Мировой опыт в размещении государственных заказов, реализуемый в Таможенном союзе Беларуси, Казахстана и России

МИРОВОЙ ОПЫТ В РАЗМЕЩЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКАЗОВ, РЕАЛИЗУЕМЫЙ В ТАМОЖЕННОМ СОЮЗЕ БЕЛАРУСИ, КАЗАХСТАНА И РОССИИ <*>

Н. Б. СЛЮСАРЬ

Слюсарь Наталья Борисовна, директор Департамента конкурентной политики и политики в области государственных закупок Евразийской экономической комиссии, кандидат юридических наук.

В статье раскрываются основные направления сотрудничества государств - членов Таможенного союза и Единого экономического пространства в рамках ЕврАзЭС в построении единой системы размещения государственных (муниципальных) заказов с учетом международных стандартов. Кроме этого, автор рассматривает национальные законодательства указанных государств в области правового регулирования механизма проведения государственных (муниципальных) закупок.

Ключевые слова: ЕврАзЭС, государственные закупки, муниципальный заказ.

The article reveals basic directions of cooperation of states-members of the Customs Union and Uniform Economic Space within the frames of the EurAsEC in construction of the uniform system of placement of state (municipal) orders taking into consideration international standards. Besides the author considers national legislations of the said states in the sphere of legal regulation of mechanism of carrying out of state (municipal) purchases.

Key words: EurAsEC, state purchases, municipal order.

Одним из договоров, из числа принятых на настоящий момент 18 международных правовых договоров, формирующих договорно-правовую базу Единого экономического пространства Беларуси, Казахстана и России в рамках ЕврАзЭС, является Соглашение о государственных (муниципальных) закупках от 9 декабря 2010 г. Вышеуказанное Соглашение основывается на принципах развития конкуренции, информационной открытости, а также противодействия коррупции и другим злоупотреблениям в сфере закупок. Соглашением предусмотрена поэтапная реализация его положений в законодательствах государств - членов Таможенного союза и Единого экономического пространства. На первом этапе для Республики Беларусь и Российской Федерации предусмотрено внесение изменений и дополнений в законодательство каждого из государств - участников Соглашения, направленных на приведение национальных законодательств в соответствие с положениями указанного Соглашения; в частности, это касается установления следующих положений: а) внедрения информационных систем, обеспечивающих процесс проведения закупок в электронном формате; б) введения национального режима (т. е. равного, недискриминационного доступа для участия в закупках) участников со стороны Российской Федерации и Республики Беларусь в 2012 г. На втором этапе для Республики Казахстан предусмотрено внесение изменений в законодательство о государственных (муниципальных) закупках, направленных на приведение такого законодательства в соответствие с Соглашением, что также предусматривает внедрение информационных систем, обеспечивающих процесс проведения закупок в электронном формате в соответствии с Соглашением также в 2012 г. На третьем этапе для Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан предусмотрено введение национального режима для всех государств - участников Соглашения - до 1 января 2012 г. При этом в национальных законодательствах Беларуси, Казахстана и России должны быть предусмотрены: - единые требования к торгам, в части установления объективных критериев допуска на торги и определения победителей торгов, а это, в свою очередь, означает введение запрета на излишнюю детализацию, так называемое затачивание технических характеристик под конкретного или национального поставщика и т. д.; - единый перечень способов закупок (конкурсы, аукционы, запрос ценовых предложений (котировки), биржевые торги у единственного поставщика) с правом сторон определять особенности закупок (при этом данными способами стороны не ограничены); - единые национальные информационные ресурсы в сети Интернет о закупках с бесплатным доступом на веб-порталы закупок каждой Стороны, предоставляющий единое место доступа к информации о закупках и размещения указанной информации; - единые требования к проведению закупок в электронном формате, включая общий для трех сторон перечень продукции, закупки которой осуществляются только способом электронного аукциона; - обеспечение национального режима и режима наибольшего благоприятствования. Под режимом наибольшего благоприятствования в Соглашении понимается предоставление товарам (работам, услугам), происходящим с территорий государств Сторон, а также поставщикам и потенциальным поставщикам государств Сторон не менее благоприятного режима, чем предоставляется товарам (работам, услугам), происходящим с территорий третьих стран, а также поставщикам и потенциальным поставщикам третьих стран. Таким образом, ни одна из сторон не вправе устанавливать какие-либо ограничения по отношению к товарам и поставщикам Сторон, не предусмотренные для товаров и поставщиков из других стран. Как уже отмечалось выше, в Соглашении устанавливается, что Стороны обязаны предоставить друг другу не только режим наибольшего благоприятствования, но и национальный режим. В определенные Соглашением сроки Стороны обязаны распространить на товары (работы, услуги) и поставщиков других Сторон тот же правовой режим, что и для национальных товаров (работ, услуг) и поставщиков. Таким образом, национальный режим подразумевает в первую очередь, в случае установления стороной преференций для отечественных поставщиков, их распространение и на поставщиков государств - участников Соглашения. Очевидно, что реализация этого положения потребует гармонизации национальных законодательств Сторон о государственных закупках. Для выполнения этой задачи в настоящее время формируется состав рабочей группы и Консультационный совет при Евразийской экономической комиссии, в состав которых войдут представители органов государственной власти и независимые эксперты, не являющиеся государственными служащими. В то же время следует отметить, что все государства - члены Таможенного союза и Единого экономического пространства осуществляют правовое регулирование закупок в своем национальном законодательстве. Но следует учитывать, что в нормативном регулировании каждое государство имеет сложную систему подзаконных нормативных актов, дополняющих и уточняющих отдельные положения и разъясняющих вопросы применения принятых законодательных актов. Позволю себе высказать мнение, что во многом определяющим фактором для развития института государственных закупок в Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве в рамках ЕврАзЭС явилось законодательство Российской Федерации в данной области. Это было связано в первую очередь с позитивными эффектами и новыми возможностями, которые были заключены в новом российском законе. С его вступлением произошли знаковые изменения: 1) появилась обязанность публиковать информацию о закупке в сети Интернет (прежде это были только печатные издания) - доступ к информации увеличился и стал более реальным; 2) в дальнейшем вся эта информация была собрана на общероссийском портале, в котором в настоящее время можно найти информацию обо всех заказах, размещаемых в Российской Федерации; 3) вместо ранее административно применяемой предквалификации после принятия закона перешли к экономическим методам отбора, что позволяет обеспечивать равный доступ поставщиков к торгам и существенную экономию бюджетных средств в результате конкуренции; 4) следующим шагом в развитии закупок стало введение электронных аукционов как формы размещения заказа, позволяющей использовать принцип анонимности участников размещения заказа и исключить возможность оказания на них давления или сговора между участником и заказчиком или сговор на торгах между участниками; 5) была исключена возможность внесения неограниченного количества изменений в уже заключенный государственный контракт. То есть после введения нового закона его положениями была ограничена возможность внесения изменений в заключенный контракт и закреплен принцип твердой цены. Самым главным достижением было введение краткосрочной процедуры административного обжалования - в течение пяти дней предприниматель мог защитить свои нарушенные права, такая скорость принятия решений являлась беспрецедентной даже в мировом сообществе и помогла разгрузить судебную систему с ее длительными сроками обжалования. Со временем в Российской Федерации была сформирована уникальная система размещения государственных заказов, состоящая из единого общероссийского портала (www. zakupki. gov. ru) и пяти электронных площадок, отобранных Минэкономразвития России и ФАС России по результатам конкурса. Первоначально был предусмотрен переходный период, в течение которого только федеральные заказчики должны были осуществлять размещение заказов на трех площадках (Сбербанк-АСТ, ЕЭТП, АГЗРТ) по ограниченному перечню, затем с 1 января 2011 г. все заказчики были переведены на проведение электронных аукционов, а также обязаны размещать всю информацию о проводимых торгах на официальном общероссийском портале. Так, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 N 755-р "Об определении операторов для проведения открытых аукционов в электронной форме" с 1 июля 2009 г. для проведения открытых аукционов в электронной форме были определены: ГУП "Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан", ОАО "Единая электронная торговая площадка" и ЗАО "Сбербанк - Автоматизированная система торгов". Функционирование этих операторов осуществлялось до результатов отбора в соответствии с ч. 31 ст. 65 94-ФЗ. По результатам отбора к трем вышеуказанным операторам добавились еще два: ООО "РТС-тендер" и ЗАО "ММВБ - Информационные технологии". При этом осуществлялся императивный переход на использование электронных аукционов - сначала в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.12.2009 N 1996-р для федеральных заказчиков действовал ограниченный Перечень товаров, на которые они обязаны были размещать торги в виде электронного аукциона с 1 января по 30 июня 2010 г. Затем для всех заказчиков был введен в действие Перечень 236-р, который применяется и до настоящего времени, при этом у заказчиков на уровне субъектов и муниципалитетов была возможность проводить по их выбору обычные аукционы до конца 2010 г. Все эти изменения позволили осуществить громадный скачок в информатизации государства и применении информационных технологий: - количество запросов интернет-пользователей к общероссийскому порталу - более 8 млн. в день; - количество аккредитованных компаний на площадках - более 170 тыс. (ожидаемое количество до 300 тыс.); - количество выданных ЭЦП сотрудникам заказчиков и предпринимателей - более 700 тыс. Если оценить масштаб действия данного Закона, достаточно посмотреть на достигнутую экономию - за шесть лет (2006 - 2011) совокупная экономия бюджетов составила более 1 трлн. 448 млрд. руб. Если рассмотреть данные статистики за это время, то после введения электронных аукционов среднее количество участников на одну процедуру увеличилось с 1,8 на конкурсе до 2,5 на аукционе, при этом средняя экономия выросла с 9,7% на конкурсе до 12,6% на электронном аукционе. Как показывают данные МИДа России, даже ряд прогрессивных стран Европейского союза отстают в вопросах развития электронных торгов от указанного порядка, установленного в Российской Федерации. Во многом принятие Федерального закона и подписание рассматриваемого Соглашения Таможенного союза произошло благодаря использованию в нормотворческой деятельности Российской Федерации Типового закона ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг". Данный Типовой закон явился документом, который аккумулировал весь имеющийся международный опыт и практические наработки в области государственных закупок, принятый в 1994 г. на 27-й сессии Комиссии ООН по праву международной торговли, разработан ООН в качестве модельного законодательного акта и предназначался в первую очередь для стран Восточной Европы и для развивающихся государств. Основными целями Типового закона ЮНСИТРАЛ являются максимальное развитие конкуренции, обеспечение справедливого отношения к поставщикам и повышение уровня открытости и объективности при проведении госзакупок. При этом необходимо отметить, что положения данного Закона не применяются к обеспечению национальной обороны и безопасности. К числу базовых положений этого документа относятся: 1. В части открытости и прозрачности - ведение отчетности о проведении закупок в письменной форме (отчетность должна отражать все существенные меры, принимаемые государственными заказчиками при проведении конкурсов и иных способов закупок), а также публичное уведомление как о намерении государственных заказчиков заключить государственные контракты, так и о подписании этих контрактов. 2. В части квалификации - четкая регламентация возможных требований к квалификации поставщиков, порядок и процедуры изучения квалификации, а также порядок проведения предварительного квалификационного отбора. 3. В части процедур - открытый конкурс в качестве основного способа закупок; кроме открытого конкурса предусматривается закрытый конкурс, запрос котировок и закупка у единственного источника. Даже если проследить развитие законодательства в Российской Федерации, регулирующего размещение госзаказов, то будет ясно прослеживаться на первоначальном этапе размещение заказов способами, предусмотренными Типовым законом с переходом на более позднем этапе на проведение открытых аукционов в электронной форме. Аналогично и в Республике Казахстан со временем появились электронные формы обычных процедур. Однако не только в Российской Федерации применяются передовые подходы к размещению заказов, например, в Республике Казахстан создана единая система размещения государственного заказа с единой централизованной электронной площадкой. В отличие от Российской Федерации, данная площадка не выбиралась, а была назначена административным решением и полностью финансируется государством. При этом весь документооборот при размещении электронных торгов осуществляется с использованием электронно-цифровой подписи. Необходимо отметить, что выдача всех ЭЦП происходит за счет государства. В Российской Федерации бесплатно получают ЭЦП в казначействе только заказчики, а поставщики для участия в торгах должны купить ЭЦП и необходимые для ее работы программные средства у аккредитованных при площадках УЦ. Также необходимо отметить, что при аккредитации на электронной площадке реализована автоматическая функция запроса документов из всех контролирующих органов, таким образом, вся информация об участнике получается автоматически и является достоверной, поскольку получена от государственных органов. Соответствующие электронные площадки имеются и в Республике Беларусь, в которой функционируют два оператора: ОАО "Белорусская универсальная товарная биржа" и РУП "Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен". В Республике Казахстан - на уровне государства создана автоматизированная интегрированная информационная система "Электронные государственные закупки", которая одновременно выполняет и функции торговой площадки. Учитывая вышеизложенное, представляется целесообразным сделать следующие выводы. Принятие Соглашения о государственных (муниципальных) закупках явилось важным этапом в развитии не только государств - членов Таможенного союза, но и общемировой практики регулирования размещения государственных заказов, поскольку в нем заложены передовые подходы к размещению заказов, которые могут быть использованы не только государствами - членами Таможенного союза, но и любыми другими государствами, желающими улучшить нормативное регулирование размещения государственных заказов. Следует также отметить, что с принятием Соглашения работа не закончилась, а начался ее следующий этап, в котором будет обеспечена унификация национального законодательства государств - членов Таможенного союза, а также внедрены лучшие практики, имеющиеся в национальных законодательствах и мировой практике, что, возможно, позволит поднять размещение государственных (муниципальных) заказов на новый уровень. Особо хотелось бы отметить, что при формировании договорно-правовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства в рамках ЕврАзЭС государства - члены Таможенного союза в решениях органов интеграции не раз отмечали свое стремление в построении нормативной правовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства, основываясь в своей деятельности на международных стандартах и правилах ВТО.

Название документа