Перспективы имплементации ключевых требований новой редакции международных стандартов ФАТФ в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС

ПЕРСПЕКТИВЫ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ КЛЮЧЕВЫХ ТРЕБОВАНИЙ НОВОЙ РЕДАКЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ ФАТФ В РАМКАХ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА ЕВРАЗЭС <*>

К. Г. СОРОКИН

Сорокин Константин Геннадьевич, кандидат экономических наук.

В настоящей статье анализируются ключевые изменения в новой редакции международных стандартов ФАТФ применительно к интересам стран - участников ЕврАзЭС с учетом специфики и перспектив развития Таможенного союза, носящих, по мнению автора, глобальный характер. К таким изменениям автор относит включение в мандат ФАТФ проблематики финансирования распространения оружия массового уничтожения, риск-ориентированный подход, расширение перечня предикатных преступлений за счет преступлений налогового профиля. Автор, рассматривая ключевые изменения рекомендаций ФАТФ с позиции интересов России и других стран ЕврАзЭС, представляет ряд рекомендаций. В частности, автор полагает целесообразным при проведении взаимных оценок по линии ФАТФ смещение акцента с конкретной национальной юрисдикции на субрегиональный уровень, что позволит отразить имеющиеся в мире тенденции глобализации, включая глобализацию криминала (организованной преступности). Рассматривая возможность и перспективы применения риск-ориентированного подхода, автор проводит аналогию между сферой противодействия отмыванию доходов и финансирования терроризма и системой управления рисками, применяемой в таможенных органах. Кроме того, автором видится необходимым производить оценку рисков отмывания денежных средств, финансирования терроризма и распространения оружия массового уничтожения на пяти уровнях - глобальном, субрегиональном, национальной юрисдикции, отраслевом и уровне конкретного субъекта хозяйствования, делая акцент на уровне субрегиональном. В качестве возможного инструмента продвижения инициатив России и стран ЕврАзЭС автор полагает замещение в 2013 г. представителем Российской Федерации позиции Президента ФАТФ.

Ключевые слова: ПОД/ФТ, ОД/ФТ, ЕврАзЭС, Таможенный союз, легализация доходов, отмывание доходов, финансирование терроризма, финансовая разведка, ФАТФ, FATF, ФРОМУ, финансирование распространения оружия массового уничтожения.

The present article analyzes the key changes in new international version of the FATF with regard to the interests of the EurAsEC member states taking to the account specifics and prospects for the development of the Customs Union, having the global character. To such changes the author refers the inclusion of the mandate of the FATF issues of funding the spread of weapons of mass destruction, risk-oriented approach, expending the list of predicate crimes by crimes of tax profile. The author considers the key changes of FATF recommendations with positions of Russia and other EurAsEC countries and suggests a number of recommendations. In particular he believes it appropriate during mutual evaluation under the FATF to shift the focus from the certain national jurisdiction in the sub-regional level which will reflect the difference in the world trend of globalization including the globalization of crime (organized crime). Considering the possibility and prospects of the implementation of the risk-oriented approach, the author draws the analogy between the sphere of "laundering" money, terrorist financing and risk management system applied in customs. Besides the author believes it's important to evaluate risks of money "laundering", terrorist financing and spread of weapons of mass destruction on five levels - global, sub-regional, national jurisdiction, branch and the level of specific entity focusing on sub-regional level. As a possible tool to promote initiatives in Russia and EurAsEC countries the author believes the replacement of position of FATF President by the Representative of Russia.

Key words: AML/CFT, ML/TF, EurAsEC, Customs Union, income legalization, money "laundering", terrorist financing, financial secret service, FATF, financing of spread of weapons of mass destruction.

Значение проблематики противодействия отмыванию денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) на пространстве ЕврАзЭС и в более узком формате - в рамках Таможенного союза (ТС) начинает в последнее время активно возрастать. В частности, аспекту ПОД/ФТ было уделено особое внимание на Коллегии ФТС России в октябре 2012 г. <1>, где были рассмотрены вопросы участия таможенных органов в системе мер по борьбе с отмыванием преступных доходов в рамках работы ФАТФ <2>. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Таможня. 2012. N 20[307] // URL: http://customs. ru/images/ stories/press/ 2012/journ/ 20_2012_str2.pdf. <2> Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) - The Financial Action Task Force (FATF) - межправительственная организация, вырабатывающая мировые стандарты в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма // URL: http://www. fatf-gafi. org.

В феврале 2012 г. ФАТФ была принята новая редакция Рекомендаций <3> ФАТФ. В новой редакции произошел ряд изменений. В предыдущей версии Рекомендаций, известной как 40+9, в рамках 40 Рекомендаций были собраны стандарты, которым должны соответствовать страны для создания условий устойчивости национальной финансовой системы к возможному отмыванию денежных средств. Также выделялось 9 специальных Рекомендаций, посвященных проблематике противодействия финансированию терроризма. На основании данных Рекомендаций с использованием Методологии взаимных оценок <4> производилась оценка стран на соответствие указанным Рекомендациям. Такие оценки проводились как непосредственно ФАТФ, региональными группами по типу ФАТФ (в настоящее время существует ряд таких групп <5>), так и рядом международных институтов, например Международным валютным фондом, и др. По результатам оценок конкретной стране устанавливался т. н. рейтинг соответствия по каждой из Рекомендаций и, как правило, выдавались конкретные рекомендации по повышению уровня соответствия стандартам. В случае игнорирования конкретной страной соблюдения Рекомендаций такие страны включаются в список высокорисковых и не сотрудничающих юрисдикций, что по факту означает изоляцию их финансовых систем. Кроме того, соответствие Рекомендациям ФАТФ учитывается и при оценке инвестиционной привлекательности, кредитного рейтинга страны <6>. Например, Северная Корея, Иран <7> включены в т. н. черный список <8>. Ряд государств, таких, как Боливия, Куба, Эфиопия, Эквадор, Индонезия, Кения, Мьянма, Нигерия, Пакистан, Шри-Ланка, Сирия, Танзания, Таиланд, Турция, Вьетнам, Йемен и др. <9>, включены в т. н. серый список <10> стран со стратегическими недостатками национальной системы ПОД/ФТ, не предпринимающих достаточных усилий по их устранению. -------------------------------- <3> Подробнее ознакомиться с новой редакцией Рекомендаций можно на сайте FATF // URL: http://www. fatf-gafi. org. Русский перевод представлен в профильном разделе на сайте ЕАГ // URL: http://www. eurasiangroup. org/ ru/FATF_40.php. <4> Методология раскрывает основные принципы, заложенные в Рекомендациях ФАТФ, с учетом имеющегося обобщенного международного опыта в сфере ПОД/ФТ // URL: http://www. eurasiangroup. org/ ru/ mutual_evaluations. php. <5> URL: http://www. eurasiangroup. org/ ru/eag/ regional_bodies. php. <6> Разведка доложила точно // Беларусь Сегодня (sb. by). Минск. 2012. 23 ноября // URL: http://www. sb. by/post/139650/. <7> FATF Public Statement - 19 October 2012 // URL: http://www. fatf-gafi. org/ topics/ high-riskandnon - cooperativejurisdictions/ documents/ fatfpublicstatement - 19october2012.php. <8> Приведенное название носит неофициальный характер. <9> FATF Public Statement - 19 October 2012 // URL: http://www. fatf-gafi. org/ topics/ high-riskandnon - cooperativejurisdictions/ documents/ fatfpublicstatement - 19october2012.php. <10> Приведенное название носит неофициальный характер.

В новой редакции Рекомендации ФАТФ сгруппированы по тематическому признаку. В частности, выделены <11> следующие тематические сферы: политика и координация в сфере ПОД/ФТ, отмывание денежных средств и конфискация, финансирование терроризма и финансирование распространения ОМУ, превентивные меры, прозрачность и бенефициарная собственность юридических лиц и образований, полномочия и ответственность компетентных органов и иные институциональные меры, международное сотрудничество. Рассмотрим ключевые, на наш взгляд, изменения в Рекомендациях ФАТФ, носящие глобальный характер, которые могут затрагивать интересы стран ЕврАзЭС. -------------------------------- <11> Рекомендации ФАТФ. Международные стандарты по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения / Пер. с англ. М.: Вече, 2012. 176 с. // URL: http://eurasiangroup. org/ Rekomendatcii_FATF. pdf.

Прежде всего, ключевым изменением Рекомендаций стало расширение мандата ФАТФ, который включил в себя проблематику противодействия распространения оружия массового уничтожения, после чего привычная аббревиатура ПОД/ФТ эволюционировала до аббревиатуры ПОД/ФТ/ФРОМУ <12>. Данной проблематике посвящена Рекомендация 7. Рекомендация содержит требование применения целевых финансовых санкций в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН, относящимися к тематике нераспространения оружия массового уничтожения. -------------------------------- <12> Для целей настоящей статьи аббревиатуры ПОД/ФТ и ПОД/ФТ/ФРОМУ по смыслу полагать равнозначными.

С точки зрения национальных интересов Российской Федерации, учитывая приверженность политике нераспространения ядерного оружия, что обеспечивает стратегическое превосходство и безопасность Российской Федерации на мировой арене, такое изменение мандата ФАТФ можно считать соответствующим интересам России, а также интересам партнеров России из числа стран ЕврАзЭС. Следует учесть, что в рамках заключенного между Россией и рядом постсоветских стран в рамках ОДКБ <13> Российская Федерация выступает гарантом безопасности ряда стран-партнеров на постсоветском пространстве, включая такой компонент, как Стратегические ядерные силы. Таким образом, учитывая безъядерный статус партнеров России по ЕврАзЭС, можно говорить о том, что подобное расширение мандата ФАТФ в целом соответствует национальным интересам и интересам национальной безопасности Российской Федерации и государств - членов ЕврАзЭС. Вместе с тем нужно понимать, что основной целью данного изменения мандата ФАТФ является недопущение создания ядерного оружия Ираном, и такая постановка вопроса в большей степени соответствует интересам США и ряда ключевых стран Запада (Великобритании, Франции и др.), и только потом России и ее партнеров по ЕврАзЭС. -------------------------------- <13> ОДКБ - организация Договора коллективной безопасности // URL: http://odkb-csto. org/.

На ключевое место в новой редакции Рекомендаций выходит проблематика внедрения и применения риск-ориентированного подхода (Рекомендация 1). Оценка рисков и применение риск-ориентированного подхода в соответствии с новой редакцией Рекомендаций призваны выделить "зоны риска" и сориентировать ограниченные ресурсы в соответствии с приоритетами, полученными по результатам оценки рисков. Все существующие Рекомендации в новой редакции так или иначе связаны с применением риск-ориентированного подхода. Причем предполагается оценка рисков на трех уровнях - национальном, отраслевом (секторальном) и уровне субъекта хозяйствования. Такое явление, как риск-ориентированный подход, применяется во множестве сфер деятельности. Например, он нашел свое отражение в повседневной практике таможенных органов. В частности, Федеральная таможенная служба России успешно внедрила систему управления рисками (СУР), чтобы, с одной стороны, на основе совокупности отобранных факторов выделить товарные партии и пассажиров, подлежащих безусловному контролю (досмотру), а с другой стороны, оптимально распределить ограниченные ресурсы таможенных органов (личный досмотр пассажиров и досмотр товарных партий сопряжен с большими затратами ресурсов и времени). Вместе с тем применительно к государствам ЕврАзЭС, на наш взгляд, акцентированное применение риск-ориентированного подхода для оценки рисков для целей ПОД/ФТ не вполне оправданно, поскольку при наличии необходимого программно-аппаратного ресурса возможно осуществить автоматизированный контроль всех операций без исключения, поскольку контроль таких операций не предполагает, как в случае таможенных органов, физической выгрузки товарных партий, применения дорогостоящих инспекционно-досмотровых комплексов и никак не связан с загруженностью/пропускной способностью пунктов пропуска через государственную границу. Для государств ЕврАзЭС, на наш взгляд, в условиях низкой правовой культуры населения, наличия ярко выраженных, по нашему мнению, тенденций со стороны участников хозяйственной деятельности (прежде всего, внешнеэкономической деятельности) к уклонению от уплаты налоговых и таможенных платежей (обычно сопряженных с легализацией доходов) наиболее предпочтительным вариантом являлся бы автоматизированный отбор транзакций и автоматизированная система оценки рисков, основанная на контроле всех имеющих место операций. Кроме того, на наш взгляд, ограничиваться оценкой только по трем уровням нецелесообразно. Мы полагаем, что помимо национального уровня/масштаба оценки рисков, который применим для взаимных оценок по линии ФАТФ, необходимо рассматривать вышестоящие уровни - как минимум субрегиональный, а также глобальный. В новых Рекомендациях ФАТФ такого подхода (пятиуровневой структурированной оценки рисков и применения риск-ориентированного подхода в таком формате) мы пока не наблюдаем. Учитывая, что большинство стран, объединенных в субрегиональные группы, имеют, как правило, родственные правовые системы и экономические модели, выделение специфики применения риск-ориентированного подхода с учетом субрегионального уровня было бы, на наш взгляд, крайне необходимой мерой. Глобальный же уровень оценки рисков ОД/ФТ должен представлять собой, исходя из уровней региональных, оценку тех или иных регионов по уровню риска и устойчивости по основным показателям - возможность отмывания денежных средств, торговля оружием, наркотрафик, уклонение от уплаты налогов. Существование глобального уровня оценки призвано нивелировать погрешность с учетом специфики взаимосвязей конкретных стран на уровне национальном и субрегиональном. Например, если брать формат ЕврАзЭС, то оценка на субрегиональном уровне будет полезна для стран Таможенного союза, но не даст объективной картины с учетом всех процессов, происходящих на постсоветском пространстве с участием России и ее партнеров по ЕврАзЭС. Например, взаимосвязь с Китаем, Индией, и присущие риски ОД/ФТ могут быть, на наш взгляд, объективно оценены как минимум только на субрегиональном уровне (например, в формате ЕАГ <14>). -------------------------------- <14> Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма // URL: http://www. eurasiangroup. org.

К сожалению, Рекомендации ФАТФ ориентированы, на наш взгляд, исключительно на страновые оценки и, замыкаясь на конкретной национальной юрисдикции, не дают однозначного ответа о взаимосвязи рисков ОД/ФТ для такой юрисдикции с внешним для нее окружением, отчасти позволяя учесть такие риски в категориях "профиль клиента", "двусторонние отношения". Мы полагаем, что такой ограниченный подход, оценивающий конкретную национальную юрисдикцию на соответствие ряду критериев, не может в полной мере в своем нынешнем виде соответствовать интересам государств ЕврАзЭС и нуждается в уточнении и корректировке. Согласно Рекомендации 19 финансовые учреждения обязаны применять расширенные меры по надлежащей проверке клиентов к деловым отношениям и сделкам с контрагентами из стран, в отношении которых к этому призывает ФАТФ. При этом тип применяемых мер оставлен на усмотрение финансового учреждения, оговаривается только "эффективность" мер. Также делается акцент на то, что национальные юрисдикции должны быть в состоянии по призыву ФАТФ, равно как и при отсутствии такого призыва, применять некие эффективные меры (контрмеры), которые должны соответствовать рискам. Мы полагаем, что система ПОД/ФТ должна начинаться с глобального уровня, далее продолжаться на субрегиональном уровне с учетом особенностей конкретных национальных юрисдикций и только потом должна следовать национальная оценка на уровне юрисдикции, составленная в том числе на базе секторальных оценок. Существующий же в нынешнем виде обновленный вариант Рекомендаций ФАТФ, при том что методологии по его реализации пока нет, приведет к излишней фрагментированности институтов и субъектов системы ПОД/ФТ на всех уровнях - как на выделяемых нами пяти уровнях (глобальный, субрегиональный, национальной юрисдикции, отраслевой/секторальный и субъекта хозяйствования), так и на уровнях, выделенных ФАТФ (последние три в нашей классификации). Завершая рассмотрение проблематики риск-ориентированного подхода с учетом существующих в мире трендов, хотим отметить, что построение системы ПОД/ФТ с применением принципов риск-ориентированного подхода условно допустимо, однако, как мы уже отмечали, замкнутость только на трех уровнях, как это имеет место быть в нынешнем виде, на наш взгляд, неоправданна и не соответствует интересам стран ЕврАзЭС. Наибольшее беспокойство вызывает тот факт, что риск-ориентированный подход будет применен к сфере ФТ. В результате ошибок в данной сфере ценой может быть человеческая жизнь. И если применительно к таможенным органам, например, в вопросах выявления нелегальной транспортировки оружия, наркотических средств и др. сплошной досмотр физически невозможен, а система СУР существенно помогает в выявлении первоочередных целей для такого досмотра, то в сфере ПОД/ФТ полная прозрачность и тотальный контроль транзакций при желании достижимы. В качестве предикатных (т. е. предшествующих преступлению отмывания денежных средств) включены налоговые преступления. Данное изменение, на наш взгляд, безусловно, соответствует интересам государств ЕврАзЭС. В настоящее время мировой тенденцией является оптимизация и упорядочение вопросов налогообложения, которое, с одной стороны, направлено на "обеление" и предотвращение злоупотребления использования преимуществ офшорных юрисдикций юридическими лицами, а с другой стороны, практически на ликвидацию понятия банковской тайны на международном уровне. Самым ярким примером данной тенденции, на наш взгляд, является американский Закон о налогообложении иностранных счетов (FATCA) <15>, вступающий в силу с 1 января 2013 г., который предусматривает внесение существенных изменений в порядок налогообложения операций, осуществляемых резидентами США через иностранные финансовые организации. Механизм применения FATCA требует от иностранных финансовых организаций заключить специальное соглашение с налоговой службой CLUA(IRS) по вопросам осуществления контроля за наличием счетов, открываемых налогоплательщиками США в иностранных финансовых организациях, и информировать о них налоговую службу США. Неучастие в FATCA российских финансовых организаций создаст для них дополнительные правовые и репутационные риски, связанные с возможными санкциями со стороны IRS и иностранных финансовых организаций. В частности, такие санкции будут выражаться в виде принудительного изъятия 30% от сумм международных банковских переводов, а выполнение требований FATCA - риски нарушения российского законодательства о банковской, налоговой тайне, а также о персональных данных. -------------------------------- <15> Информация по FATCA приводится на основе письма Минфина России от 24.04.2012 N 03-08-07 и материалов Ассоциации российских банков. См. также: URL: http://www. arb. ru/site/ docs/docs. php? doc=1391.

В рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) не сформирована солидарная позиция по отношению к FATCA. Вместе с тем ряд европейских государств (Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания) уже достигли договоренности с правительством США о формате участия в FATCA. В настоящее время отсутствует согласованное решение российских государственных органов, направленное на решение вопроса о присоединении Российской Федерации к совместному заявлению указанных европейских государств, и США об участии в FATCA. На заседании членов группы 10 Комитета ОЭСР по налоговым вопросам представители Минфина России достигли принципиальной договоренности с представителями IRS о проведении переговоров по проблеме реализации положений FATCA. Кроме того, делегация ФНС России обсудила проблемы обмена налоговой информацией в рамках данного Закона с руководством налоговой службы США. Вместе с тем Минфин России отмечает, что в любом случае обмен информацией с американской стороной должен строиться на взаимной основе, причем не на основе специального межправительственного соглашения, а строго в рамках российско-американского договора об избежании двойного налогообложения. На наш взгляд, расширение списка предикатных преступлений <16> за счет налоговых преступлений для стран ЕврАзЭС будет безусловным плюсом, однако реализация данного нововведения на практике на первых порах может сталкиваться с рядом трудностей, особенно с учетом того, что ряд западных стран может, используя свое доминирующее положение в мировой финансовой системе и политический вес, предъявлять повышенные требования к более "слабым" странам, в т. ч. из числа государств ЕврАзЭС. Мы полагаем, что реализация данного нововведения, равно как и любые взаимоотношения с блоком ведущих западных стран были бы полезны при условии выработки единой консолидированной позиции всех стран ЕврАзЭС. Существуют и другие изменения в новой редакции стандартов ФАТФ, однако, на наш взгляд, их нельзя отнести к категории "глобальных". -------------------------------- <16> Для ознакомления со списком предикатных преступлений в прежней редакции см.: Методология оценки соответствия 40 Рекомендациям и 9 Специальным рекомендациям ФАТФ. С. 88 - 89 // URL: http://www. eurasiangroup. org/ ru/FATF_40.php.

Вместе с тем, проанализировав детально институциональные основы национальных систем ПОД/ФТ стран ЕврАзЭС и новую редакцию стандартов ФАТФ (в рамках ряда научных работ), мы пришли к выводу, что с учетом специфики Таможенного союза странам ЕврАзЭС необходимо проводить консолидированную политику субрегионального уровня в области ПОД/ФТ, добиваясь рассмотрения Таможенного союза (который в перспективе будет иметь тенденцию к расширению за счет постсоветских государств Центральной Азии) со стороны ФАТФ комплексно, смещая акценты рассмотрения конкретной национальной юрисдикции на субрегиональный уровень - уровень Таможенного союза. Это обусловлено процессами глобализации, следствием чего является отмена таможенного контроля на внутренних границах субрегиональных интеграционных объединений, что может вступать в противоречие в требованиями ФАТФ, например по параметру "курьеры наличных" (Рекомендация 32), и рядом других. Именно субрегиональный уровень должен на текущем этапе развития сферы ПОД/ФТ выступать ориентиром для России и стран ЕврАзЭС, для чего, как мы полагаем, целесообразно использовать позицию Президента ФАТФ, замещение которой планируется представителем России в следующем году, предварительно выработав консолидированный подход к развитию национальных систем ПОД/ФТ государств ЕврАзЭС субрегионального уровня.

Название документа