Государственная система защиты прав человека в Нидерландах

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В НИДЕРЛАНДАХ <*>

В. Э. ТОЛМАЧЕВ

Толмачев Вячеслав Эдуардович, советник в отделе международного сотрудничества аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ.

Цель статьи состоит в том, чтобы предоставить читателю общую информацию о голландской системе защиты прав человека и правозащитных практиках в рамках национальных и международных структур. На примере практики Нидерландов в области прав человека автор проясняет, что внутренние события в сфере прав человека непосредственно влияют на позицию страны по международным проблемам, соответственно, переформулируя внешнюю политику страны в целом.

Ключевые слова: Национальный омбудсмен Нидерландов, голландское сообщество омбудсменов, голландский посол по правам человека, международный правозащитный акт, международные правозащитные учреждения, международное сотрудничество в сфере прав человека.

The aim of the article is to provide the reader with general information on the Dutch system of the human rights protection and human rights practices within both national and international frameworks. Based on the example of the Netherlands' practice in the field of human rights the author makes it clear that domestic human rights developments directly influence a country's stand on the international issues adequately re-formulating a country's foreign policy as a whole.

Key words: the National Ombudsman of the Netherlands, the Dutch ombudsman community, the Dutch ambassador for Human Rights, international human rights law, international human rights institutions, international co-operation in human rights.

Первая Конституция появилась в Королевстве Нидерландов еще в 1579 г. Нынешняя Конституция Королевства, принятая в 1983 г., - результат плодотворной эволюции государственной философии, опирающейся на опыт бурной европейской истории нового и новейшего времени, полной примеров религиозных конфликтов, захватнических войн и революций. Первая глава Конституции Нидерландов провозглашает право на свободу слова, совести и собраний, запрет любых форм дискриминации и цензуры, отмену смертной казни и, что не менее важно, право на социальное обеспечение. Особенностью нидерландской конституционной модели является отсутствие конституционного суда. Его заменяют правила так называемой неписаной конституции, основанные на вековых обычаях. Указанные правила регулируют, в частности, взаимоотношения монарха и парламента, нижней и верхней палат парламента, а также процедуру формирования Кабинета министров.

Нидерланды и международное гуманитарное право

Статья 94 Конституции страны устанавливает приоритет положений международных договоров с участием Нидерландов над внутренним законодательством Королевства. При этом вопросы соответствия положений международных договоров нормам национальной Конституции решаются парламентом путем голосования. Королевство Нидерландов является участником большинства международных договоров, деклараций и конвенций в области защиты прав и свобод человека: Всеобщей декларации прав человека ООН (1948 г.); Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.) (вместе с дополнительными протоколами к нему - о процедуре подачи индивидуальных жалоб и о запрете смертной казни); Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.); четырех Женевских конвенций о правилах ведения войны (1949 г.) [1; 2; 3; 4]; Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.) (вместе с механизмом рассмотрения индивидуальных жалоб); Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации женщин (1979 г.); Конвенции и других правовых инструментов Совета Европы, а также ряда иных международных механизмов предупреждения пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство поведения, защиты прав детей, инвалидов, рабочих-мигрантов и членов их семей и др. Важно подчеркнуть, что решения о присоединении к международным правозащитным актам принимаются Нидерландами только после детальной проработки на предмет их соответствия национальному законодательству, а также наличия возможности их реального исполнения. Поэтому не случайно, что процесс подписания подобных документов занимает немало времени, а их ратификация нередко сопровождается оговорками. Так, например, поставив свою подпись под Международным пактом о гражданских и политических правах (1966 г.), Нидерланды сделали оговорку о том, что не считают себя связанными положениями его ст. 10 (п. п. 2 и 3) <1>. В феврале 1986 г. Нидерланды подписали Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, согласившись с юрисдикцией Комитета против пыток и его механизмом подачи индивидуальных жалоб. Факультативный протокол Конвенции о создании Подкомиссии о предотвращении пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (2002 г.), в соответствии с которым был создан механизм международной инспекции мест принудительного содержания, подписанный Нидерландами в июне 2005 г., был ратифицирован только спустя 5 лет и только для европейской части территории страны. -------------------------------- <1> Ст. 10 Международного пакта о гражданских и политических правах: п. 2: a) обвиняемые в случаях, когда отсутствуют исключительные обстоятельства, помещаются отдельно от осужденных, и им предоставляется отдельный режим, отвечающий их статусу неосужденных лиц; b) обвиняемые несовершеннолетние отделяются от совершеннолетних и в кратчайший срок доставляются в суд для вынесения решения; п. 3. Пенитенциарной системой предусматривается режим для заключенных, существенной целью которого являются их исправление и социальное перевоспитание. Несовершеннолетние правонарушители отделяются от совершеннолетних, и им предоставляется режим, отвечающий их возрасту и правовому статусу.

Также с немалым опозданием были ратифицированы факультативные протоколы Конвенции о правах детей (2000 г.): второй протокол - в 2005 г., а первый - в 2009 г. <2>. -------------------------------- <2> Первый факультативный протокол посвящен вовлечению детей в военные конфликты. Второй протокол имеет дело с вопросами торговли детьми, детской проституцией и детской порнографией.

Как представляется, такая практика рассмотрения международных правозащитных актов свидетельствует о серьезном и ответственном отношении Нидерландов к своим международным обязательствам и в целом к проблематике соблюдения прав и свобод человека. Большое место занимает эта проблематика и во внешней политике страны, особенно с учетом того, что на ее территории расквартирован ряд соответствующих международных институтов. Среди них: Международный уголовный суд, в компетенцию которого входит судебное преследование лиц, ответственных за геноцид, военные преступления и преступления против человечности; Международный трибунал по бывшей Югославии; Международный суд ООН и Международный трибунал по Руанде. В 2011 г. МИД Нидерландов принял программный документ, посвященный приоритетам внешней политики страны в области защиты прав человека. Выделяя в качестве особо актуальных вопросы защиты свободы слова и информации в Интернете, предотвращения дискриминации по конфессиональному и гендерному признакам, документ декларирует готовность Нидерландов активно участвовать в усилиях Евросоюза в продвижении общих ценностей. При этом, однако, программный документ МИД Нидерландов выдержан в характерном для голландцев духе умеренности и прагматизма. Проще говоря, Нидерланды подтверждают желание пропагандировать свои взгляды, но не намерены их навязывать другим. Координацией международной деятельности Нидерландов в области прав человека занимается представитель МИД страны в ранге посла. В настоящее время пост посла Нидерландов по правам человека занимает Лионел Вейер (Lionel Veer). Приоритетным для Нидерландов географическим направлением продвижения правозащитных стандартов назван в документе МИД Ближний Восток. В какой-то мере это объясняется тем, что не менее 1 миллиона человек из почти 17-миллионного населения Нидерландов составляют выходцы из этого региона. Вопросы культурной интеграции иммигрантов-мусульман, профилактики исламского радикализма встали особенно остро после убийства гражданином Нидерландов марокканского происхождения нидерландского режиссера Тео Ван Гога в 2004 г. <3>. -------------------------------- <3> Данные, предоставленные докладом Института открытого общества о положении исламского населения Нидерландов в 2007 г., указывают на тревожную тенденцию самоизоляции исламских диаспор от остального населения страны (см.: http://dare. uva. nl/document/46997). Так, в соответствии с проведенными опросами, 70% граждан Нидерландов турецкого происхождения и 60% марокканского происхождения общаются исключительно в среде своих национально-религиозных групп (с. 24).

Еще одной проблемой, непосредственно связанной с защитой прав человека на территории Нидерландов, является торговля людьми, в основном с целью принуждения к проституции. Управление ООН по наркотикам и преступности числит Нидерланды среди импортеров живого товара из таких стран, как Нигерия, Венгрия, Молдова, Украина и Китай <4>. В связи с этим правительством и муниципальными органами Нидерландов принимаются меры, направленные на профилактику криминала в сфере проституции, легализованной в стране. Еще одно направление усилий властей - упорядочение практики легального употребления легких наркотиков. -------------------------------- <4> В 2001 г. был зафиксирован пик числа жертв граждан РФ (27 человек) (см.: UNODC. Trafficking in persons: Analysis on Europe. 2009).

Система государственной защиты прав человека

Национальный (парламентский) омбудсмен действует на основании Закона о Национальном омбудсмене (февраль 1981 г.) и соответствующих поправок к ст. 78 Конституции Нидерландов (1983 г.). Согласно ст. 78-a Конституции Нидерландов, Национальный омбудсмен: "...расследует действия административных властей государства, а также иных властей, учрежденных парламентом страны, как по поданному (омбудсмену) обращению, так и по собственной инициативе" [5]. Национальный омбудсмен и его заместители назначаются нижней палатой парламента. С 2005 г. Национальным омбудсменом является Алекс Бренинкмаер (Alex Brenninkmeijer), а его заместителями - Адриана Стехауэр (Adriana Stehouwer) и Марк Дулаерт (Marc Dullaert) (омбудсмен по защите прав детей). Должность омбудсмена по защите прав детей учреждена соответствующим решением парламента в июне 2010 г. В настоящее время аппарат Национального омбудсмена Нидерландов состоит из 170 сотрудников (124 женщины и 44 мужчины), работа которых структурно организована по следующим направлениям: - высшие органы государственной исполнительной власти; - налоговые органы; - полиция и органы юстиции (север страны); - полиция и органы юстиции (юг страны); - местные органы власти; - проблемы иностранцев и молодежи; - вопросы социального обеспечения и образования; - масштабные расследования. В 2011 г. Национальный омбудсмен получил 13740 письменных жалоб. Кроме того, 29717 раз к омбудсмену обращались иными методами (лично, по телефону, по электронной почте и т. д.). Большинство обращений (2265) касалось вопросов налогообложения, а также образования и прав ветеранов вооруженных сил. Омбудсмен, в соответствии с определенными законом полномочиями, принял к рассмотрению 86% поступивших жалоб. После его вмешательства удалось успешно разрешить 76% поступивших жалоб. Свои ежегодные доклады парламенту Национальный омбудсмен варьирует тематически, уделяя приоритетное внимание той или иной насущной проблеме. На основе своей практики Национальный омбудсмен стремится выявить недостатки, порождающие системные проблемы <5>. -------------------------------- <5> Одновременно с ежегодными докладами, имеющими аналитический характер, офис Национального омбудсмена Нидерландов публикует на своем сайте все ответы и запросы омбудсмена, демонстрирующие фактологическую базу ежегодных докладов и объем проделанной работы.

Например, доклад Национального омбудсмена за 2005 г. был посвящен проблеме укрепления доверия между обществом и государством. "Задачи работы Национального омбудсмена требуют, чтобы его рекомендации учитывали интересы как граждан, так и правительства. Он должен обязать административные власти учиться на жалобах и работать над их удовлетворением для восстановления доверия общества к правительству", - пишет Бренинкмаер в предисловии к докладу. Доклад Национального омбудсмена за 2006 г. под названием "Правило есть правило, но этот принцип не всегда полезен" отвечал на вопрос о том, как сделать так, чтобы позиция и действия правительства основывались не только на юридических соображениях, но и на принципах разумного управления. Одним из результатов нескольких лет сотрудничества между Национальным омбудсменом Нидерландов и институтом Омбудсмена Румынии явилось вышедшее в Бухаресте в 2011 г. издание, где ведущие специалисты в области защиты прав человека размышляют о роли института омбудсмена в современном мире [6]. Бренинкмаер явился одним из авторов этой совместной работы. В главе "Управление и справедливость - отражение работы омбудсмена" Бренинкмаер сравнивает результат работы современной бюрократической машины с абсурдистским порочным кругом, описанным Кафкой в романе "Процесс", где "огромная, хаотично организованная машина бесконтрольной бюрократии посредством бесконечной череды неоправданных мер стирает отдельного человека в порошок". Говоря о своем многолетнем опыте омбудсмена Нидерландов, Бренинкмаер замечает: "В своей практике я видел предостаточно кафкианских примеров того, как человек оказывается мухой в тягучей паутине власти бюрократии... Наша цель, - резюмирует Бренинкмаер, - всеми возможными средствами привлечь внимание к той пропасти, которая отделяет человека от правительства". Следует отметить, что в настоящее время международная деятельность Национального омбудсмена Нидерландов следует приоритетам международной правозащитной деятельности, изложенным в программном документе МИД Нидерландов 2011 г. Так, в конце сентября 2012 г. в рамках финансирующейся МИД Нидерландов программы по развитию государственных институтов стран молодой демократии (Netherlands' MATRA-South Government-to-Government programme) было подписано двухстороннее соглашение о тесном сотрудничестве между институтом Национального омбудсмена Нидерландов и Бюро омбудсмена Иордании (учреждено в 2009 г.). Предполагается, что эксперты офиса Национального омбудсмена Нидерландов будут консультировать своих иорданских коллег по вопросам методов работы с жалобами, проведения расследований и др.

Сеть омбудсменов Нидерландов

Институт Национального омбудсмена является лишь частью системы независимых органов рассмотрения жалоб на органы власти в Нидерландах. В 2005 г. парламент Нидерландов утвердил поправки к административному законодательству страны (General Administrative Law Act), которые определили единообразную процедуру рассмотрения обращений граждан как к конституционному органу Национального омбудсмена, так и к многочисленным институтам местных муниципальных омбудсменов [7]. Необходимость введения общих правил объяснялась тем, что местные законодательные собрания зачастую назначали своих омбудсменов, произвольно определяя их мандат в части рассмотрения жалоб на действия исполнительных органов власти муниципалитета или группы муниципалитетов (кроме полиции, подпадающей под исключительную юрисдикцию Национального омбудсмена). К 1 января 2006 г. (времени вступления в силу поправок к административному законодательству) 168 муниципалитетов Нидерландов из 418 имело своих омбудсменов, действовавших на основе неунифицированных правил, устанавливавшихся местным законодателем. Кроме того, к этому времени в Нидерландах действовали около шестидесяти омбудсменов на предприятиях общественного сектора экономики [8]. Введенные поправки не ограничили конституционные права граждан Нидерландов на обращение к Национальному омбудсмену с жалобой на действия любого, в т. ч. местного, административного органа или должностного лица. Более того, имеющееся только у Национального омбудсмена полномочие "обязывать свидетелей нарушения прав человека к сотрудничеству" фактически превратило институт Национального омбудсмена в апелляционную инстанцию всей системы омбудсменов Нидерландов.

Литература

1. Конвенция об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях (первая Женевская конвенция) (Женева, 12 авг. 1949 г.). 2. Конвенция об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море (вторая Женевская конвенция) (Женева, 12 авг. 1949 г.). 3. Женевская конвенция об обращении с военнопленными (третья Женевская конвенция) (Женева, 12 авг. 1949 г.). 4. Женевская конвенция о защите гражданского населения во время войны (четвертая Женевская конвенция) (Женева, 12 авг. 1949 г.). 5. Конституция Нидерландов. 6. Institutia Ombudsmanului: justitie alternativa? Bucharest: C. H. Beck, 2011. 7. Глава 9 ч. 2 Административного акта Нидерландов. 8. Доклад Национального омбудсмена Нидерландов за 2006 год.

Название документа