Противодействие коррупции в Российской Федерации: проблемы правового регулирования

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

А. М. ЦИРИН

Цирин Артем Михайлович, и. о. заместителя руководителя Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Анализируются проблемные аспекты правового регулирования противодействия коррупции в Российской Федерации. Делается вывод о необходимости совершенствования законодательных процедур, опосредующих участие институтов гражданского общества и граждан в антикоррупционной деятельности.

Ключевые слова: эффективность, определение, критерии, принципы, контроль.

Counteraction against corruption: issues of legal regulation A. M. Tsirin

The present article is devoted to problem aspects of legal regulation of corruption counteraction in the Russian Federation. The article consists the conclusion about need of improvement the legislative procedures mediating participation of institutes of civil society and citizens in anti-corruption activity.

Key words: efficiency, definition, criteria, principles, control.

В России завершился процесс становления законодательства о противодействии коррупции. Формируется административная и судебная практика, созданы специальные институты по профилактике коррупции и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции, ужесточены санкции за совершение коррупционных правонарушений. Вместе с тем, несмотря на достижение отдельных успехов, ситуация с коррупцией в стране продолжает оставаться напряженной и требует постоянной и согласованной работы общества, государства и граждан по преодолению этого древнего и многоликого социального зла. Эффективность правовой борьбы с любым явлением с самого начала обусловлена четкостью его легального определения. Несмотря на повышенный интерес представителей различных научных дисциплин к теме коррупции в последнее десятилетие, именно понятийно-категориальный аппарат продолжает оставаться предметом самых острых дискуссий <1>. -------------------------------- <1> См.: Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6. С. 5 - 17.

Надо отметить, что большие расхождения в трактовке коррупции имеются и между государствами, и между международными организациями, что затрудняет работу по противодействию коррупции <2>. Широкий спектр научных подходов к определению понятия "коррупция" пока не находит своего отражения в действующем законодательстве, раскрывающем коррупцию в основном через совокупность отдельных составов правонарушений <3>. Однако предусмотреть исчерпывающий перечень коррупционных деяний вряд ли возможно, поскольку разновидности коррупционной деятельности постоянно совершенствуются, меняются в зависимости от средств противодействия. -------------------------------- <2> См.: Уголовное законодательство зарубежных государств в борьбе с коррупцией / Под ред. И. С. Власова. М., 2009. С. 7. <3> См. ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Коррупционные практики, основанные на непосредственном взаимодействии взяткополучателя и взяткодателя, уступают место разветвленным коррупционным схемам, вуалирующим передачу незаконной выгоды и оказание коррупционных услуг под совершение легальных действий, оплату услуг "правильной фирмы-посредника", товаров "нужного поставщика" и т. д. Часто участники крупной посреднической цепи могут не догадываться об их использовании в коррупционных схемах. Учитывая криминализацию посредничества во взяточничестве <4>, лица, подпадающие под данный состав преступления, все чаще обращаются к информационно-коммуникационным технологиям, занимаясь посредничеством в обезличенной форме в сети Интернет. Поэтому при совершении коррупционных правонарушений все активнее используются информационно-коммуникационные технологии, что позволяет добиться деперсонализации взаимодействия участников коррупционной сделки. Следует отметить, что такие схемы достаточно устойчивы и позволяют неограниченно расширять зону коррупционного сервиса. -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 97-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции".

Многие проявления коррупции не рассматриваются как коррупционные правонарушения. В качестве примера можно привести "коррупционные проявления в деятельности соответствующих должностных лиц (например, коррупционный протекционизм, коррупционный фаворитизм, непотизм и иное злоупотребление властью)" <5>. Их распространенность подтверждается данными социологических исследований. По результатам анкетного опроса, 24,2% респондентов - военнослужащих Вооруженных Сил России к коррупционным проявлениям отнесли покровительство военнослужащему или лицу гражданского персонала со стороны должностного лица <6>. Покровительство может выражаться как в карьерном росте, так и в применении различных поощрений. -------------------------------- <5> См.: Зорин О. Л. Протекция как преференция в военно-служебных отношениях // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 4. С. 27 - 31. <6> См.: Организационно-методические проблемы выявления коррупционных проявлений в деятельности воинских должностных лиц: Науч. док. / Рук. авт. кол. А. В. Кудашкин. М., 2009. С. 10.

Таким образом, предусмотренное законом определение коррупции нуждается в совершенствовании с учетом новых ее проявлений, прежде всего различных форм посредничества и нематериальной заинтересованности в получении ненадлежащей выгоды. При этом необходимо ориентироваться на то обстоятельство, что в международно-правовых документах содержится более широкое обязательство по криминализации соответствующих деяний. В противном случае эффективность правового заслона на пути коррупции будет снижаться. Не менее важным является вопрос об обеспечении надлежащей имплементации требований международных правовых актов в области противодействия коррупции, ратифицированных Российской Федерацией, и направляемых в связи с этим международных рекомендаций. Выполнению этой задачи нередко препятствуют сложности, связанные с особенностями национальной правовой системы <7>. -------------------------------- <7> См.: Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Механизм оценки антикоррупционных стандартов ГРЕКО (сравнительно-правовое исследование) // Журнал российского права. 2011. N 9. С. 5 - 12.

Речь, в частности, идет о выполнении рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО), касающихся уголовной ответственности за любые проявления коррупции, конфискации доходов от коррупции за все виды коррупционных преступлений, устранения практики принятия ценных подарков в любой форме, введения уголовной ответственности юридических лиц. Очевидно, что не все рекомендации могут быть выполнены оперативно. В связи с этим важно избежать ошибок, которые могут возникнуть ввиду неселективного заимствования законодательных конструкций, свойственных правовым системам зарубежных государств. При этом нельзя отрицать эффективность сближения подходов в части использования наиболее эффективных и зарекомендовавших себя моделей. Общей тенденцией развития законодательства о противодействии коррупции является расширение антикоррупционного вмешательства государства в публичный и частный сектор. Законопроекты последнего времени - яркое тому подтверждение. Проводится унификация запретов, ограничений и обязанностей для должностных лиц, осуществляющих публичные функции. Ранее они устанавливались преимущественно в отношении лиц, проходящих государственную гражданскую службу. Впоследствии ограничения и обязанности в антикоррупционной сфере были распространены на другие виды государственной службы, муниципальных служащих, а затем установлены в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, а также должности в государственных корпорациях, государственных компаниях, фондах и иных организациях <8>. -------------------------------- <8> См.: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции".

При этом был реализован подход, предполагающий дальнейшее распространение антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей на различные сферы оказания общественно значимых услуг. В качестве примера можно привести ограничения, налагаемые на медицинских и фармацевтических работников при осуществлении ими профессиональной деятельности (они не вправе принимать от производителей лекарств подарки, денежные средства, в том числе на оплату развлечений, отдыха, проезда к месту отдыха и т. д.) <9>. -------------------------------- <9> См.: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Анализ положений законодательства в части, касающейся ограничений правового статуса работников государственных корпораций, позволяет говорить о неоднозначности в их правоприменении <10>. Поэтому возникают вопросы об определении критериев распространения указанных запретов, ограничений и обязанностей и оптимальности в определении их объема. Во-первых, запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на должностных лиц, должны соответствовать их правовому статусу, объему их полномочий. Поэтому запреты в отношении всех государственных чиновников действуют в незначительном количестве государств (Нигерия, Кения, Бангладеш). В большинстве стран они устанавливаются относительно отдельных категорий публичных должностных лиц с учетом особенностей их правового статуса. При этом наблюдается тенденция к существенному сокращению количества тех государств, которые сохраняют прямые запреты на владение чиновниками недвижимости, банковских счетов, иных активов за рубежом, что связано с развитием процессов глобализации, стирающих границы между государствами (например, страны Европейского союза). -------------------------------- <10> Подробнее об этом см.: Кудашкин В. В. Особенности правового статуса работников государственных корпораций // Журнал российского права. 2011. N 8. С. 19 - 26.

Во-вторых, запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на должностных лиц, не должны препятствовать их профессиональной деятельности. Ограничение деловой активности публичных должностных лиц необходимо компенсировать путем детальной регламентации способов удовлетворения государственными служащими своих частных интересов, не противоречащих служебным обязанностям. В-третьих, запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на должностных лиц, не должны наносить материальный и моральный ущерб публичному служащему. Так, в ряде государств, помимо регистрации активов и раскрытия финансовой информации государственных чиновников, установлены дополнительные ограничения, например система "слепого управления". В соответствии с ней высокопоставленные чиновники, работающие в государственных органах и являющиеся собственниками акций в размере, превышающем установленные суммы, обязаны передать их в слепое управление. Вместе с тем данная система не вполне эффективна. По данным Национальной антикоррупционной комиссии Таиланда, лишь 10% политических деятелей передали свои инвестиции в слепое управление по причине недоверия к потенциальному управляющему и боязни утраты своих средств. В российском законодательстве в ряде случаев коррупциогенная составляющая той или иной должности несоразмерна объему запретов, ограничений, обязанностей, налагаемых на соответствующих должностных лиц. Некоторые законодательные инициативы вступают в противоречие с конституционными правами и свободами государственных служащих, ограничивая равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от имущественного и должностного положения, места жительства. При этом они почти всегда не предусматривают каких-либо компенсаторных механизмов для государственных и муниципальных служащих. Масштабы коррупции и степень ее латентности позволяют говорить о том, что в борьбе с этим явлением нельзя достичь серьезных успехов усилиями только государства. Конечно, не стоит преуменьшать возможности правоохранительных и иных органов. Вместе с тем коррупция, как результат избыточного администрирования, во многом является порождением самого государства. Данный подход полностью соотносится с положениями Конвенции ООН против коррупции, принятой в Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4. Согласно ее ст. 13 каждое государство-участник принимает надлежащие меры в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких, как гражданское общество. Существенной проблемой развития правового регулирования в сфере противодействия является установление законодательных процедур, опосредующих участие институтов гражданского общества и граждан в антикоррупционной деятельности. Согласно ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий. К числу основных принципов противодействия коррупции в Российской Федерации отнесен принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами (ст. 3 названного Закона). Вместе с тем механизмы взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с гражданами и институтами гражданского общества остаются не вполне определенными. Очевидно, что они не должны ограничиваться механизмом, предусмотренным ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов": институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Взаимодействие государства с гражданским обществом в целях уменьшения коррупционного поля должно быть направлено на преодоление коррупционного сознания и поведения (действий и бездействия) граждан, государственных и муниципальных служащих; своевременное выявление коррупционных практик и доведение информации о них до правоохранительных органов; борьбу с коррупциогенными проявлениями в нормативных правовых актах. К числу основных принципов взаимодействия государственных и общественных институтов следует отнести системность, объективность, беспристрастность, ответственность, безопасность и сотрудничество. Названные принципы необходимо реализовать на разных уровнях управления (федеральном, региональном, муниципальном, локальном) и распространить на всех участников противодействия коррупции: государственные и муниципальные органы власти, Общественную палату, уполномоченных по правам человека, общественные объединения и организации (профессиональные объединения, профсоюзы, СМИ, религиозные организации, общественные советы и др.), отдельных граждан и юридических лиц. Наряду с мотивировочными, информационными и результативными этапами деятельности государственных институтов и институтов гражданского общества по противодействию коррупции должны выделяться аналитические и оценочные этапы. Для этого целесообразно использовать специфические критерии эффективности взаимодействия государства и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции. К их числу могут быть отнесены обеспеченность, охрана и защита прав и свобод человека и гражданина, результативность общественного контроля, открытость и прозрачность деятельности органов власти и их должностных лиц, снижение уровня коррупции и т. д. Законодательному оформлению указанного механизма может способствовать принятие законов об общественном контроле, о парламентском контроле, о лоббировании и др. При этом за нарушения требований данных актов должна быть предусмотрена юридическая ответственность. Федеративный характер Российского государства обусловливает существование проблем, связанных с необходимостью обеспечения сбалансированности федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в рассматриваемой сфере. Наряду с такими традиционными проблемами, как дублирование норм федерального законодательства о противодействии коррупции, отсутствие конкретизации федеральных законов в законах субъектов РФ, избыточное количество декларативных норм, имеют место прямые нарушения норм федерального законодательства: к менее существенным относятся установление дефинитивных норм, отличных от аналогичных понятий на федеральном уровне, к более значительным - наложение обязанностей по финансированию мероприятий, реализуемых органами исполнительной власти субъекта РФ, на органы местного самоуправления. К сожалению, многие подходы, показавшие свою эффективность на федеральном уровне, с трудом воспринимаются законодательством субъектов РФ. Так, координационные и совещательные органы по профилактике коррупции, функционирующие в субъектах РФ, в ряде случаев не привлекают в свой состав представителей гражданского общества, научных учреждений и учебных заведений. Комиссии по урегулированию конфликта интересов зачастую сформированы с нарушениями. Обеспечить эффективный контроль над коррупцией лишь за счет совершенствования законодательной базы невозможно <11>. Необходимо наладить системное и надлежащее осуществление правовых мер, как того требует Конвенция ООН против коррупции. При этом усилия по реализации антикоррупционных мер должны предприниматься не только в публичной сфере, но и в частной, поскольку коррупция связана с пересечением этих сфер. -------------------------------- <11> См.: Клеменчич Г., Стусек Я., Гайка И. Коррупция. Специализированные институты по борьбе с коррупцией: обзор моделей. Организация экономического сотрудничества и развития. Сеть по борьбе с коррупцией для стран Восточной Европы и Центральной Азии. 2008. С. 10. URL: http:// sartracc. ru/ Pub_inter/ corrmod. pdf.

Библиографический список

Клеменчич Г., Стусек Я., Гайка И. Коррупция. Специализированные институты по борьбе с коррупцией: обзор моделей. Организация экономического сотрудничества и развития. Сеть по борьбе с коррупцией для стран Восточной Европы и Центральной Азии. 2008 // URL: http:// sartracc. ru/ Pub_inter/ corrmod. pdf. Кудашкин В. В. Особенности правового статуса работников государственных корпораций // Журнал российского права. 2011. N 8. Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Механизм оценки антикоррупционных стандартов ГРЕКО (сравнительно-правовое исследование) // Журнал российского права. 2011. N 9. Организационно-методические проблемы выявления коррупционных проявлений в деятельности воинских должностных лиц: Науч. док. / Рук. авт. кол. А. В. Кудашкин. М., 2009. Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6.

Название документа