ВТО: антимонопольные правила

ВТО: АНТИМОНОПОЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

Э. БОРОВИКОВ, Б. ЕВТИМОВ

Эдуард Боровиков, управляющий партнер брюссельского офиса юридической фирмы Salans, руководитель глобальной практики в области международной торговли / ВТО / таможенного регулирования.

Богдан Евтимов, партнер юридической фирмы Salans.

Не так давно, 22 августа 2012 г., в результате беспрецедентно сложных переговоров, длившихся около 18 лет, Россия вступила во Всемирную торговую организацию (ВТО). В связи с этим значимым событием в российских деловых кругах, так или иначе имеющих дело с антимонопольной (конкурентной) политикой и правом, не без основания возникла озабоченность возможными ожидаемыми изменениями в регулятивной среде для бизнеса. Каким образом обязательства, принятые Россией в ВТО, могут отразиться на антимонопольном законодательстве и его правоприменительной практике, а также на конкурентном климате в России в целом? Настоящий материал знакомит с краткими разъяснениями по поводу возникших озабоченностей и представляет более широкую перспективу актуальной проблематики международных аспектов антимонопольного регулирования <1>. -------------------------------- <1> Авторы благодарят Тараса Поворознюка за содействие в подготовке настоящего материала.

Международная торговля, ВТО и антимонопольное право

Вследствие имплементации торговыми юрисдикциями обязательств по ВТО и региональных преференциальных торговых соглашений (например, о свободной торговле, Таможенном союзе) происходит постепенная либерализация международной торговли, выражаемая в устранении и снижении тарифных и других торговых барьеров, устанавливаемых государственными мерами. Но на фоне либерализации торговли возникает тенденция появления или усиления других ограничений хозяйственной деятельности, в том числе в результате антиконкурентных действий хозяйствующих субъектов. Нарушения антимонопольных правил зачастую затрагивают более чем одну национальную юрисдикцию, а ущерб от действий в нарушение правил добросовестной конкуренции может иметь еще более широкий географический охват. Многие эксперты, включая авторов настоящего материала, полагают, что международное торговое право, особенно в части применения мер торговой защиты (направленных против демпинга и субсидий), и антимонопольное право - это две стороны одной и той же медали, именуемой "добросовестная конкуренция на мировом рынке". Соответственно, если международная торговля регулируется правом ВТО, это право также должно включать в себя минимальные международные стандарты в области антимонопольного права и практики. Именно на базе вышеизложенных соображений и убеждений, после учреждения в 1994 г. ВТО группа стран - членов ВТО с развитой экономикой выступила с инициативой проведения подготовительной работы в рамках ВТО по созданию международных минимальных стандартов в области защиты конкуренции. На первой же министерской конференции ВТО, которая прошла в Сингапуре в 1996 г., была учреждена специальная Рабочая группа ВТО по взаимосвязи торговли и антимонопольной политики. Описываемая идея создания международных стандартов в области антимонопольного права и практики действительно всячески поддерживалась странами - членами ВТО с развитой экономикой. Однако существенной помехой оказался разный уровень существования и имплементации норм антимонопольного права в юрисдикциях стран-членов с развивающейся экономикой. Даже на сегодня в некоторых развивающихся странах антимонопольное право делает лишь первые шаги или вовсе отсутствует. Более того, представители таких развивающихся стран отмечали, что введение общепризнанных норм антимонопольного права в их национальное законодательство не отвечает интересам развивающихся стран, поскольку у них отсутствуют административные ресурсы для эффективного регулирования конкуренции, а введение такого регулирования нанесет ущерб реализации стратегии по индустриализации и развитию. В результате системных усилий развитых стран на министерской конференции в Дохе в 2001 г. вопрос о возможном начале переговоров по созданию новых правил по взаимосвязи торговли и конкуренции был включен в первоначальную повестку дня начинавшегося тогда дохийского раунда многосторонних переговоров ВТО. Однако на последующей министерской конференции в Канкуне в 2003 г. в связи с необходимостью достижения консенсуса стран - членов ВТО по вопросу продолжения "буксующих" переговоров дохийского раунда инициатива начала переговоров по взаимосвязи торговли и конкуренции не была согласована. В следующем 2004 г. Генеральный совет ВТО окончательно исключил эту инициативу из перечня вопросов для переговоров в рамках дохийского раунда, стремясь предотвратить полный провал переговоров по другим вопросам повестки дня раунда. С того времени заседания Рабочей группы ВТО по взаимосвязи торговли и конкуренции приостановлены.

Элементы антимонопольного права в действующих соглашениях ВТО

Статья III Генерального соглашения по тарифам и торговле ВТО 1994 г. (ГАТТ-1994), предусматривающая национальный режим для импортных товаров с точки зрения государственных мер внутреннего регулирования государства импорта, по своей сути направлена на поддержание принципа "равного игрового поля" для конкуренции между импортными и отечественными товарами и их поставщиками. Меры применения антимонопольного права также следует рассматривать в качестве государственных мер внутреннего регулирования. Однако в практике ВТО одна известная попытка США распространить действие статьи III ГАТТ-1994 на меры японского национального антимонопольного права не увенчалась успехом (см. спор ВТО между США и Японией, DS44 Япония - Меры, затрагивающие потребительскую фотографическую пленку и бумагу). Вместе с тем существующие обязательные многосторонние соглашения ВТО, и в частности нормы Генерального соглашения ВТО по торговле услугами (ГАТС) 1994 г., все же содержат некоторые правила с элементами антимонопольного права. Конкретные правила международного антимонопольного права содержатся в приложении ГАТС по телекоммуникациям, о чем речь пойдет ниже. Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) также содержит отдельные правила, косвенно относящиеся к регулированию в сфере антимонопольного права. С момента присоединения России к ВТО данные правила являются обязательными для соблюдения и Россией. В ГАТС правила, содержащие элементы защиты конкуренции, отражены в статье VIII "Монополии и эксклюзивные поставщики услуг" и в статье IX "Действия хозяйствующих субъектов". Согласно статье VIII ГАТС, страна - член ВТО обеспечивает, чтобы любой монопольный поставщик услуг на ее территории при поставке услуг на соответствующем рынке не дискриминировал иностранные услуги или поставщиков услуг в соответствии с обязательствами его страны. По запросу любого члена ВТО Совет по торговле услугами ВТО имеет полномочия требовать от стран-членов, учреждающих, поддерживающих или уполномочивающих монопольного поставщика, информацию о его операциях, предположительно не совместимых с положениями ГАТС. Положения статьи VIII применяются также к исключительным поставщикам услуг, если член ВТО формально или фактически уполномочивает или учреждает малое число поставщиков услуг и значительно ограничивает конкуренцию среди таких поставщиков на своей территории. В статье IX ГАТС "Действия хозяйствующих субъектов" признается, что определенные виды действий поставщиков услуг могут сдерживать конкуренцию, даже не подпадая под действие нормы о монополиях. Для устранения подобной практики предусмотрены процедуры консультаций и предоставления информации по запросу других стран - членов ВТО. В ТРИПС содержатся нормы, не регулирующие напрямую сферу антимонопольного права, но косвенно затрагивающие антиконкурентные действия и контроль за ними. В соответствии со ст. 8 ТРИПС страна - член ВТО может принимать необходимые меры для предотвращения злоупотреблений правами интеллектуальной собственности со стороны владельцев прав, что может иметь негативное воздействие на рынок. Статья 31 ТРИПС допускает использование объекта патента без разрешения правообладателя, если в отношении последнего было доказано наличие антиконкурентных действий путем судебной либо административной процедуры. Статья 40 ТРИПС разрешает антимонопольным органам стран-членов контролировать определенные лицензионные соглашения на предмет исполнения норм антимонопольного права. Если международная торговля регулируется правом ВТО, это право также должно включать в себя минимальные международные стандарты в области антимонопольного права и практики.

Приложение ГАТС по телекоммуникациям

Примером удачного введения правил конкуренции на международном уровне по отраслевому признаку является приложение к ГАТС по телекоммуникациям. Более того, признавая особую важность телекоммуникационного сектора для экономики, а также исторически сложившееся доминирование естественных монополий на данном рынке услуг, в рамках ВТО в дополнение к рассматриваемому приложению был принят Рекомендационный документ (Reference paper) по базовым телекоммуникациям. Данный Рекомендационный документ содержит регулятивные принципы для либерализации телекоммуникационного сектора, обязательные к имплементации членами ВТО, которые согласились добавить данный документ к перечню своих обязательств по ГАТС. При присоединении к ВТО Россия взяла на себя обязательства в соответствии с Рекомендационным документом по базовым телекоммуникационным услугам. В ст. 1 Рекомендационного документа идет речь о предупреждении практики антиконкурентных действий со стороны крупных поставщиков услуг в сфере телекоммуникаций. Под антиконкурентными действиями понимается: 1) участие в антиконкурентном перекрестном субсидировании; 2) использование информации, полученной от конкурентов; 3) нераскрытие в должные сроки другим поставщикам услуг базовой технической информации об оборудовании и коммерчески значимой информации, необходимой для предоставления телекоммуникационных услуг.

Доклад Рабочей группы по присоединению России к ВТО

Доклад Рабочей группы по присоединению России к ВТО, как правило, содержит текст всех индивидуальных обязательств России, принятых поверх обязательных (многосторонних) обязательств согласно соглашениям ВТО. Указанный Доклад содержит краткий раздел о политике России в области конкуренции, в котором представитель России отвечает на запросы членов Рабочей группы относительно российского антимонопольного законодательства и уполномоченных регулятивных органов. При этом, однако, Россия не принимала на себя каких-либо индивидуальных обязательств в сфере защиты конкуренции в связи с вступлением в ВТО (кроме связанных с сектором телекоммуникаций).

Антимонопольное право и ОЭСР

Работа по созданию международных стандартов в сфере антимонопольного права не ограничена рамками ВТО. Было бы верно утверждать, что эта работа на самом деле получила старт вне ВТО. Международной организацией, сыгравшей важную роль в этом направлении, стала Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Ввиду приближающегося присоединения России к данной организации, опыт и практические наработки ОЭСР в области конкуренции представляют особый интерес. В ОЭСР был разработан ряд неимперативных рекомендаций и передовых практик для применения странами - членами ОЭСР в сфере защиты конкуренции. Среди таких документов следует отметить Рекомендацию Совета ОЭСР в отношении сотрудничества в связи с антиконкурентными действиями в сфере международной торговли (1995 г.); Рекомендацию Совета, касающуюся эффективных мер воздействия на картели (1998 г.); Рекомендацию Совета, касающуюся структурного разделения в регулируемых отраслях промышленности (2001 г.); Рекомендацию Совета в отношении изучения слияний и поглощений (2005 г.); Передовую практику при проведении официального обмена информацией (2005 г.); Рекомендацию Совета по борьбе с недобросовестными предложениями цены в процессе государственных закупок (2012 г.). Для вступления в ОЭСР стране-кандидату необходимо продемонстрировать приверженность к основополагающим ценностям этой международной организации, в том числе в сфере антимонопольного права и политики. При оценке готовности страны к вступлению в ОЭСР будет учитываться соответствие национального законодательства и практики применения положениям указанных выше документов ОЭСР.

Международная конкурентная сеть и международное сотрудничество

Важную роль играет участие России в лице Федеральной антимонопольной службы (ФАС) в Международной конкурентной сети (МКС). Сотрудничество в рамках МКС объединяет антимонопольные органы более 100 стран мира. Задачами организации являются выработка передовой практики, неформальный обмен и распространение опыта в сфере антимонопольного права в целях постепенного усовершенствования соответствующего национального законодательства стран-участниц с элементом международной гармонизации основных понятий и принципов применения антимонопольного права. Сотрудничество в сфере защиты конкуренции осуществляется также на двустороннем уровне. В международной практике существует ряд примеров заключения региональных и двусторонних соглашений о свободной торговле с включением специальных правил в области защиты конкуренции (например, Соглашение о свободной торговле между Европейским союзом и Кореей). Примерами реализации сотрудничества в сфере антимонопольного права с участием России на двустороннем уровне являются Соглашения о сотрудничестве в области конкурентной политики, заключенные между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой, Болгарией, Польшей, Украиной и Бразилией, а также юридически необязывающий меморандум о взаимопонимании, заключенный между Россией и Европейским союзом.

Некоторые выводы о последствиях для России

Значительных законодательных или регулятивных изменений непосредственно в сфере антимонопольного права в силу вступления России в ВТО в целом ожидать не следует. Причиной тому является отсутствие четкой системы антимонопольных правил в рамках ВТО, неэффективность или ограниченное применение тех немногих существующих норм в отдельных соглашениях ВТО, имеющих отношение к антимонопольному регулированию, а также отсутствие каких-либо прямых индивидуальных обязательств России в Докладе Рабочей группы по присоединению к ВТО. Некоторые регулятивные изменения можно ожидать в области телекоммуникаций в силу специальных правил по телекоммуникационным услугам в рамках ГАТС, но данные нормы ВТО лишь косвенно относятся к сфере применения антимонопольного права Российской Федерации. Тем не менее поэтапная либерализация международной торговли в результате выполнения обязательств России по ВТО и в еще большей степени по соглашениям в рамках экономической интеграции стран СНГ (прежде всего речь идет о Таможенном союзе России с Белоруссией и Казахстаном - ТС РБК) усилит конкурентную борьбу между отечественными и зарубежными поставщиками, укрепляя конкурентную среду на российском рынке. В свою очередь, национальные и международные антимонопольные органы (например, Евразийская экономическая комиссия) будут проводить еще более интенсивную политику в области антимонопольного регулирования, а также более активно участвовать в работе международных организаций по сотрудничеству в сфере конкуренции, в том числе в рамках ОЭСР и МКС. Антимонопольное регулирование на международном уровне воспринимается положительно странами с развитой экономикой, но встречает оппозицию среди большинства развивающихся стран. На данном этапе задачу установления системы международных правил по защите конкуренции реализовать сложно, о чем свидетельствует приостановление работы по взаимосвязи торговли и конкурентной политики в рамках ВТО. В условиях торможения процессов внутри ВТО такие организации, как ОЭСР и МКС, можно считать ключевыми в сфере формирования международных стандартов рекомендационного характера по регулированию и взаимодействию в сфере защиты конкуренции, а такие организации, как ТС РБК, как ранее было в случае Европейского союза, могут выполнить важную роль выработки, распространения и применения единых высоких стандартов антимонопольного права в рамках растущего числа международных торговых блоков. Важно помнить, что со дня вступления в ВТО Россия наравне со всеми другими странами - членами ВТО получила возможность влиять на процессы в данной организации, в том числе участвовать во всех рабочих группах и комитетах. Таким образом, вопрос о возможном продолжении работы по взаимосвязи торговли и антимонопольного права в рамках ВТО или за ее пределами также зависит от позиции России и ее партнеров по ТС РБК при условии инициативы и должной поддержки бизнеса.

Название документа