Регулирование вопросов, связанных с применением метода гидравлического разрыва пласта в США

(Неслин Д.)

("Энергетическое право", 2014, N 1)

Текст документа

РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ, СВЯЗАННЫХ С ПРИМЕНЕНИЕМ

МЕТОДА ГИДРАВЛИЧЕСКОГО РАЗРЫВА ПЛАСТА В США

Д. НЕСЛИН

Неслин Дэйв, партнер в юридической фирме ООО "Дэйвис Грэм и Стаббс" (Davis Graham & Stubbs LLP), занимается преимущественно вопросами развития энергетики. С ноября 2007 по февраль 2012 г. директор Комитета по нефти и газу штата Колорадо. В должности директора контролировал принятие различных нормативных актов по ГРП и поправок к ним.

Введение

По мнению Международного энергетического агентства, природный газ "стоит на пороге своего золотого века", обещающего "более широкое разнообразие источников энергии и более высокую энергетическую безопасность", а также "снижение цен на энергоносители". Все эти потенциальные преимущества чаще относят на счет недавних прорывов в технологии горизонтального бурения и гидравлического разрыва пласта (ГРП), которые делают экономически выгодной разработку материковых сланцев, плотных песчаников и других нетрадиционных геологических формаций. Это позволяет значительно увеличить добычу нефти и газа в США, в т. ч. на новых территориях, создавая возможности расширения добычи и присутствия компаний за рубежом. Но при этом возрастает и обеспокоенность населения по поводу потенциального воздействия со стороны ГРП на водные, воздушные и другие ресурсы, а также на сейсмическую обстановку.

Эта обеспокоенность недавно подвигла регулирующие органы США принять ряд мер в связи с технологией ГРП. В настоящем докладе обобщаются наиболее существенные из нормативных мер, принятых на федеральном уровне и на уровне штатов.

I. История вопроса

Технология гидроразрыва пласта применяется после бурения скважины. Она заключается в закачивании жидкой смеси в скважину для создания небольших трещин в месторождении углеводородов для увеличения добычи газа и нефти. Вода и песок составляют от 98 до 99,5% жидкой смеси, а остальное - различные химические реагенты. Многие из этих реагентов вполне привычны в быту, но есть и такие, которые в определенном количестве или при некоторых условиях могут принести вред. В целях охраны грунтовых вод применяют стальные многоколонные конструкции скважин и их цементирование для изоляции ствола скважины. Применяются и другие меры для предотвращения поверхностных сбросов и снижения выбросов в атмосферу.

Промышленное использование технологии ГРП насчитывает более 60 лет. Эта технология применялась на более чем одном миллионе нефтегазовых скважин в США и, по мнению экспертов, до 80% всех скважин, пробуренных в США, потребуют применения ГРП в следующем десятилетии.

A. Регулирование на федеральном уровне

Несмотря на отсутствие единой нормативной базы федерального уровня в области разработки нефтегазовых месторождений, имеются различные федеральные законы о защите окружающей среды, касающиеся отдельных аспектов ГРП. В число таких законов входят Закон о безопасности питьевой воды, защищающий источники питьевой воды и регулирующий вопросы закачки веществ в подземные пласты; Закон о чистой воде, защищающий качество поверхностных вод и регулирующий вопросы, связанные с выбросами загрязняющих веществ; Закон о чистом воздухе, защищающий качество воздуха и регулирующий вопросы, связанные с выбросами из стационарных и мобильных источников; Закон о всесторонней защите окружающей среды, компенсациях и ответственности при ее загрязнении, рассматривающий вопросы, связанные с удалением вредных веществ; а также Закон о планировании действий и праве общества на получение информации в чрезвычайной ситуации, позволяющий населению планировать действия по реагированию на ЧС и получать информацию о химически опасных факторах.

Агентство США по охране окружающей среды (АООС) недавно утвердило или предложило новые требования, которые необходимо соблюдать при применении ГРП в рамках некоторых вышеуказанных законов. В мае 2012 г. АООС выпустило проект методических указаний о выдаче разрешения на применение ГРП с использованием дизельного топлива в рамках Закона о безопасности питьевой воды. В проекте указаний содержится определение дизельного топлива для целей принимаемого документа, даются рекомендации по подаче заявления на получение разрешения, по конструкции скважины, финансовой ответственности, по закрытию скважины. Сам документ предназначен для сотрудников, выдающих разрешения от имени АООС в ряде американских штатов, но на практике он может оказать влияние на все штаты в вопросах регулирования ГРП.

В августе 2012 г. АООС приняло новые требования по Закону о чистом воздухе, чтобы снизить отвод летучих органических соединений (под которыми подразумеваются также метан и опасные загрязняющие атмосферу вещества) во время выбросов по отработке скважин методом ГРП. Эта работа будет выполняться путем соблюдения требования о "зеленом освоении" при обработке скважины методом ГРП, чтобы уловить и переработать все выбросы по отработке скважин с целью продажи или другого применения уловленного природного газа, а остальные вещества применить для сжигания выбросов.

В настоящее время АООС планирует разработать новые требования в рамках Закона о чистоте воды в отношении выбросов по отработке скважины методом ГРП, поступающих при добыче метана из угольных пластов или сбрасываемых на водоочистные сооружения. АООС планирует предложить в 2013 г. ввести ограничения по объему сбрасываемых промысловых вод, полученных при добыче метана из угольных пластов. В 2014 г. АООС планирует предложить подобные ограничения по сбросу на водоочистные сооружения промысловых вод, полученных при разработке месторождений сланцевого газа.

Заслуживают упоминания и некоторые другие недавно принятые или находящиеся в процессе принятия меры федерального регулирования, касающиеся технологии гидроразрыва пласта:

- в августе 2011 г. специальная экспертная комиссия, учрежденная министром энергетики США, рекомендовала 20 мер по повышению техники безопасности и экологической приемлемости технологии ГРП, в т. ч. повышение информированности граждан, снижение выбросов в атмосферу, принятие наиболее передовых методов в конструкции скважин;

- в апреле 2012 г. Президент Обама подписал указ о нетрадиционных методах добычи природного газа, в котором определена роль федерального правительства по поддержке научно-исследовательской и опытно-конструкторской работы, принятию благоразумных и рентабельных нормативов при реализации федеральных законов и усилению регулирования на уровне штатов;

- АООС начинает комплексное многолетнее исследование по потенциальному воздействию ГРП на качество питьевой воды, которое должно завершиться в декабре 2014 г.;

- АООС проведет работу по установлению норм в рамках Закона о контроле токсичных веществ, которые позволят получать данные о химических веществах и соединениях, применяемых при ГРП; а также

- Бюро по управлению землями находится в процессе согласования правил по регулированию вопросов, связанных с применением ГРП на федеральных землях и землях американских индейцев. Проект правил предполагает соблюдение новых требований в отношении целостности скважин, водопользования, раскрытия информации о химическом составе используемых растворов. Эти требования, в свою очередь, могут повлечь введение новых требований в отношении использования земель штатов и частных землевладений.

B. Регулирование на уровне штатов

Штаты традиционно несли основную нагрузку по регулированию нефтегазовой отрасли. Лидерство штатов в этих вопросах вполне уместно, т. к. никто лучше них не владеет ситуацией на региональном и местном уровне, а потому им лучше знать, как выдвигаемые ими требования могут учесть потребности нефтегазовых месторождений, населения и окружающей среды. Кроме того, органы на уровне штатов обычно быстрее принимают решения, они "легче на подъем", чем федеральные органы власти. Эти свойства особенно ценны в регулировании такой динамично развивающейся и склонной к технологическим новациям отрасли, как газо - и нефтедобыча. Например, с сентября 2010 г. в 19 штатах (которые в совокупности добывают около 95% углеводородного сырья в США) приняты нормативные акты об обязательном раскрытии информации о химическом составе растворов, применяемых при ГРП, а на федеральном уровне подобных требований пока принято не было. Ряд штатов за последние несколько лет также внесли поправки в другие свои нормативные акты по нефтегазовой отрасли.

В большинстве штатов принята довольно разветвленная нормативная база по традиционным и нетрадиционным методам добычи нефти и газа, охватывающая все этапы освоения месторождений. В этих нормативных актах обычно рассматриваются такие вопросы, как выбор места буровой площадки и ее обустройство; бурение, установка обсадной колонны и цементирование; гидроразрыв пласта; тампонирование скважины; ликвидация и рекультивация буровой площадки; выбросы в атмосферу. Многие из этих требований прописаны в нормативных актах, но некоторые добавляются в разрешающие документы в зависимости от ситуации по результатам экологической экспертизы, посещения площадки, замечаний населения или ведомственных слушаний.

За последние годы ряд штатов принял специальные нормативные положения по ГРП. Колорадо и Пенсильвания являются ярким примером этой тенденции.

Колорадо. В штате Колорадо в 2008 г. была проведена комплексная работа по пересмотру всех нормативных актов для того, чтобы более точно учесть вопросы нетрадиционного освоения нефтегазовых ресурсов. В ходе этой работы штат Колорадо принял ряд положений, учитывающих обеспокоенность населения по поводу ГРП, чтобы потребовать у компаний, применяющих эту методику:

- представлять журналы контроля цементирования, чтобы подтвердить цементирование поверхностей скважин;

- контролировать давление в скважине во время проведения ГРП в целях обеспечения целостности скважин;

- соблюдать требования о дополнительных мерах по охране питьевой воды (расстояние до источника, обсадные колонны и т. п.);

- выполнять защитную обваловку на бурильном участке и соблюдать более строгие меры по защите грунтовых вод от стоков;

- брать пробы грунтовых вод и вести наблюдения за близлежащими газовыми и нефтяными скважинами при добыче метана из угольных пластов неглубокого залегания;

- на заранее отведенных участках применять по возможности технологию "зеленого освоения", а также соблюдать другие эксплуатационные требования по снижению вредных выбросов в атмосферу; а также

- составлять опись всех химикатов, хранящихся на буровых площадках, и сообщать эту информацию уполномоченным органам штата и санитарного надзора.

В 2011 г. штат Колорадо ввел обязательное требование о раскрытии информации о химикатах, используемых в технологии ГРП. Это требование обязаны соблюдать поставщики химикатов, сервисные компании и операторы, при этом последние размещают информацию на ресурсе www. FracFocus. org. При этом указываются все химические вещества и концентрации, а заявления о коммерческой тайне должны подкрепляться соответствующими сертификатами. Но такие заявления могут оспариваться, а информация о коммерческой тайне должна при определенных обстоятельствах сообщаться уполномоченным органам штата и санитарным службам. Компании-операторы обязаны также сообщать землевладельцам информацию о гидравлическом разрыве пласта и уведомлять уполномоченные органы штата о начале воздействия на пласт.

В 2012 г. правительство штата потребовало от компаний-операторов сообщать дополнительную информацию по ГРП, в т. ч. об используемых объемах жидкости и песка, а также о количестве задействованной оборотной и пресной воды. Также требуется сообщать информацию о выбросах при отработке скважин и их утилизации, об использовании методов "зеленого освоения" скважин. Органы штата также потребовали от некоторых компаний, подающих заявки на горизонтальное бурение, чтобы они уведомляли операторов соседних скважин до начала работ по ГРП, а от самих операторов соседних скважин - вести наблюдение за давлением в скважине во время операции ГРП, чтобы решать проблемы в случае возникновения сообщающихся скважин.

В начале 2013 г. правительство штата расширило площадь забора проб грунтовых вод на всю территорию штата и обеспечило население, проживающее поблизости от буровых площадок, дополнительными мерами защиты. Данное регулирование не привязано к технологии ГРП, но касается некоторых опасений, имеющихся у населения по поводу влияния ГРП на качество воды и жизни. Правило о пробоотборе воды в целом требует от операторов брать пробы воды из нескольких источников до и после бурения нефтяной и газовой скважины и гидравлического разрыва пласта. Правило защиты близлежащих окрестностей расширяет зону ответственности в радиусе до 500 футов от скважины и выдвигает новые требования в отношении уведомлений, проведения встреч и снижения потенциального вреда. Что касается мер по снижению негативного воздействия, то к ним можно отнести более строгие ограничения по уровню шума, требование о создании системы закрытого цикла, расширенные обязательства по "зеленому освоению" скважины и схемы движения транспорта.

Пенсильвания. Пенсильвания провела значительную работу по изменению своей нормативной базы в нефтегазовой сфере в 2011 г. в ответ на рост добычи природного газа из сланцевого месторождения "Марселлус Шейл" и нескольких случаев с загрязнением питьевой воды, вину за которые приписывали этой добыче. Поправки учитывают вопросы ГРП как непосредственно (за счет введения новых требований по ведению регистрационного учета всех химикатов), так и косвенно, вводя новые требования по замещению водных ресурсов, строительству скважин и реагированию на миграцию газа.

В 2012 г. законодательное собрание Пенсильвании приняло Закон N 13, который обеспечил комплексные поправки в Закон о нефти и газе Содружества штатов Пенсильвания/Массачусетс/Вирджиния/Кентукки. Большая часть положений Закона N 13 касается нетрадиционных методов добычи природного газа с применением ГРП и содержит ответы на многие вопросы, связанные с этой практикой. Например, Закон расширяет зону ответственности по нетрадиционным скважинам до 300 футов (более 90 м) от ручьев, заболоченных территорий, других водоемов, 500 футов от зданий и частных водных скважин и до 1000 футов от объектов поставщиков воды. Кроме того, Закон требует, чтобы при подаче заявления на получение разрешения на бурение нетрадиционными методами заявители уведомляли об этом землевладельцев и поставщиков воды в радиусе 3000 футов, а также подавали программы по локализации утечек и по водопользованию; а операторы таких скважин обязаны вести журналы учета промышленных стоков и отчитываться по некоторым выбросам в атмосферу.

В Законе прописана процедура публичного раскрытия информации по химикатам, применяемым при гидроразрыве пласта, в основу которой положен порядок, существующий в штате Колорадо. Как и в Колорадо, Закон требует указания наименований и концентраций химических веществ на интернет-ресурсе www. FracFocus. org. Коммерческая тайна соблюдается, но требует сертификации и при определенных условиях сообщения информации уполномоченным лицам в правительстве штата и в органах санитарного надзора.

Закон также стимулирует операторов нетрадиционных скважин к ведению мониторинга исходного состояния грунтовых вод, расширяя зону ответственности (на правах опровержимой презумпции) за загрязнение грунтовых вод до расстояния в 2500 футов от ствола скважины и продлевая срок ответственности до 12 месяцев после выполнения последнего вида работ из следующего списка: оснащение скважины, бурение, интенсификация добычи или модификация. Если такое загрязнение произойдет, оператор может с помощью исходных проб грунтовых вод доказать, что загрязнение произошло до производства данных работ. Если оператор таких проб не брал, то ответственность за загрязнение возлагается на него, и он при определенных обстоятельствах обязан предоставить альтернативный источник воды.

II. Заключение

Технология гидравлического разрыва пласта является ключом к нетрадиционным запасам нефти и газа в США и других странах. Такое развитие событий обещает светлое будущее с дополнительными энергоресурсами, улучшением благосостояния и снижением выбросов парниковых газов. При этом возникает и целый спектр потенциальных проблем, связанных с воздействием технологии ГРП на качество воды, воздуха и других природных ресурсов, вызывающих обеспокоенность граждан. Ответственный подход к вопросам регулирования поможет предотвратить негативные последствия и успокоить общественное мнение.

В США регулирование вопросов, связанных с гидравлическим разрывом пласта, характеризуется высокой частотой принятия законодательных мер на федеральном уровне и в отдельных штатах, многочисленными поправками в целях учета новых аспектов, сочетанием предписаний и практических рекомендаций, высоким разнообразием различных регулятивных мер, а также значительным вниманием к вопросам сбора и открытости данных. Необходимо продолжать уделять этим вопросам пристальное внимание, практиковать новаторские подходы, потому что нашей целью является производство столь необходимой энергии при обязательной защите ценимой нами окружающей природы.

Название документа