"Особые" требования к жалобам граждан России в Европейский суд: факт или миф

(Брюховецкий Н. Н.)

("Юрист", 2012, N 23)

Текст документа

"ОСОБЫЕ" ТРЕБОВАНИЯ К ЖАЛОБАМ ГРАЖДАН РОССИИ

В ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД: ФАКТ ИЛИ МИФ

Н. Н. БРЮХОВЕЦКИЙ

Брюховецкий Николай Николаевич, юрисконсульт ООО "Импрод".

В СМИ появились сведения о якобы вводимых Европейским судом по правам человека ограничениях на подачу жалоб гражданами России. Для прояснения ситуации проведен анализ действующих международных актов, регламентирующих порядок подачи индивидуальных жалоб. Автором сделаны выводы о том, находятся ли все-таки граждане государств, ратифицировавших Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, в равных условиях в настоящее время.

Ключевые слова: Европейский суд по правам человека, Конвенция о защите прав человека, индивидуальная жалоба, формуляр жалобы, регламент суда, критерии приемлемости.

"Special" Requirements to petition of citizens of Russian to the European Court: fact or myth

N. N. Bryukhoveckij

The information on limitation on filing petitions by citizens of Russia allegedly introduced by the European Court of Human Rights has appeared in mass media. In order to make this situation clear the author analyses the current international acts regulating procedure of filing of individual petitions. The author made conclusions if citizens of states which ratified of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms are in equal conditions at present.

Key words: European Court of Human Rights, Convention for the Protection and Fundamental Freedoms, individual petition, form of petition, court regalement, criteria of acceptability.

ОСНОВНЫЕ ДОКУМЕНТЫ

При осуществлении свой деятельности Европейский суд руководствуется двумя основными документами: Конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (European Convention on Human Rights) и Регламентом Европейского суда (Rules of Court). Оба документа размещены на официальном сайте суда (www. echr. coe. int) в разделе Basic Texts, что позволяет отслеживать их изменения.

КОНВЕНЦИЯ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД:

КРИТЕРИИ ПРИЕМЛЕМОСТИ ИНДИВИДУАЛЬНОЙ ЖАЛОБЫ, "ОСОБОЕ"

ПРАВОСУДИЕ ДЛЯ РОССИИ И ПОВТОРНОЕ ОБРАЩЕНИЕ С ЖАЛОБОЙ

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) представляет собой международный договор, заключенный Комитетом министров Совета Европы в соответствии с п. "a" ст. 15 Устава Совета Европы. Конвенции принимаются и изменяются большинством в две трети от числа представителей, участвующих в голосовании, и большинством представителей, имеющих право участвовать в работе Комитета (п. "d" ст. 20 Устава Совета Европы), т. е. процедура изменения положений Конвенции весьма не простая и требует согласования мнений многих представителей государств - членов Совета Европы.

Конвенция является единственным документом, в котором (ст. 35) определены следующие исчерпывающие критерии приемлемости индивидуальной жалобы, т. е. жалобы, подаваемой гражданином (далее - жалоба):

а) до подачи жалобы в Европейский суд гражданин должен исчерпать все внутренние средства правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права, т. е. пройти все необходимые этапы защиты нарушенного права в своем государстве;

б) жалоба должна быть подана в Европейский суд в течение шести месяцев со дня вынесения соответствующим государственным органом окончательного решения по делу, которое указано в жалобе;

в) жалоба не должна быть анонимной;

г) жалоба не должна являться по существу аналогичной той, которая ранее уже была рассмотрена Европейским судом, т. е. не должна быть повторной (исключение представляет жалоба, содержащая новые относящиеся к делу факты);

д) жалоба не должна являться предметом другой уже имеющей место процедуры международного разбирательства или урегулирования;

е) жалоба должна быть совместимой с положениями Конвенции или Протоколов к ней, т. е. касаться только тех прав, которые гарантированы Конвенцией (например, право на труд Конвенцией не гарантируется, поэтому жалоба на увольнение по инициативе работодателя Европейским судом рассматриваться не может, а значит, будет признана неприемлемой);

ж) жалоба должна быть обоснованной, т. е. должна содержать исчерпывающие сведения о нарушении права, гарантированного Конвенцией, которые в обязательном порядке требуется подтвердить документально (приложить копии заявлений, жалоб, писем государственных органов, судебных актов и т. п.), и не являться злоупотреблением правом подачи жалобы;

з) гражданин не понес значительный вред, если только принцип уважения к правам человека, определенный в Конвенции и Протоколах к ней, не требует рассмотрения жалобы по существу и при условии, что не может быть отказано на этом основании в рассмотрении любого дела, которое не было надлежащим образом рассмотрено внутригосударственным судом.

Иных требований к условиям приемлемости жалоб Конвенция не содержит.

Таким образом, следует заключить, что в настоящее время:

а) Конвенция не устанавливает какие-либо требования к форме (формуляру) жалобы и не конкретизирует ее содержание;

б) в Конвенции отсутствует указание, в каком порядке должна составляться жалоба, как она должна заполняться, какое количество листов она должна иметь, т. е. отсутствуют критерии "правильности" и "неправильности" заполнения жалобы;

в) отсутствие формуляра согласно Конвенции не является основанием для признания Европейским судом жалобы неприемлемой.

Кроме того, в Конвенции нет каких-либо специальных правил осуществления правосудия для отдельных государств (например, для России) или положений, предусматривающих возможность их (правил) возникновения, т. е. Конвенция предоставляет гражданам России такие же права в Европейском суде, как и всем другим гражданам государств - членов Совета Европы.

Необходимо также отметить, что изменение текста Конвенции в сторону ужесточения требований исключительно к жалобам граждан России (читай - ухудшения положения граждан отдельной страны - члена Совета Европы по сравнению с другими гражданами), во-первых, будет означать официальное признание неравенства людей по признаку гражданства или нации, что сведет на нет саму Конвенцию, во-вторых, как автор указал выше, потребует коллективного решения о ее изменении, что весьма сомнительно даже в теории.

В завершение изучения Конвенции обратимся к ее положениям, касающимся повторной подачи жалобы, признанной Европейским судом неприемлемой.

Жалоба может быть признана неприемлемой единоличным судьей, рассматривающим эту жалобу (ст. 27 Конвенции), соответствующим комитетом (ст. 28 Конвенции), соответствующей Палатой (ст. 29 Конвенции) или Большой палатой (ст. 31 Конвенции). При этом согласно Конвенции решение о приемлемости жалобы является окончательным (ст. 27, 28, 42 Конвенции), т. е. в случае признания жалобы неприемлемой она не может быть подана повторно.

Названное положение уже существовало и применялось на момент публикации статьи, т. е. новинкой отнюдь не является.

РЕГЛАМЕНТ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА: ФОРМУЛЯР, ЯЗЫК

И СОДЕРЖАНИЕ ЖАЛОБЫ

Регламент Европейского суда (далее - Регламент) являет собой исключительно процессуальный документ, устанавливающий требования к судьям, к организации деятельности Европейского суда при рассмотрении жалоб и вынесении решений по ним, определяющий структуру Европейского суда.

Регламент принимается и изменяется самим Европейским судом на пленарных заседаниях в полном составе (ст. 25 Конвенции). Стоит сразу же уточнить, что Европейский суд был учрежден в 1959 г. на основании ст. 19 Конвенции, т. е. действует строго в соответствии и во исполнение Конвенции, которая, в свою очередь, не наделила Европейский суд представительскими функциями (правом нормотворчества). Поэтому Регламент не может и не должен определять критерии приемлемости индивидуальных жалоб.

В то же время Европейский суд уполномочен толковать Конвенцию (разъяснять ее суть), что и было им сделано в Регламенте, крайняя редакция которого (от 01.05.2012) размещена на официальном сайте Европейского суда и содержит ряд правил, соблюдение которых гражданами, подающими жалобу, является обязательным. Автор предлагает сравнить содержание некоторых положений Регламента и ст. 35 Конвенции.

Так, согласно Правилу 45 Регламента (Rule 45) жалоба подается в письменном виде и скрепляется подписью заявителя либо его представителя, который должен иметь доверенность или иной документ, удостоверяющий его полномочия. Названное правило полностью аналогично требованию ст. 35 Конвенции, запрещающей анонимность жалобы.

В Правиле 47 Регламента (Rule 47) указано, что должно содержаться в индивидуальной жалобе:

- сведения о заявителе (представителе заявителя);

- наименование государства (государств), на действия которого подана жалоба;

- краткое изложение фактов и предполагаемого нарушения Конвенции и соответствующих доказательств;

- краткое подтверждение того, что соблюдены условия приемлемости (исчерпание внутренних средств правовой защиты и "правило шести месяцев");

- цель жалобы;

- сведения о том, подавалась ли эта жалоба в какой-либо иной орган международного разбирательства и урегулирования.

Кроме того, к жалобе прикладываются копии любых относящихся к делу документов, и в частности судебных и иных решений, связанных с целью жалобы.

Согласно Правилу 47 (Rule 47) невыполнение заявителем жалобы перечисленных требований может повлечь за собой отказ в рассмотрении ее Европейским судом.

Как видно, во-первых, Правило 47 (Rule 47) в полной мере раскрывает такой критерий приемлемости индивидуальной жалобы, как обоснованность (ст. 35 Конвенции), т. е. не содержит каких-либо нововведений, во-вторых, даже несоответствие жалобы установленным требованиям не влечет за собой автоматический отказ Европейского суда в ее рассмотрении.

Справедливости ради следует заметить, что похожие требования обоснованности заявляемых требований существуют и в российском праве. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, например, установил форму и содержание искового заявления (ст. 131), вменил лицу, заявляющему требования, обязанность доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается (ст. 55), определил перечень документов, подлежащих представлению совместно с исковым заявлением (ст. 132), и назвал основания для отказа в принятии искового заявления (ст. 134). Поэтому в данном случае практику Европейского суда можно назвать общепринятой.

По поводу упомянутого в "Коммерсанте" N 106 (4891) за 2012 г. требования предоставлять жалобу на специальном формуляре надо согласиться, что действительно в Правиле 47 Регламента (Rule 47) предусмотрена подача жалобы на бланках, предоставляемых Секретариатом Европейского суда (далее - Секретариат). Однако не следует забывать о существовании Практической инструкции "Возбуждение дела" (Institution of proceedings), являющейся неотъемлемой частью Регламента. В п. 3 названной Инструкции (далее - Инструкция) указывается, что жалоба может составляться как с использованием формуляра, так и излагаться произвольно в письменном виде. При этом согласно п. 4 Инструкции от заявителя может потребоваться представить надлежащим образом заполненный формуляр жалобы, если жалоба была подана не на формуляре или простая письменная форма, в которой заявитель обратился в Европейский суд, не содержит всей необходимой информации, предусмотренной Правилом 47 Регламента (Rule 47).

Из приведенного выше логично заключить следующее:

а) использование специального формуляра Европейского суда для подачи жалобы является желательным (как являлось желательным, например, и три года назад), но не единственно возможным;

б) Регламент не устанавливает, что получение жалобы, оформленной не на формуляре, является основанием для отказа в ее рассмотрении;

в) жалоба, составленная надлежащим образом без использования формуляра, может быть принята к рассмотрению Европейским судом;

г) если же будет решено, что от заявителя, подавшего жалобу "не по форме", все же требуется заполненный формуляр жалобы, то Секретариат не откажет заявителю в рассмотрении жалобы, но вышлет ему бланк формуляра, который после оформления заявитель должен направить в Европейский суд.

Отказ же рассматривать жалобу, поданную не на формуляре, будет означать, что эта жалоба не содержит необходимых сведений, т. е. не отвечает критерию обоснованности (ст. 37 Конвенции), и что заявитель не заполнил высланный ему Секретариатом бланк формуляра и (или) не направил его в Европейский суд. Поэтому в рассматриваемой ситуации следует говорить не о том, что заявитель "неправильно" заполнил формуляр или подал жалобу, не использовав его, как это было предложено в "Коммерсанте". Заявитель не выполнил требования Конвенции, предъявляемые к жалобе, не представил всю необходимую информацию, без которой рассмотреть жалобу невозможно, и потому его жалоба будет признана неприемлемой.

Необходимо обратить внимание читателей и на тот факт, что Регламент и Инструкция не ограничивают размер жалобы, которая может излагаться более чем на десяти страницах (не считая приложений с перечислением документов), и что жалоба может быть как напечатана, так и написана от руки. Поэтому появившиеся в средствах массовой информации заявления о том, что Европейский суд будет отклонять жалобы, составленные более чем на двух страницах или текст которых написан самим заявителем, но не напечатан, являются необоснованными.

Стоит рассмотреть и тему использования языков, на которых ведется производство в Европейском суде, поскольку оная была представлена в статье как проблема, препятствующая обращению в Европейский суд. В соответствии с Правилом 34 Регламента (Rule 34) жалоба может быть составлена на официальных языках Европейского суда (английском или французском) или на официальном языке государства, являющегося участником Конвенции, например на русском языке. Учитывая, что Конвенцию ратифицировали более 40 государств, является весьма сомнительной возможность сокращения количества языков, используемых для обращения в Европейский суд, до двух официальных.

Подводя итог всему сказанному выше, автор вновь обращает внимание читателей: для граждан России в настоящее время не существует никаких ограничений для доступа к международному правосудию по сравнению с гражданами других государств - членов Совета Европы. В то же время точное следование при составлении жалобы требованиям, определенным Конвенцией и Регламентом, является гарантией того, что жалоба будет принята Европейским судом к рассмотрению. Кроме того, с точки зрения автора, заявителю жалобы совсем не требуется иметь высшее юридическое образование, поскольку официальный сайт Европейского суда в разделе Application pack содержит рассчитанную на непрофессионалов подборку необходимой информации на русском языке, включая формуляр жалобы с хорошими пояснениями о порядке его заполнения.

ЛИТЕРАТУРА

1. Туманов Г. Страсбургский порог // Коммерсантъ. 2012. N 106(4891).

2. The European Convention on Human Rights. URL: http://www. echr. coe. int/echr/.

3. Rules of Court. URL: http://www. echr. coe. int/echr/.

4. Устав Совета Европы // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 12. Ст. 1390.

Название документа