"Консервация" ипотечных агентств в США: уроки кризиса

(Беликова К. В.) ("Законодательство и экономика", 2012, N 11) Текст документа

"КОНСЕРВАЦИЯ" ИПОТЕЧНЫХ АГЕНТСТВ В США: УРОКИ КРИЗИСА

К. В. БЕЛИКОВА

В статье доцента кафедры гражданского и трудового права юридического факультета Российского университета дружбы народов, доктора юридических наук, доцента К. В. Беликовой анализируются некоторые аспекты правового положения так называемых "предприятий, поддерживаемых государством" - ипотечных агентств ("Фэнни Мэй", "Фредди Мак", "Джинни Мэй" и т. д.) в исторической ретроспективе и в настоящий момент.

С середины 2007 г. целый ряд зарубежных стран - США, Испания, Франция и др. ведут борьбу с беспрецедентным мировым финансовым кризисом <1>. Ставшая следствием кризиса нестабильность финансовой системы оказывала и продолжает оказывать сильное влияние на реальный сектор экономики этих и ряда других стран, ограничивая доступ как физических (семей), так и юридических лиц (предприятий) к кредитам, до сих пор позволявшим им вести привычную экономическую деятельность. -------------------------------- <1> El Plan E (El Plan Espa ol para el Est mulo de la Economayel Empleo): un plan anticrisis. 12.01.2009. URL: http:// www. minhap. gob. es/ es-ES/ Areas%20Tematicas/ Presupuestos% 20Generales% 20del%20Estado/ Paginas/ Fondoparael Estimulodela Economiayel Empleo. aspx.

В этом контексте с 2007 г. стратегия Министерства финансов США, например, сконцентрировалась на идее о необходимости объединить усилия участников рынка для борьбы с ипотечным кризисом <2>. Антикризисные меры, принимаемые Правительством США на уровне федерации с начала кризиса, закреплены в целом ряде законов, в том числе в Законах "О чрезвычайных мерах по стабилизации экономики" 2008 г. <3>, "О внесении изменений в Федеральный закон "О страховании депозитов" <4>, трех проектах Законов "О создании специальной Комиссии по исследованию причин кризиса, разработке мер по его преодолению, изучению деятельности всех финансовых институтов и их роли в создании кризисной ситуации", Законах "Об исследовании финансового кризиса" (2009 г.), "О комиссии по финансовым рынкам" (2009 г.), "О комиссии по задолженности по закладным и кризису ипотечного кредитования" (2009 г.), "О возрождении и дополнительном финансировании американской экономики" (2009 г.) и др. Наряду с принятием этих Законов, предусматривающих проведение антикризисных мер и мероприятий, в сентябре 2008 г. Министерством финансов было принято решение взять под государственный контроль (в лице Федерального агентства по жилищному финансированию - FHFA) в форме "консервации" (conservatorship) двух финансируемых государством предприятий (government-sponsored enterprises - GSE) - "Federal National Mortgage Association" (Федеральной национальной ассоциации ипотечного кредита, более известной в России как "Fannie Mae" <5>) и "Federal Home Loan Mortgage Corporation" (Федеральной корпорации жилищного кредитования, более известной в России как "Freddie Mac" <6>), которые владели ипотечными обязательствами (гарантировали их) на общую сумму примерно 5 - 6 трлн. долл. (половина всего американского рынка ипотеки - примерно 1,6 трлн. долл. из этой суммы составили долги <7>) <8>. Одновременно убытки, понесенные этими корпорациями в размере 14,9 млрд. долл., стали предметом озабоченности относительно их способности поддерживать собственную ликвидность и, напротив, создать угрозу разрушения американского финансового рынка. В этом формате действия по "консервации" были признаны наиболее подходящими и своевременными в контексте вмешательства государства в сферу действия финансовых рынков за последнее десятилетие, и также одним из самых крупных и дорогостоящих проектов по восстановлению платежеспособности частной компании, предпринятых государством <9>. Так, министр финансов США Генри Полсон 7 сентября 2008 г. заявил, что полностью одобряет эту меру, поскольку главным центром внимания правительства является поддержка "Fannie Mae" и "Freddie Mac" в существующей форме. Это решение одобрил и председатель Федерального резервного банка Бен Бернанк. -------------------------------- <2> http:// www. treasury. gov/ initiatives/ financial-stability/ TARP-Programs/ credit-market-programs/ Pages/ default. aspx <3> Emergency Economic Stabilization Act, 2008 // 12U. S.C. 5223. <4> U. S.C. sec. 1817(a)). <5> "Fannie Mae", например, была создана как федеральное агентство в 1938 г., а в 1968 г. превращена на основании акта Конгресса в частную акционерную компанию (private shareholder-owned company), имеющую целью способствовать ликвидности и стабильности вторичного рынка ипотечных займов и жилья в США. См.: http:// www. fanniemae. com/ portal/ index. html. <6> "Freddie Mac" - ипотечное агентство, созданное в 1970 г. для обеспечения конкуренции "Fannie Mae". <7> Kopecki, Dawn. U. S. Considers Bringing Fannie, Freddie on to Budget // Bloomberg. 2008-09-11. URL: http:// www. bloomberg. com/ apps/ news? pid= newsarchive&sid= adr. czwVm3ws. <8> Понька В. Ф. Правовое регулирование ипотечных отношений в США. М.: РУДН, 2011; Овчинников С. В. Правовое регулирование ипотечных отношений в РФ и США: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. <9> Goldfarb, Zachary A.; David Cho and Binyamin Appelbaum. Treasury to Rescue Fannie and Freddie: Regulators Seek to Keep Firms' Troubles From Setting Off Wave of Bank Failures. Washington Post: P. A01. 2008-09-07.

Представленный на совместной пресс-конференции министра финансов Генри Полсона и директора Федерального агентства финансирования жилищного строительства Джеймса Локхарта план предусматривал, что государство будет гарантировать обязательства "Fannie Mae" и "Freddie Mac". Кроме того, компаниям будут открыты новые кредитные линии, а часть их акций в случае необходимости будет выкуплена государством. В 2009 г., например, Министерство финансов вложило 200 млрд. долл. в привилегированные акции этих корпораций для поддержания их "на плаву". Этой мере предшествовали неоднократные попытки реформирования системы управления данных корпораций. На необходимость такой реформы в корпорациях, сочетающих в себе частное владение и государственную поддержку, что обусловливает их особый статус, указывалось задолго до того, как эти предприятия стали испытывать затруднения. Еще в конце 1990-х гг. встал вопрос об изменении статуса GSE, обострившийся в связи с корпоративными скандалами последних лет. Дело в том, что обе корпорации (в отличие, скажем, от правительственных корпораций "Government National Mortgage Association" (Государственная национальная ассоциация ипотечного кредита, более известная в России как "Ginnie Mae") <10> и "Federal Agricultural Mortgage Corporation" (Федеральная сельскохозяйственная корпорация ипотечного кредита - Farmer Mac)) <11> относятся к так называемым предприятиям, поддерживаемым государством (government-sponsored enterprise - GSE). GSE - это организации, учреждаемые конгрессом США, деятельность которых регулируется специальными правительственными постановлениями, определяющими основные финансовые параметры и реестр оказываемых услуг. Они освобождены от региональных и муниципальных налогов, а также от обязанности отчитываться перед комиссией по ценным бумагам и биржам США (SEC). Хотя их обязательства не гарантированы Правительством США, для них Министерством финансов открыта резервная кредитная линия. Контролируют GSE различные федеральные агентства. Законодательством не предусмотрена и процедура их банкротства и ликвидации. -------------------------------- <10> "Ginnie Mae" - правительственная корпорация, входящая в структуру Министерства жилищного строительства и городского развития. Ассоциация гарантирует своевременные основные и процентные выплаты по ценным бумагам, выпущенным утвержденными эмитентами и обеспеченным ипотеками, гарантированными Федеральным жилищным управлением (Federal Housing Administration - FHA), Ведомством по делам ветеранов (Department of Veterans Affairs - VA) или Управлением фермерского хозяйства (Department of Agriculture's Rural Housing Service - RHS) и Управлением жилищного строительства и городского развития (Department of Housing and Urban Development's Office of Public and Indian Housing - PIH). <11> "Farmer Mac" создана в 1987 г. на основании Закона о сельскохозяйственном кредите (Agricultural Credit Act of 1987) // US Code. Title 12: Section 2279аа et seq // http://www. farmermac. com.

Первые GSE создавались для выдачи целевых кредитов за счет средств от выпуска долговых обязательств. Так, система фермерского кредитования (Farm Credit System, FCS), созданная в 1916 г. и ныне объединяющая 102 финансовых института, предоставляет кредиты на приобретение земельных угодий и фермерских хозяйств, финансируя их за счет выпуска Farmer Credit Debt Securities. В конце 2003 г. активы FCS составляли 117 млрд. долл. В 1932 г. была создана Federal Home Loan Bank System (FHLB), состоящая из 12 региональных банков и предоставляющая ипотечные кредиты. По мере выполнения своих задач GSE теряли свой статус. Так, акционеры "Sallie Mae" (Student Loan Marketing Association, SLMA), созданной в 1972 г. для развития рынка образовательных кредитов, в 1997 г. приняли решение о ее приватизации и отказе от статуса GSE. "Resolution Funding Corporation" (REFCO) и "Financing Corporation" (FICO), созданные в первой половине 1980-х гг. для ликвидации последствий кризиса ссудо-сберегательных учреждений, прекратили свою деятельность. Эти изменения и обусловили обсуждения необходимости адаптации GSE к современным условиям. Например, в марте 2008 г. были опубликованы предложения министра финансов Генри Полсона о совершенствовании федеральной системы регулирования отдельными секторами финансового рынка (The Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Reform). В документе подчеркивалось: США должны сформировать "структуру, созданную в соответствии с современными потребностями, структуру более гибкую, легче адаптирующуюся к изменениям, структуру, которая будет более эффективно бороться с неизбежно возникающими проблемами и лучше защитит инвесторов и потребителей". Родились эти представления не на пустом месте. GSE, сочетая черты и предприятия, имеющего четко выраженное публично-правовое предназначение (government mission), и частной компании, постоянно создавало само в себе внутренний конфликт. Согласно мнению сотрудников Американского института предпринимательства (American Enterprise Institute) противоречие заключается в том, что публично-правовое предназначение требовало от этих корпораций поддерживать и сохранять ставки ипотечного кредитования на низком уровне для повышения доступности кредитов, тогда как акционерный капитал предполагал противоположные действия с целью уменьшения возможных рисков и повышения доходности. Одновременно были и иные воздействующие на корпорации силы: Конгресс и налогоплательщики, влияние которых также предопределяло избираемую корпорациями рыночную стратегию. Низкие ставки ипотечного кредитования, способствовавшие доступности жилья, были выгодны Конгрессу с точки зрения оказываемой ему политической поддержки в части повышения доверия населения <12>. -------------------------------- <12> http://www. aei. org

Только с мая по сентябрь 2003 г. в Конгресс были внесены семь законопроектов о реформе GSE. Администрация Дж. Буша рассчитывала создать новое агентство, призванное заменить Федеральное управление по надзору за финансируемыми государством предприятиями жилищной сферы - "Fannie Mae" и "Freddie Mac" (Office of Federal Housing Enterprise Oversight). Например, законопроект, предложенный сенатором-республиканцем Ричардом Шелби, согласно которому новое агентство должно было получить право определять финансовые параметры деятельности этих корпораций, утверждать реестр услуг и управлять их имуществом в случае несостоятельности, был отклонен. Такая же участь постигла и законопроект, предложенный сенаторами Чаком Хагелом, Элизабет Доул, Дж. Маккейном и Дж. Сананой, предполагавший усилить государственный надзор над деятельностью этих корпораций <13>. В июле 2008 г. принят Закон "О рынке жилья и восстановлении экономики" (The Housing and Economic Recovery Act of 2008 <14>), призванный ввести механизмы, смягчающие проблемы на ипотечном рынке. Закон предусматривал ассигнования в 300 млрд. долл. на займы домовладельцам, испытывающим трудности с рефинансированием долгов. В Закон вошли положения, разрешающие Министерству финансов в течение 18 месяцев предоставить "Fannie Mae" и "Freddie Mac" безлимитную линию кредита для стабилизации их положения. В Закон также были внесены важные положения, предусматривающие совершенствование мониторинга за деятельностью этих корпораций посредством вновь созданного Федерального агентства по жилищному финансированию (Federal Housing Finance Agency - FHFA). -------------------------------- <13> S. 1100 (110th): Federal Housing Enterprise Regulatory Reform Act of 2007 (was not enacted). URL: http:// www. govtrack. us/ congress/ bills/ 110/ s1100. <14> http:// www. hud. gov/ offices/ cpd/ communitydevelopment/ programs/ neighborhoodspg/ hera2008.pdf

Меры, предлагаемые Федеральным агентством по жилищному финансированию в рамках консервации, сводились: - к передаче бизнеса обеих корпораций (при обеспечении прав держателей ипотечных ценных бумаг - Mortgage Backed Securities, привилегированных и обычных кредиторов) Министерству финансов на основании соглашения, заключенного между Минфином и FHFA от имени каждого из GSE согласно плану, предполагающему предоставление Минфином каждой из корпораций 100 трлн. долл. для поддержания проводимых ими финансовых операций, платежеспособности и их устойчивого развития в обмен на передачу Минфину каждым из GSE привилегированных акций на 1 млрд. долл. с 10%-ным купоном бесплатно, простых акций в размере 79,9% по цене 0,00001 долл. за акцию с гарантией (with a warrant) на 20 лет; - к ограничению количества ипотечных ценных бумаг, находящихся в собственности каждого GSE, стоимостью 850 млрд. долл. к 31 декабря 2009 г., и уменьшаемой на 10% ежегодно вплоть до достижения стоимости 250 млрд. долл., при том что каждое из предприятий вправе продолжать выпуск ипотечных ценных бумаг без ограничений, а равно приобретать "замещающие" ценные бумаги стоимостью в 20 млрд. долл. в месяц; - FHFA принимает на себя обязанности по управлению делами корпораций: действующие высшие должностные лица (директора) обоих GSE отстраняются от исполнения своих обязанностей, но обязываются к оказанию необходимой помощи и сотрудничеству; на их место назначаются Herbert M. Allison в "Fannie Mae" и David M. Moffett в "Freddie Mac", никаких иных перестановок не предполагается, поскольку новые директора полагают необходимым сотрудничать и работать с прежними сотрудниками; - для консервации 2 млрд. долл. впредь замораживается выплата дивидендов по простым и привилегированным акциям <15>, тогда как текущие платежи, в том числе погашение текущих задолженностей, будет продолжаться; -------------------------------- <15> Так, держателями привилегированных акций обеих GSE являлись многие банки: в результате же реструктуризации и приостановки выплаты дивидендов эти акции сильно обесценились. См., например: Shen, Linda (September 8, 2008). Lenders With 'Outsized' GSE Stakes May Need Capital, Bloomberg, Accessed 8 September 2008. Например, Gateway bank согласился продать принадлежащие ему акции "Fannie" и "Freddie" на сумму 40 млн. долл., поскольку они, по его мнению, не оправдали ожидаемой капитализации.

- вся политическая деятельность по лоббированию подлежит немедленному прекращению, а благотворительная деятельность подлежит пересмотру и т. д. Одновременно некоторые правительственные агентства, например Федеральная резервная система (ФРС), предприняли шаги, направленные на повышение ликвидности ценных бумаг обеих корпораций. Так, ФРС приобрела долговые обязательства обеих GSE на 23 млрд. долл., а ипотечные ценные бумаги - на 53 млрд. долл. Позитивной была реакция на "консервацию" Председателя Банка Японии Масааки Ширакавы, заявившего: "Мы ожидаем, что эта мера будет способствовать стабилизации рынка ипотечного кредитования США, американского и мирового финансовых рынков". Председатель Народного банка Китая также считает эту меру позитивной <16>. Отмечается также, что повышению доверия к ценным бумагам обеих корпораций способствует оказываемая государством поддержка, способствующая повышению их ликвидности следующим образом: -------------------------------- <16> Stock Markets Soar after Freddie, Fannie Bailouts // Washington Post. 2008-09-08.

- банки, давая корпорациям займы, могут быть уверены, что корпорации платежеспособны; - роль правительства как первичного инвестора позволяет осуществлять кредитование на систематической основе. Например, государство в два счета сумело понизить ставку рефинансирования 45-летнего кредита, позволив продолжать пользоваться им, оставшись в своих домах, большому числу людей и др. С другой стороны, "консервация" обеих корпораций, будучи признанной участниками кредитных дефолтных свопов эквивалентом банкротству, вызвала опасения последних относительно создания потенциальной возможной ситуации, при которой покупатели дефолтных свопов попытаются получить от своих контрагентов (страховщиков) сотни миллиардов долларов. Тогда как Администратор бюджета Белого Дома Джим Нассел 12 сентября 2008 г. отметил: долги корпораций не будут включены в смету федерального бюджета ввиду того, что "консервация" носит временный характер. А директор FHFA Джеймс Локхарт, выступая 3 июня 2009 г. на слушаниях в House Financial Services Committee, представил отчет "Текущие условия и будущий статус "Fannie Mae" и "Freddie Mac", в котором отметил: соглашение о предоставлении Минфином каждой из корпораций 200 млрд. долл. представляется достаточным; корпорации владеют или гарантируют 56% "семейных" займов в стране; их объединенная доля в ипотечных кредитах, предоставленных за I квартал 2009 г., составила 73%; обе корпорации участвуют в программах "Сделаем жилье доступным" и "Рефинансирование доступного жилья", и др. Комментируя сущность окончательного решения, аналитик "Грэхэм Фишер" Дж. Рознер сказал: "Нам пришлось национализировать две крупнейшие финансовые институции в мире, в результате долгого бездействия руководства страны. Начиная с 2003 г., когда бухгалтерские книги этих институций были поставлены под вопрос, правительство ничего не предпринимало, хотя оно должно было знать, что проблемы ипотечного рынка стали неуправляемы и приведут к падению домов "Фанни Мэй" и "Фредди Мак". "Консервация" "Фанни Мэй" и "Фредди Мак" - крупнейший "выкуп из беды" частных компаний за всю историю США. Но деваться было некуда. Обе компании - фактически единственные значительные покупатели ипотек, и если бы они пошли ко дну, ко дну пошел бы весь рынок" <17>. -------------------------------- <17> Правительство Соединенных Штатов взяло под свой контроль ипотечные агентства "Фанни Мэй" и "Фредди Мак" // Известия. 2008. 9 сент. URL: http:// www. rbc. ru/ digest/ index. shtml? izvestia/ 2008/ 09/ 09/ 32105609.

Представляется, что самый главный урок, который можно извлечь из опыта США, - ипотечные кредиты должны быть посильными, чтобы их можно было выплатить даже в случае кризиса; должна быть рыночная дисциплина по проблемным кредитам и единые стандарты кредитования для всех. Тогда государство сможет выполнять лишь роль регулятора, а не непосредственного участника ипотечных отношений. Хотя в последнем случае наглядно иллюстрируется и подчеркивается безусловная важность выполнения социальной функции государства в системе ипотечного кредитования.

Библиография

Овчинников С. В. Правовое регулирование ипотечных отношений в РФ и США: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. Понька В. Ф. Правовое регулирование ипотечных отношений в США. М.: РУДН, 2011. Правительство Соединенных Штатов взяло под свой контроль ипотечные агентства "Фанни Мэй" и "Фредди Мак" // Известия. 2008. 9 сент. URL: http:// www. rbc. ru/ digest/ index. shtml? izvestia/ 2008/ 09/ 09/ 32105609. El Plan E (El Plan Espa ol para el Est mulo de la Econom a y el Empleo): un plan anticrisis. 12.01.2009. URL: http:// www. minhap. gob. es/ es-ES/ Areas%20Tematicas/ Presupuestos% 20Generales% 20del% 20Estado/ Paginas/ Fondoparael Estimulodela Economiayel Empleo. aspx. Goldfarb, Zachary A.; David Cho and Binyamin Appelbaum. Treasury to Rescue Fannie and Freddie: Regulators Seek to Keep Firms' Troubles From Setting Off Wave of Bank Failures. Washington Post: P. A01. 2008-09-07. Kopecki, Dawn. U. S. Considers Bringing Fannie, Freddie on to Budget // Bloomberg. 2008-09-11. URL: http:// www. bloomberg. com/ apps/ news? pid= newsarchive&sid=adr. czwVm3ws. S. 1100 (110th): Federal Housing Enterprise Regulatory Reform Act of 2007 (was not enacted). URL: http:// www. govtrack. us/ congress/ bills/ 110/ s1100. Shen, Linda (September 8, 2008). Lenders With 'Outsized' GSE Stakes May Need Capital, Bloomberg, Accessed 8 September 2008. Stock Markets Soar after Freddie, Fannie Bailouts // Washington Post. 2008-09-08.

Название документа