитал, что "в целом Программа по выплате компенсаций на побережье Мексиканского залива последовательно применяла свои протоколы и методы при обработке претензий". Консультант БДО определил направления, где возможно провести улучшения, а именно ускоренное предоставление бесплатной помощи по заполнению заявления о претензиях, пересмотр ранее удовлетворенных требований, если последующие изменения в методике привели бы к большей сумме компенсации, а также возможность лучше удовлетворять ожидания заявителей. Следует признать, что Управляющий комитет взыскивающей стороны, который вел разбирательство от имени частных истцов, требовал урегулирования всех вопросов с компанией BP через суд, а не через Программу по выплате компенсаций на побережье Мексиканского залива. Тем не менее Программа продемонстрировала довольно быстрое урегулирование всех претензий, что позволило сократить время и сберечь средства по сравнению с полным судебным разбирательством.

Доверительный фонд для устранения разлива нефти на платформе Deepwater Horizon (далее - доверительный фонд), учрежденный компанией BPEP, но независимый от нее, служил источником средств для выплаты заявителям, чьи требования подлежали удовлетворению, по аналогии с теми, что рассматривались в рамках Закона о загрязнении нефтью. Компания BPEP вложила уже 3 млрд. долларов в доверительный фонд в качестве начального взноса и согласилась выплатить оставшиеся 17 млрд. долларов в течение трех с половиной лет. Компания BPEP продолжит выполнять обязательства по возмещению ущерба, даже если его сумма превысит 20 млрд. долларов, но если сумма возмещенных убытков окажется меньше 20 млрд., то компания BPEP получит обратно оставшиеся средства из Доверительного фонда. Залоговое обеспечение от BPEP в размере 17 млрд. долларов явилось тем пунктом, где доверительный фонд пошел дальше Закона о загрязнении нефтью. При наличии залогового обеспечения, по крайней мере, те лица, по чьим требованиям приняты положительные решения, могли рассчитывать на полную компенсацию, даже если бы компания BPEP заявила бы о банкротстве.

Таким образом, с точки зрения компенсации ущерба, Законы оказались в целом эффективными. Законы регулируют практически все виды ущерба и необходимые быстрые компенсации. Они мотивируют ответственную сторону минимизировать вероятность аварии и ущерб от нее. Также справедливо, что убытки возмещает сторона, ответственная за скважину. Компания BP и Правительство воспользовались гибкостью Закона о загрязнении нефтью и, выйдя за рамки его требований, сумели обеспечить, чтобы лимиты по обязательствам не ограничивали выплат компанией BPEP, а также смогли внушить доверие ко всему процессу, т. к. решение об удовлетворении требований о возмещении ущерба принималось независимой от компании BP организацией, и повысить вероятность получения истцами компенсаций в случае банкротства BPEP.

V. Заключение

Разлив нефти на платформе Deepwater Horizon доказал, что Законы в целом обладают относительной эффективностью, хотя и не лишены недостатков. Конечно, кое-что можно и нужно улучшить. Ограничения по обязательствам необходимо убрать или увеличить их суммы, а лимиты на выплаты из Целевого фонда покрытия ответственности за разлив нефти необходимо увеличить. Механизмы, подобные доверительному фонду, необходимо развивать с целью недопущения уменьшения компенсационных выплат пострадавшим в случае банкротства ответственной стороны. План по подготовке мероприятий на случай разлива нефти должен быть более подробным и точным, а регуляторы должны проверять его более тщательно и при этом сами повышать уровень своей подготовки. Хотя все эти изменения могут увеличить расходы предприятий на бурение в сложных условиях, они являются оправданными в качестве гарантий того, что риски будут учитываться верно, а расходы распределяться справедливо и правильно. Все страны, обладающие нефтяными ресурсами, могли бы ознакомиться с Законом о чистой воде и Законом о загрязнении нефтью, а также с представленным здесь опытом, чтобы понять, обеспечивают ли их правовые режимы большее равновесие между разработкой этих ресурсов, другой хозяйственно-экономической деятельностью и охраной окружающей среды.

Название документа