Право на контроль

(Киселев А. В.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2012)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ПРАВО НА КОНТРОЛЬ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 14 ноября 2012 года

А. В. КИСЕЛЕВ

Киселев А. В., ведущий специалист Отдела урегулирования убытков филиала ОСАО "Ингосстрах".

Одним из несомненных завоеваний демократического общества является возможность контроля населения над действиями органов государственной власти всех ветвей без исключения. Но насколько полный этот контроль?

В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Однако в соответствии с ч. 3 этой же статьи не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном настоящей главой, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ проверяет конституционность федерального закона, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства России лишь по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Как видим, граждане Российской Федерации, лица без гражданства, находящиеся на ее территории на законном основании, иностранные граждане лишены права проверить конституционность федеральных законов.

В соответствии с п. 4 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд России проверяет в установленном порядке конституционность закона по жалобам граждан только в случае, если он применен или подлежит применению в конкретном деле. То есть для получения права необходимо возникновение разбирательства в суде, то есть изначально должен быть спор либо о правомерности действий органов власти или их должностных лиц либо спор о праве.

Но в этом случае получается, что сторона спора оказывается перед риском проиграть дело потому, что вызывает сомнение конституционность применимой нормы, а необходимого постановления ни Верховного Суда РФ, ни Высшего Арбитражного Суда РФ, ни тем более Конституционного Суда РФ нет. При этом укажем на нормы ст. 11 ГПК РФ, ст. 13 АПК РФ, которые прямо предписывают применение Конституции РФ как нормативного акта прямого действия в строго определенных случаях. Они перечислены в Постановлении Пленума ВС РФ "О применении судами Российской Федерации Конституции Российской Федерации". Прежде всего, это противоречие Конституции РФ нормативно-правового акта, подлежащего применению в деле. Но это противоречие сторона должна доказать перед судом, чтобы именно Конституцию РФ применил суд, а не сомнительную норму. Довод суда может быть таков: единственным надлежащим толкователем Конституции РФ, чья интерпретация обязательна для всех, является Конституционный Суд РФ, коим сторона не является; соответственно, довод о противоречии подлежит отклонению. Или таким: ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" предусматривают право стороны обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой на неконституционность примененного закона даже после вступления в силу решения, а впоследствии в порядке, предусмотренным главой 42 ГПК РФ, подать заявление на пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам, если жалоба будет удовлетворена. Заявление о запросе конституционности могут по таким мотивам отклонить.

Сложившаяся ситуация усугубляется существующей иерархией нормативно-правовых актов. Конституция РФ находится на вершине иерархии национального права и международных договоров, не затрагивающих какие-либо права человека и основные свободы. Так, Конституция РФ стоит сразу над Трудовым кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, всеми частями Гражданского кодекса РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ, а также над многими другими, применение которых возможно в отношении лица. Тут и возникает вопрос: неужели между Конституцией РФ и перечисленными законами нет никакой "прослойки" - нормативно-правового акта, на соответствие с которым лицу можно было бы проверить применимый закон?! Можно пойти еще дальше: возможно ли создать такую благоприятную практику толкования и применения закона, который потенциально будет применен в споре, вытекающем из деятельности этого лица, чтобы максимально прояснить исход этого спора?

Не во всех случаях, но попытаться можно.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международных договоров. А в соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции России каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся средства правовой защиты.

В соответствии с п. 3 ст. 5 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты. Статья 6 названного Закона называет способы выражения согласия Россией обязательности международных договоров: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны. Исторически ратификация получила наибольшее распространение: она происходит путем принятия федерального закона и является обязательной, если, например, исполнение международного договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом, либо если международный договор имеет предметом права и свободы человека и гражданина. Пункт 1 статьи 16 Закона содержит полный перечень договоров по содержанию, подлежащих процедуре ратификации. Пункт 2 воспроизводит положение Венской Конвенции "О праве международных договоров", допускающее соглашение участвующих сторон о необходимости ратификации договора.

Процедура присоединения России к международным соглашениям (ст. 21 Закона) имеет сходство с ратификацией по форме (принятие федерального закона), частично по содержанию договора (требующие изменения и дополнения в законодательство, либо устанавливающие иные условия по сравнению с национальным законодательством).

Существует и особый порядок выражения согласия, связанный с необходимостью внесения изменений и дополнений в Конституцию России. Решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке (ст. 22 Закона).

При любом способе выражения допустимы оговорки, которые делаются исходя из возможностей исполнения договора, национальной специфики, соответствия его положений правопорядку вообще.

Согласие на обязательность договора выражается путем ратификации или присоединения в форме принятия федерального закона, юридическая сила которого в отношении иных федеральных законов больше, но меньше силы Конституции, которой международный договор противоречить не может. В противном случае он не будет применяться, что прямо предусмотрено ст. 34 Закона.

На первый взгляд проблема может считаться решенной. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации содержит главу 24, дающую право лицам, которые считают, что их права и законные интересы нарушены нормативно-правовым актом или его частью, противоречием другом акту с большей юридической силой, обратиться в суд с целью признания этого акта или его части недействительным. Понятно, что актом с большей юридической силой может быть и сам международный договор, а нормативно-правовым актом, обладающим еще большей силой, чем у международного договора, является Конституция. Таким нормативно-правовым актом является, например, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, вступившая в силу для России 1 ноября 1998 в редакции Протокола N 11 и новые Протоколы к ней. Или пересмотренная Европейская Социальная Хартия, ратифицированная еще в 2009 году и вступившая в силу лишь в 2011 году. Практика применения обоих документов так огромна, что именно международные договоры и кажутся теми спасительными актами, на противоречие которым можно проверять национальное законодательство. Особенно это правдиво в отношении Конвенции и Протоколов, прецеденты применения статей 1, 6, 8, 10 и 11 которых можно использовать как учебные пособия. Среди самых известных - Постановления по делам "Case of Stran Greek Refineries and Stratis Andreatis v. Greece" (право на уважение имущества - п. 1 ст. 1 Протокола N 1), "Руотоло против Италии" (право на суд в разумные сроки - ст. 6), "фон Ганновер против Германии", "Х. и У. против Нидерландов", "Нимитц против Германии", "Копланд против Соединенного Королевства", "Сидабрас и Джяутас против Литвы", "Нимитц против Германии" (все: право на уважение личной жизни - ст. 8), "Гринберг против России", "Пфайфер против Австрии" (оба - право на свободу слова - ст. 10), "Маестри против Италии" (право на объединение - п. 2 ст. 11).

Однако не все так просто. Соотношение международных договоров и самой Конституции осложнено несколькими факторами. Сами договоры могут оставаться неизменными в тексте, но практика их применения, постоянно увеличивающая количество ситуаций, подпадающих под их действие, делают эти договоры "живыми". К числу таких живых договоров и относится упомянутая Конвенция. За свою более чем шестидесятилетнюю историю Конвенция и Протоколы стали документами, действие которых охватывает весьма широкий круг отношений, а накопленный объем прецедентной практики, которая ложится в основу решений по конкретным делам бывает просто подавляющим любые возражения. В итоге имеет место парадокс: международный документ, юридическая сила которого меньше силы Основного Закона, устанавливает большую защиту прав, чем этот самый закон с высшей юридической силой. Иначе говоря, вышестоящий документ входит в противоречие с более низким. Но происходит это в том случае, если основной закон "застыл" в своем развитии, не успевает за развитием международного права, правовой мысли международного сообщества вообще. Вспомним и другое: в соответствии со статьей 1 Конвенции государства-участники несут ответственность за уважение прав, перечисленных в ней, а Конституционный Суд Российской Федерации является органом государственной власти. Проще говоря, Конституционный Суд несет ответственность за то, как широко он интерпретирует Основной Закон в части защиты прав человека, насколько широко охватывает Конституция общественные отношения, и, в результате, насколько эффективна защита прав и основных свобод. Соответственно, если норма Конституции применена в более узком значении, чем придается аналогичной статье Конвенции, можно говорить о противоречии Конституции международному договору! А в соответствии со ст. 34 Конвенции любой, кто считает себя жертвой нарушения положений Конвенции или/и Протоколов в ней, имеет право на обращение в Европейский суд по правам человека. Более того, в отличие от Конституционного Суда РФ Европейский суд рассматривает вопросы права, хотя и не разрешает спор между сторонами национальных судов по существу. Как и постановления Конституционного Суда РФ, постановления Европейского суда в пользу заявителя в соответствии со ст. 392 ГПК РФ могут служить вновь открывшимся обстоятельством, дающим основание для пересмотра вступившего в силу решения, если обнаруженное нарушение Конвенции привело к незаконному решению. Получается, что проверка в Европейском суде предпочтительнее, чем в Конституционном. Нарушение положений Конвенции может иметь место и не в связи с "узким" толкованием Конституции, а как раз в связи с заранее не выявленным несоответствием действий должностных лиц и их актов и постановлений Конституции, то есть из-за той проблемы, о которой идет речь - отстранении населения от инициативы конституционного контроля без привязки к конкретному спору. Представляется, что изменить ст. 125 Конституции не так и сложно: это не потребует пересмотра главы о правах человека. А ради справедливости заметим, что и Конституционный Суд России начинает активнее применять положения Конвенции и прецеденты Европейского суда.

Вторая сложность - передача компетенции по проверке соблюдения международных обязательств соответствующим органам. Так, Европейский комитет по социальным правам в силу действующих правил и положений пересмотренной Европейской Социальной Хартии является органом, проверяющим соответствие положений национального законодательства нормам этой Хартии. Проверка производится по группам прав. По результатам выносятся заключения о соответствии или несоответствии. Поскольку международные нормы имеют приоритет, высшие судебные инстанции не вправе подменять Комитет и самостоятельно оценивать соответствие своего законодательства положениям пересмотренной Хартии. Они лишь применяют их в том смысле, какой придается практикой Комитета. Это требование также содержится и в ст. 32 Венской конвенции "О праве международных договоров" и является следствием принципа pacta sunt servanda. Поэтому данный международный документ вряд ли можно использовать как контрольный в отношении семейного, трудового, пенсионного или жилищного законодательства России.

В заключение отметим, что практика Верховного Суда РФ едва ли насчитывает достаточное количество дел о проверке соответствия федеральных законов международным договорам, чтобы говорить о положительном опыте в подобной деятельности. С другой стороны, пространство для работы так называемого судебного лоббизма и контроля в различных сферах остается нетронутым, что, конечно, плохо, но, на наш взгляд, исправимо.

Название документа